中國PPP模式政府監(jiān)管制度設(shè)計(jì)

●劉窮志 任 靜

中國PPP模式政府監(jiān)管制度設(shè)計(jì)

●劉窮志 任 靜

近年來，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的應(yīng)用越來越廣泛。不論理論上還是現(xiàn)實(shí)中，完善的政府監(jiān)管機(jī)制對于PPP項(xiàng)目的順利開展都至關(guān)重要。一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)對私人部門在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交全生命周期內(nèi)的監(jiān)管，保證PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。另一方面，政府也應(yīng)該加強(qiáng)對政府部門自身財(cái)政承諾的監(jiān)管，報(bào)告和披露政府財(cái)政承諾，為財(cái)政承諾安排合理的預(yù)算，提升社會(huì)資本對政府的信任度，規(guī)避政府盲目上馬PPP項(xiàng)目帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

政府與社會(huì)資本合作（PPP） 監(jiān)管 全生命周期 財(cái)政承諾

一、引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求日益增長。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)通常由國家財(cái)政資金提供，受限于國家財(cái)政能力，呈現(xiàn)出較大的供需缺口。為了緩解供需缺口，我國大力發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系 （PPP），鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營。

PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，在合作過程中，讓私人部門所掌握的資源參與到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給中，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)也為私人部門帶來利益。國家發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資﹝2014﹞2724號）》中將PPP定義為 “政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系”。 PPP模式允許政府將運(yùn)營職能轉(zhuǎn)移給高效的私人運(yùn)營商，同時(shí)保留和完善監(jiān)管及監(jiān)督等公共部門的核心職能。通過PPP模式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，既可以吸引、盤活社會(huì)資本緩減政府的財(cái)政壓力，也可以學(xué)習(xí)和利用私人部門的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，提高供給效率，為消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，最大化社會(huì)公共利益。

近年來，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的應(yīng)用越來越廣泛。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1990-2014年之間，我國在能源、通信、交通和水處理四個(gè)行業(yè)運(yùn)用PPP模式的總投資額高達(dá)1308億美元，共涉及PPP項(xiàng)目1186項(xiàng)。完善政府監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)政府監(jiān)管能力，對于PPP項(xiàng)目的順利開展至關(guān)重要。

二、理論依據(jù)

政府監(jiān)管通常也稱為 “政府規(guī)制”或者 “政府管制”，在英文文獻(xiàn)中表示為“Regulation by Law”。政府監(jiān)管是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范與制約。其理論基礎(chǔ)如下：

（一）公共利益理論

公共利益理論解釋了政府監(jiān)管的必要性，為政府監(jiān)管提供了依據(jù)，其主要的假設(shè)前提是政府代表公共利益。在現(xiàn)實(shí)中，市場的資源配置功能本身也存在固有的缺陷，壟斷力量、外部性以及信息不對稱等因素都會(huì)導(dǎo)致“市場失靈”。市場失靈導(dǎo)致的不公平、低效率會(huì)損害公眾的利益，這就要求政府介入進(jìn)行干預(yù)，通過制定規(guī)則行使行政權(quán)力，彌補(bǔ)市場失靈，保護(hù)公共利益。PPP模式中社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，部分行業(yè)本身帶有壟斷性質(zhì)，如供水供電行業(yè)等；基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營具有明顯的外部性，如污水處理可以產(chǎn)生正外部性；在公私合作過程中，存在明顯的信息不對稱問題。因此，通過PPP模式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，需要政府進(jìn)行監(jiān)管，避免私人部門通過壟斷定價(jià)獲得超額利潤，解決信息不對稱問題，保護(hù)公共利益。

（二）委托代理理論

委托代理理論是建立在非對稱信息博弈論的基礎(chǔ)之上。由于委托人和代理人的目標(biāo)不一致，在信息不對稱的情況下，往往會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，導(dǎo)致委托人的利益受到損害。因此，委托人需要對代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，盡可能避免或者減少雙方的利益沖突。在PPP模式中，至少存在以下幾方面的委托代理關(guān)系：第一，公眾作為委托方，人民代表大會(huì)作為受托方進(jìn)行決策。第二，人民代表大會(huì)作為委托方，政府各部門作為受托方行使各自職能，如政府投資主管部門進(jìn)行投資決策，合理確定PPP項(xiàng)目。第三，政府作為委托方，私人部門作為受托方參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營。第四，私人部門成立項(xiàng)目公司作為委托方，建筑單位和運(yùn)營商等作為受托方負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營等事項(xiàng)。政府以公共利益最大化為目標(biāo)，而私人部門以利潤最大化為目標(biāo)，有可能出現(xiàn)矛盾沖突，需要政府進(jìn)行監(jiān)管，保證公共利益最大化。

