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    淺談農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法制保障

    2016-03-29 09:42孫麗娟
    現(xiàn)代交際 2016年3期
    關(guān)鍵詞:改革發(fā)展新型城鎮(zhèn)化

    孫麗娟

    摘要:我國作為一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口在我國人口中占了很大比例。隨著改革開放三十多年來經(jīng)濟的發(fā)展,越來越多的農(nóng)民向城市發(fā)展,在這種情況下,提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的整體素質(zhì)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重中之重,對我國經(jīng)濟能否又快又好地高速發(fā)展有著重要影響。而法律和政策是我國經(jīng)濟建設(shè)中的準(zhǔn)則與規(guī)范,現(xiàn)行法律政策不但有利民的一面,也有落后的一面,必須與時俱進(jìn),才能使法律成為推動改革的工具而不是阻礙。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;新型城鎮(zhèn)化;法制保障;改革發(fā)展

    中圖分類號:B文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-5349(2016)03-0093-02

    作為農(nóng)業(yè)大國的中國,隨著改革開放經(jīng)濟水平的大幅提高,農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化的趨勢越來越明顯,農(nóng)民比例也越來越低,而如何使近年來的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化是我國當(dāng)今必須重視的問題。要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,最重要的就是按照轉(zhuǎn)移人口是否符合條件嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)移。

    一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義與作用

    2009年12月,中央經(jīng)濟會議提出,要推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,就必須落實好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及城鎮(zhèn)就業(yè)與落戶問題。2012年年底,在黨的十八屆代表大會中首次提出“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化”這一概念。要想更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,就必須先明了“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”包含哪幾個部分:一是以農(nóng)業(yè)為首的第一產(chǎn)業(yè)工作者,由原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn),二是戶籍劃分為農(nóng)村的“農(nóng)村人”從農(nóng)村遷徙到城市,分為同城轉(zhuǎn)移與跨省轉(zhuǎn)移,三是以農(nóng)民工為首的在農(nóng)村與城市之間來回流動的流動人口。[1]但“農(nóng)民工”只是“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”的一部分,大部分“農(nóng)民工”是農(nóng)村的剩余勞動力。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要的勞動力越來越少,這也就導(dǎo)致原本的許多農(nóng)民進(jìn)入城市尋求工作,而“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”的包含內(nèi)容則要比“農(nóng)民工”豐富得多,不但包括“農(nóng)民工”這樣的農(nóng)村剩余勞動力,還包括非勞動力如隨“農(nóng)民工”進(jìn)城的家屬。

    截止到2013年年底,我國“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”占城鎮(zhèn)人口數(shù)高達(dá)三分之一,其中大部分“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”是居住在城鎮(zhèn),但戶口仍是農(nóng)村的農(nóng)民,少數(shù)則是農(nóng)村的剩余勞動力在農(nóng)村與城市流動。對如此龐大而又不穩(wěn)定的群體,中央迫切希望可以加快農(nóng)村人口到城市人口的轉(zhuǎn)移,因地制宜合理有序地加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)與落戶問題,其中已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要優(yōu)先考慮落戶問題。[2]然而,僅僅是解決“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”的就業(yè)與戶口問題是不夠的,不足以解決城鎮(zhèn)化市民化的問題。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,不但要落實城市戶口,城市就業(yè),還要提高其綜合素質(zhì),改變其生活習(xí)慣與行為習(xí)慣,建立新的城市觀價值觀等。使其從根本上由一個“農(nóng)村人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘腥恕?,為周圍的環(huán)境所接受。[3]

    二、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化工作中遇到的問題與障礙

    農(nóng)村人口到城市的就業(yè)與落戶并不是城鎮(zhèn)化建設(shè)的難題,最為困難的環(huán)節(jié)是“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化”,人文因素、社會因素、法律因素、制度因素、成本因素、能力因素等都是制約農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙。其中最為重要的就是法律因素,我國土地國有化改革規(guī)定土地是租借給農(nóng)民,那么農(nóng)民轉(zhuǎn)移工作開展后就要落實土地所屬問題。二是農(nóng)村人口進(jìn)入城市要落實戶口問題,三是農(nóng)村人口融入城市的問題。[4]

    (一)土地制度的改革問題

    當(dāng)今我國的土地制度隨著近年來的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)不再適用。第一是農(nóng)民的土地承包權(quán)、物權(quán)的處分權(quán)權(quán)能不完整。二是農(nóng)民在大宗土地交易中交易主體不明確,《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)民的土地必須進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但是大部分土地交易都被用做建設(shè)工廠或者樓房開發(fā)。三是土地征用制度的不健全,現(xiàn)在土地征用最大的問題就是補償太低,土地征用的補償款無法維持農(nóng)民的基本轉(zhuǎn)移需要,而政府壟斷特地征用的一級市場,低價從農(nóng)民手里征用土地后高價賣給開發(fā)商,導(dǎo)致房價居高不下,農(nóng)民的征用費根本不足以購買房屋,提高了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的門檻,地方政府的種種作為使得農(nóng)村人口城市化的工作亂成一團。[5]四是土地使用轉(zhuǎn)讓等行駛不變,《土地承包法》規(guī)定,承包期間內(nèi)如果承包者遷入城市土地應(yīng)當(dāng)交回,《擔(dān)保法》規(guī)定,土地不可作為抵押或擔(dān)保。這也就意味著,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口后土地應(yīng)當(dāng)交回,土地是國家所有不是農(nóng)民個人財產(chǎn)。而由于目前沒有具體的法律規(guī)定,導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)入城市后自身原本擁有的土地不愿交回,同時,隨著土地成本越來越高,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本的增加使農(nóng)民越來越不愿意轉(zhuǎn)向城市化。