（三）監(jiān)管俘獲理論

政府在監(jiān)管初期，立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表公共利益，獨(dú)立運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行公平監(jiān)管。由于立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也追求自身利益最大化，在與被監(jiān)管者長期共存的過程中，立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐漸被監(jiān)管者通過賄賂等各種方式和手段所收買或者俘獲，雙方相互勾結(jié)，被俘獲的立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)為被監(jiān)管者提供對他們有利的監(jiān)管政策，使得少數(shù)利益集團(tuán)獲得超額利潤。參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的私人部門往往實(shí)力較為雄厚，有能力也有動(dòng)機(jī)進(jìn)行尋租。如果監(jiān)管者被俘獲，由于監(jiān)管不公平，會(huì)導(dǎo)致低效率甚至無效率，損害公眾利益。

三、制度設(shè)計(jì)

（一）PPP模式政府監(jiān)管主體

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》經(jīng)國務(wù)院同意，自2015年6月1日起實(shí)施。文件中明確規(guī)定：我國PPP模式政府監(jiān)管主體為縣級以上人民政府，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)成本監(jiān)督審查。縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。

（二）PPP模式政府監(jiān)管客體

PPP模式政府監(jiān)管客體是多元的，既要對參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的私人部門在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，也要對項(xiàng)目公司和負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營的建設(shè)施工單位和運(yùn)營單位等進(jìn)行監(jiān)管。與此同時(shí)，還要對政府部門本身進(jìn)行監(jiān)管，尤其是政府財(cái)政承諾。

（三）PPP模式政府監(jiān)管內(nèi)容

1、對私人部門的全生命周期監(jiān)管。PPP模式可有效推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，PPP模式使得政府由基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，要求政府部門完成從運(yùn)動(dòng)員到裁判員的身份轉(zhuǎn)變。這既有利于政府減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，又可以促進(jìn)政府部門將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，提升政府管理社會(huì)的水平。在PPP項(xiàng)目的不同生命階段，政府對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)也不同：

（1）項(xiàng)目識(shí)別。在項(xiàng)目識(shí)別階段，政府主要對PPP項(xiàng)目的物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證進(jìn)行監(jiān)管，前者主要用于判斷采用PPP模式的必要性；后者主要用于判斷采用PPP模式的可行性，完善項(xiàng)目審批機(jī)制。政府應(yīng)該對物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性進(jìn)行監(jiān)管，只有通過評價(jià)和論證的項(xiàng)目才適合采用PPP模式。

（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要修改或者新建監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管機(jī)制主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。PPP項(xiàng)目所需的監(jiān)管機(jī)制要與現(xiàn)有監(jiān)管安排與能力進(jìn)行比較，對監(jiān)管空白進(jìn)行填補(bǔ)，或者調(diào)整PPP項(xiàng)目方案。填補(bǔ)監(jiān)管空白可能包括以下措施：第一，制定對于操作人員的明確要求，可以體現(xiàn)在合同、規(guī)章或法律當(dāng)中；第二，建立實(shí)際的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者政府內(nèi)部的監(jiān)管單位；第三，培訓(xùn)監(jiān)管者，加強(qiáng)監(jiān)管能力。對于監(jiān)管過程中所涉及到的每個(gè)監(jiān)管實(shí)體，如委員會(huì)、部門、審計(jì)員以及監(jiān)督員，其具體權(quán)責(zé)應(yīng)該由權(quán)威機(jī)構(gòu)作出規(guī)定并給出合理解釋。

（3）項(xiàng)目采購。在項(xiàng)目采購階段，各級人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目采購活動(dòng)的監(jiān)督檢查，及時(shí)處理采購活動(dòng)中的違法違規(guī)行為。政府應(yīng)該提高PPP項(xiàng)目采購的透明度，爭取社會(huì)公眾的了解和監(jiān)督，減少項(xiàng)目采購中的權(quán)錢交易、利益輸送等行為。

（4）項(xiàng)目執(zhí)行。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，政府應(yīng)對項(xiàng)目融資、定價(jià)、客戶服務(wù)、操作以及市場結(jié)構(gòu)等各方面進(jìn)行監(jiān)督管理。

項(xiàng)目融資由私人部門或者私人部門設(shè)立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。私人部門或者項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。政府應(yīng)該做好監(jiān)管工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等，并依法公開披露項(xiàng)目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

PPP項(xiàng)目的成功在很大程度上取決于政府確保合同得以執(zhí)行的能力，為此須設(shè)定明確的合作要求。政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督私人部門或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，定期編制報(bào)表進(jìn)行報(bào)告披露。在現(xiàn)行政府績效評估基礎(chǔ)上，逐步建立PPP項(xiàng)目評價(jià)體系。監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效的步驟如下：

第一步，收集、分析歷史數(shù)據(jù)。首先要收集項(xiàng)目行業(yè)信息，包括財(cái)務(wù)信息、機(jī)構(gòu)信息、運(yùn)營信息以及技術(shù)信息等。具體指標(biāo)包括：經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表、當(dāng)前未經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表以及相關(guān)計(jì)劃和預(yù)算；資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)；員工人數(shù)和類型；客戶數(shù)據(jù)庫；債務(wù)結(jié)構(gòu)和資本成本；營運(yùn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)；工程數(shù)據(jù)；正在運(yùn)行或者規(guī)劃的資本投資項(xiàng)目明細(xì)、維護(hù)和新建支出等。除了行業(yè)數(shù)據(jù)，重要的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)（例如通貨膨脹率、GDP、匯率和利率等）以及人口統(tǒng)計(jì)信息（例如總?cè)丝跀?shù)、人口增長率等）也十分重要。這些宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以用于預(yù)測總需求、必要的資費(fèi)調(diào)整、營業(yè)成本、收入、投資及資本成本等關(guān)鍵信息。

第二步，設(shè)計(jì)項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)。根據(jù)收集到的信息，設(shè)計(jì)項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，構(gòu)建財(cái)務(wù)模型，量化績效監(jiān)測工作。可以使用的績效指標(biāo)包括但不限于：項(xiàng)目的內(nèi)部收益率（IRR）、項(xiàng)目的股東權(quán)益收益率（ROE）、年債務(wù)成本覆蓋率、貸款期限內(nèi)債務(wù)成本覆蓋率等。在計(jì)算過程中如果需要折現(xiàn)，應(yīng)謹(jǐn)慎選擇適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。

第三步，比較項(xiàng)目實(shí)際績效和約定標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目實(shí)際績效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款，并可將其作為項(xiàng)目期滿合同能否展期的依據(jù)；未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的懲處條款或救濟(jì)措施。政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知財(cái)政部門向私人部門或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定向政府及時(shí)足額支付應(yīng)享有的超額收益。

（5）項(xiàng)目移交。在項(xiàng)目移交階段，政府應(yīng)對移交過程中的資產(chǎn)評估和性能測試工作進(jìn)行監(jiān)管，對于項(xiàng)目資產(chǎn)性能不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)該要求私人部門進(jìn)行恢復(fù)修理或者更新重置。政府還應(yīng)該對資產(chǎn)交割程序進(jìn)行監(jiān)管，確保辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。

2、對政府部門的財(cái)政承諾監(jiān)管

（1）財(cái)政承諾概念和內(nèi)容。財(cái)政承諾是指政府承諾對PPP項(xiàng)目提供的財(cái)政支持，即政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任。因政府對PPP的支持不同，會(huì)形成不同類型的財(cái)政承諾，主要包括直接財(cái)政承諾和或有負(fù)債。直接財(cái)政承諾有明確的支付承諾要求，會(huì)體現(xiàn)在合同中，只是支付的具體額度有時(shí)還不確定。直接財(cái)政承諾主要包括可行性缺口預(yù)付資金、可用性付費(fèi)、政府按單位結(jié)果付費(fèi)和配套工程等?；蛴胸?fù)債主要包括政府針對一些特定風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保、信用擔(dān)保、不可抗力補(bǔ)償和合同終止補(bǔ)償?shù)?。或有?fù)債的支付取決于不受政府控制的未來不確定事件，支付的發(fā)生、額度以及時(shí)間都難以預(yù)知。

（2）財(cái)政承諾監(jiān)管的原因。PPP項(xiàng)目生命周期較長，往往長達(dá)二三十年，如同政府部門和私人部門的一場婚姻。影響婚姻完美與否的因素很多，其中，政府財(cái)政承諾和信用風(fēng)險(xiǎn)的影響作用重大。財(cái)政承諾跨期較長，且面臨較大的不確定性。長期財(cái)政承諾經(jīng)常是在合同簽署幾年之后才開始支付，或有負(fù)債的支付具有很強(qiáng)的不確定性。但是政府預(yù)算卻是以現(xiàn)金為基礎(chǔ)，規(guī)劃期較短，我國預(yù)算以公歷年為時(shí)間單位編制，且調(diào)整程序相對不靈活。如果對財(cái)政承諾沒有明確的認(rèn)識(shí)和監(jiān)管，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，很容易忽略公共投資對政府預(yù)算的影響，把相關(guān)債務(wù)從政府資產(chǎn)負(fù)債表中拿掉，逐漸積累起巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要加強(qiáng)對財(cái)政承諾的監(jiān)管。