    (二)以《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的支撐戶籍制度的相關(guān)法律制度構(gòu)成阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度鴻溝

    1.城鄉(xiāng)分割問題

    1958年1月9日,人大常委會提出以國家為主體對戶籍進(jìn)行管理,同時,明確規(guī)定了禁止農(nóng)村人口進(jìn)入城市,這樣的規(guī)定造成了不同階級的產(chǎn)生阻礙了農(nóng)村向城市的發(fā)展。此外,這種戶籍制度也引發(fā)了一系列的問題,如就業(yè),醫(yī)療,教育等,各種社會福利與政策都有著顯著的差異。即使是已經(jīng)在城市就業(yè)或者定居但還是農(nóng)村戶口的公民也很難融入城市的生活,無法享受城市居民的待遇。同時,在教育與就業(yè)中也存在著農(nóng)村與城市的顯著差異,如農(nóng)村戶口的適齡兒童無法到城市上學(xué),農(nóng)村戶口的農(nóng)民工在城市打工的“同工不同酬”等問題。戶籍歧視與身份歧視一直存在同樣是制約農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移市民化的障礙。

    2.社會保險與社會福利問題

    目前我國的保險制度一直是城鄉(xiāng)分割的狀態(tài),如養(yǎng)老保險由工作單位繳納百分之八十個人承擔(dān)百分之二十,而農(nóng)民工大多是以臨時工的身份參與勞動,只能享受“新農(nóng)合”等針對農(nóng)村的社會保險,城市與農(nóng)村的保險制度獨立使農(nóng)民工在就業(yè)與擇業(yè)時不得不慎重考慮。而在社會福利中,很多福利明確規(guī)定只有城市人口才能享有。黨在十八屆三中全會中指出,城鄉(xiāng)社會福利與社會制度一定要平等,保障農(nóng)村與城市居民平等就業(yè),同工同酬,為我國今后農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化改革工作提出了指導(dǎo)。

    三、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化工作要合理有序,因地制宜

    農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化是一項涉及到土地、社會福利、就業(yè)、教育、醫(yī)療等多種改革同時進(jìn)行的工作,主要包括以下幾點:

    (一)土地制度的改革

    土地改革的重中之重就是征地制度的改革,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度,并且將國有土地與民用土地的地位提高到一樣的水平。在保護耕地的同時,賦予農(nóng)民對于土地更多的行使權(quán)。首先要保障土地的合理運用,將《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》修訂上升為《國家主體功能區(qū)規(guī)劃法》,規(guī)定出科學(xué)、民主地制度。修改完善《土地管理法》,加快農(nóng)村土地所有權(quán)的調(diào)查與管理,盡快完成土地的登記。加快制訂出臺《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法》。修改《土地管理法》,加快征地制度的改革進(jìn)程,修改《農(nóng)村土地承包法》,取消農(nóng)民進(jìn)城收回耕地的制度。

    (二)戶籍管理制度的改革

    當(dāng)今中國戶籍上富裕的權(quán)利太繁雜,農(nóng)村戶口與城市戶口的差異及其顯著,加快戶籍制度的改革,是加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化的重要保證,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍制度體現(xiàn)我國以人為本。一是改革戶籍登記制度,最早的戶籍登記制度建立于1958年,早已不適用于現(xiàn)在的中國,應(yīng)當(dāng)逐步放寬農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移,二是去除戶籍上附帶的福利,城鄉(xiāng)居民戶口不同對應(yīng)的社會福利大不相同。三是解除城市人口對農(nóng)村人口的歧視,建立對應(yīng)的《反就業(yè)歧視法》。

    (三)社會福利制度的改革

    社會福利制度的改革是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化的重要保證,一個城鄉(xiāng)一體的公平的社會福利制度可以加快覆蓋全社會的福利需求。一是要完善當(dāng)前的社會福利制度;二是要提高當(dāng)前的社會福利水平與社會福利覆蓋面積;三是改革《社會福利法》,解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)以后各地區(qū)不同福利的問題;四是完善高考錄取制度與義務(wù)教育制度,保障城市人口與農(nóng)村人口接受同等教育;五是解決住房保障問題,推進(jìn)土地征用與房屋分配的改革。

    參考文獻(xiàn):

    [1]劉慧勇.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法制保障研究[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2014(03):10-17.

    [2]眭海霞,陳俊江. 新型城鎮(zhèn)化背景下成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2015(02):119-123.

    [3]程姝. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化問題研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué),2013:13-26.

    [4]代寶珍.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保障權(quán)益市民化研究[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟,2014(09):5-7.

    [5]張欣.黑龍江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問題及對策研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué),2014:13-29.

    責(zé)任編輯:張麗

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