根據(jù)近期全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)對PPP項(xiàng)目執(zhí)行問題的調(diào)研報(bào)告顯示，主要存在私人部門應(yīng)收賬款延期或被不足額支付等問題：地方政府因財(cái)政預(yù)算不足，沒有按照約定給已簽約項(xiàng)目足夠的撥款，卻要求項(xiàng)目按期完工及運(yùn)營，造成企業(yè)現(xiàn)金流壓力加大，政府違約現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。西寧第一、三污水廠，北京第十供水廠等都因?yàn)檎涎痈顿M(fèi)，公司運(yùn)營陷入了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困境。

PPP項(xiàng)目要成功，政府良好的信用背書是關(guān)鍵，需要厘清政府和企業(yè)雙方的權(quán)利責(zé)任，政府需要有契約精神，應(yīng)加強(qiáng)對政府財(cái)政承諾的監(jiān)管。財(cái)政承諾監(jiān)管對于PPP項(xiàng)目和國家PPP方案的成功至關(guān)重要。

（3）財(cái)政承諾監(jiān)管的作用。第一，建立清晰的財(cái)政承諾監(jiān)管機(jī)制，可以提升社會(huì)資本對政府的信任度。對財(cái)政承諾進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，及時(shí)了解財(cái)政承諾變化情況，為財(cái)政承諾安排合理的預(yù)算，有利于提高政府推廣PPP的信譽(yù)。否則，如果社會(huì)資本意識(shí)到政府該支付卻不支付，認(rèn)為存在政府支付風(fēng)險(xiǎn)，那么社會(huì)資本會(huì)將化解這一風(fēng)險(xiǎn)的成本納入到PPP定價(jià)，體現(xiàn)到合同中，結(jié)果是合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的優(yōu)勢被大打折扣，削弱風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給政府帶來的好處。在PPP項(xiàng)目開發(fā)階段，財(cái)政承諾監(jiān)管有利于保證項(xiàng)目順利完成融資。在PPP項(xiàng)目實(shí)施階段，有效的財(cái)政承諾監(jiān)管有利于確保項(xiàng)目存續(xù)下去。

第二，建立清晰的財(cái)政承諾監(jiān)管機(jī)制，有利于避免政府盲目上馬PPP項(xiàng)目帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP的吸引力之一是，它可以引入社會(huì)資本的投資，而不馬上增加政府的支出和負(fù)債。而且政府可以通過將風(fēng)險(xiǎn)歸為或有負(fù)債而隱藏PPP項(xiàng)目的真實(shí)成本。這種做法有時(shí)會(huì)使政府偏好PPP模式，導(dǎo)致其將PPP誤用于一些更適于政府傳統(tǒng)采購的項(xiàng)目。如果缺乏透明、嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，盲目推廣PPP項(xiàng)目的確有可能引發(fā)地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹，帶來新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。事實(shí)上，在同等條件下PPP僅僅改變政府現(xiàn)金支出的時(shí)間，不改變未來現(xiàn)金支出的凈現(xiàn)值。因此，建立清晰的財(cái)政承諾監(jiān)管機(jī)制，對財(cái)政承諾及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行評估和管理，有利于政府正確認(rèn)識(shí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，做好PPP模式的適用性和項(xiàng)目的可行性分析，確保PPP項(xiàng)目真正物有所值，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）財(cái)政承諾監(jiān)管的主要內(nèi)容。監(jiān)管PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾涉及單個(gè)項(xiàng)目層面和全部項(xiàng)目層面的管理、報(bào)告以及預(yù)算安排。

第一，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)定期收集項(xiàng)目經(jīng)營信息。對PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾進(jìn)行監(jiān)管，首先需要從私人部門那里收集有關(guān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營的信息，以及其他影響財(cái)政承諾成本的因素，例如不斷更新的主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)預(yù)測，并確保信息已傳達(dá)給相應(yīng)的政府部門。從私人部門那里收集信息是PPP中代表政府簽約一方的主要職責(zé)，因?yàn)槠渑cPPP項(xiàng)目公司或者特許經(jīng)營者有直接的合同關(guān)系。應(yīng)在合同中明確規(guī)定對信息（如PPP項(xiàng)目公司的關(guān)鍵財(cái)務(wù)指標(biāo)）的具體要求，以及用于監(jiān)測服務(wù)績效的指標(biāo)。為此，可以通過在PPP法律法規(guī)中作出規(guī)定，賦予代表政府簽約一方日常收集信息的權(quán)利；或者，在PPP合同中設(shè)置明確的監(jiān)測條款。

第二，報(bào)告和披露PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾。政府需要決定是否以及何時(shí)確認(rèn)PPP財(cái)政承諾。當(dāng)財(cái)政承諾被正式確認(rèn)為政府負(fù)債時(shí)，應(yīng)計(jì)入到政府的財(cái)務(wù)報(bào)表中。當(dāng)財(cái)政承諾不被確認(rèn)為政府債務(wù)時(shí)，仍然應(yīng)將它們與公共債務(wù)信息及分析一起報(bào)告。這對于政府債務(wù)在政府內(nèi)部和外部的透明度至關(guān)重要。財(cái)政承諾的報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括不同類型財(cái)政承諾定量和定性的信息。從財(cái)政管理的角度來看，PPP項(xiàng)目屬于政府“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”中的一項(xiàng)。隨著PPP工作的推進(jìn)，政府可以考慮發(fā)布專門的PPP財(cái)政承諾報(bào)告。除了報(bào)告財(cái)政承諾之外，披露PPP項(xiàng)目相關(guān)信息，如采購流程、合同、財(cái)政承諾等等，有助于加強(qiáng)消費(fèi)者對PPP項(xiàng)目的了解和監(jiān)督。

第三，監(jiān)督政府為財(cái)政承諾安排合理預(yù)算。為支付額度和時(shí)間都很明確的直接財(cái)政承諾安排預(yù)算比較容易，最常用和簡單的做法就是將支出納入相應(yīng)政府部門的年度預(yù)算。在實(shí)際支付時(shí)，可以通過一個(gè)集中賬戶進(jìn)行，既有利于避免支付延遲風(fēng)險(xiǎn)，也便于監(jiān)管。為長期財(cái)政承諾和或有負(fù)債安排預(yù)算是比較困難的，因此也比較容易出現(xiàn)因預(yù)算不足而拖延支付的現(xiàn)象。為了避免這類現(xiàn)象的出現(xiàn)，可以在預(yù)算中安排或有儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，或者設(shè)立或有負(fù)債專項(xiàng)基金。對此，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，保證此類支付。PPP項(xiàng)目的全生命周期合作模式，要求政府從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，防范和化解中長期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，逐步建立與PPP模式相匹配的財(cái)政制度。

四、結(jié)論

在全國各地大力推廣PPP模式的浪潮下，政府應(yīng)該不斷完善PPP監(jiān)管機(jī)制。一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)對私人部門在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交全生命周期內(nèi)的監(jiān)管；另一方面，政府也應(yīng)該加強(qiáng)對政府部門本身財(cái)政承諾的監(jiān)管，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本對政府的信任度。PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施離不開法治精神和契約精神。我國應(yīng)該加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行政府監(jiān)管的法律保障，以法律法規(guī)的形式明確各監(jiān)管單位的權(quán)責(zé)，同時(shí)出臺(tái)政府監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)實(shí)際操作性。

（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“PPP（公私合作伙伴）中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”〈批準(zhǔn)號：14ZDA029〉的階段性研究成果）

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

1.劉窮志．2015.警惕部分PPP項(xiàng)目滋生隱性政府性債務(wù)[N].中宣部國家社科規(guī)劃辦成果要報(bào)，9-15。

2.張水波、張晨、高穎．2014．公私合營（PPP）項(xiàng)目的規(guī)制研究[J]．天津大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），1。

3.楊鳳．2007．政府監(jiān)管的一種規(guī)范分析——傳統(tǒng)公共利益理論述評及其政策應(yīng)用[J]．經(jīng)濟(jì)縱橫，24。

4.葉曉甦、張永艷、李小朋．2010．我國PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)[J]．建筑經(jīng)濟(jì)，4。

5.杜傳忠．2014．俘獲理論與我國壟斷行業(yè)的腐敗治理[J]．探索與爭鳴，4。

6.世界銀行集團(tuán)．2014．PPP財(cái)政承諾管理[M]．北京：中國商務(wù)出版社。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>