杭州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)提升發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策

◎姚如青

杭州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)提升發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策

◎姚如青

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用，既是承載內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展的開放高地，又是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要平臺(tái)，還是提升中心城市地位的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。杭州可以借鑒臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，推進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的規(guī)劃引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地開發(fā)、交通集散、社會(huì)融合、成本分擔(dān)和組織保障工作。

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū) 提升發(fā)展 國際經(jīng)驗(yàn) 杭州

作者姚如青，中共杭州市委黨校副研究員（郵政編碼 310024）。

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是依托航空樞紐和現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，集聚發(fā)展航空運(yùn)輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提供高時(shí)效、高質(zhì)量、高附加值產(chǎn)品和服務(wù)的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。2015年7月，國家發(fā)改委與民航局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，選擇若干條件成熟的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)開展試點(diǎn)示范。杭州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)已有一定基礎(chǔ)，蕭山機(jī)場(chǎng)條件良好，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，地面交通較為便捷，臨空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，可以通過申報(bào)“國家臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”，使得杭州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)提升發(fā)展上升到國家層面。

一 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)提升發(fā)展的重要性和必要性

縱觀歷史，內(nèi)河水運(yùn)、國際海運(yùn)、鐵路運(yùn)輸和公路運(yùn)輸?shù)呐d起，都會(huì)猛烈沖擊既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，形成每個(gè)時(shí)代各具特色的經(jīng)濟(jì)和城市形態(tài)?，F(xiàn)在，航空運(yùn)輸已經(jīng)成為繼水運(yùn)、海運(yùn)、鐵路和公路之后深刻影響經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展格局的“第五沖擊波”。杭州需要主動(dòng)謀劃，率先啟動(dòng)，加快臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)提升發(fā)展，積極打造航空大都市，才有可能抓住其中蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，成為臨空經(jīng)濟(jì)時(shí)代的參與者、引領(lǐng)者和受益者。

（一）臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是承載內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展的開放高地

“100年前全球化的核心是海港，50年前全球化的核心是火車站，現(xiàn)在全球化的核心就是機(jī)場(chǎng)。”無論是亞洲的新加坡、首爾、香港，還是歐洲的法蘭克福、阿姆斯特丹，抑或是美國的孟菲斯、亞特蘭大等城市，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)成為這些城市發(fā)展的重要支撐。杭州缺乏港口資源，但是杭州擁有蕭山國際機(jī)場(chǎng)，通過著力建設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，可以形成承載內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展的開放高地，融入國家“一帶一路”建設(shè)，發(fā)揮中國（杭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)優(yōu)勢(shì)，利用國際國內(nèi)兩種資源，開拓國際國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“買全球、賣全球”。

（二）臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要平臺(tái)

例如，一部小小的蘋果手機(jī)，里面有上百個(gè)零部件，所有零部件被送到深圳或上海組裝，最后被送到美國和歐洲銷售。這種快速而又綿密的生產(chǎn)模式就是臨空經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前杭州乃至浙江產(chǎn)能過剩，資源環(huán)境約束加劇，要素成本攀升，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨困境，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)尤為迫切。通過著力發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，引入全球供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，可以更好地發(fā)揮杭州已有的智慧經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加快培育現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代尖端產(chǎn)業(yè)，代替和改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

（三）臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是提升中心城市地位的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

當(dāng)代區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，其核心是區(qū)域中心城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。國際航空樞紐是全球?qū)崿F(xiàn)高能級(jí)生產(chǎn)要素的最佳融合點(diǎn)。以航空樞紐為依托的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)則是決定中心城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。中心城市著力建設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，可以更好地帶動(dòng)廣大腹地融入全球，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施利用的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。“十三五”時(shí)期，杭州將成為重要的國際城市，只有依托蕭山國際機(jī)場(chǎng)，加快發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，才能充分發(fā)揮中心城市集聚輻射和綜合服務(wù)功能，提升杭州作為中心城市的地位。

二 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的經(jīng)典案例和經(jīng)驗(yàn)做法

1959年，愛爾蘭成立香農(nóng)國際航空港自由貿(mào)易區(qū)，利用國外資金和原料發(fā)展加工貿(mào)易，標(biāo)志著全球第一個(gè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的誕生。此后，世界主要城市建設(shè)大型機(jī)場(chǎng)，都把配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為臨空地區(qū)規(guī)劃建設(shè)不可分割的有機(jī)組成部分，形成了各具特色的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式。

（一）經(jīng)典案例

1.“自由貿(mào)易區(qū)＋臨空工業(yè)區(qū)”模式

以愛爾蘭香農(nóng)國際航空港為代表。早期愛爾蘭香農(nóng)機(jī)場(chǎng)利用特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提供加油中轉(zhuǎn)服務(wù)，發(fā)展航空配套產(chǎn)業(yè)，同時(shí)利用外資發(fā)展出口加工業(yè)。隨著飛機(jī)續(xù)航能力的增強(qiáng)，中轉(zhuǎn)加油的需求減弱，該機(jī)場(chǎng)適時(shí)轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步發(fā)展形成航空航材、物流配送、現(xiàn)代制造、電子信息和人才培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)。目前香農(nóng)航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)面積已達(dá)到1萬平方公里，有力地推動(dòng)了愛爾蘭成為“歐洲軟件之都”“新的硅谷”“軟件王國”“有活力的高技術(shù)國家”“歐洲高科技中心”。

2.“物流快遞分揀中心”模式

以美國孟菲斯空港經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表。孟菲斯機(jī)場(chǎng)實(shí)施以貨運(yùn)為主的機(jī)場(chǎng)規(guī)劃和建設(shè)，通過航空、高速公路、水路和鐵路與全球相連，成為聯(lián)邦快遞的世界樞紐和總部所在地，吸引了眾多物流企業(yè)入駐，擁有世界最大的郵件處理中心，形成了以物流、生物醫(yī)藥、IT制造、汽車和配件制造以及以網(wǎng)絡(luò)零售為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的臨空產(chǎn)業(yè)集群。目前孟菲斯空港經(jīng)濟(jì)區(qū)年產(chǎn)值達(dá)220億美元，超過一半的商業(yè)活動(dòng)與機(jī)場(chǎng)相關(guān)，使得該城市成為全球著名的“航空大都市”。國內(nèi)的鄭州新鄭國際機(jī)場(chǎng)臨空區(qū)的定位也是“物流快遞分揀中心”，其貨物吞吐量在國內(nèi)機(jī)場(chǎng)中的排名已從2008年的第21位上升到2014年的第8位。

3.“物流園區(qū)＋商務(wù)區(qū)”模式

以德國法蘭克福臨空物流城為代表。法蘭克福的萊茵－美茵機(jī)場(chǎng)是歐洲大陸第二大航空港，也是歐洲重要的人流、物流、資金流、信息流中心。機(jī)場(chǎng)與市中心之間的交通，無論是汽車、地鐵還是火車都非常便利。為了確保德國制造的機(jī)械設(shè)備及時(shí)派送到世界各地，這里的物流園區(qū)具備高效的配送系統(tǒng)。法蘭克福成為德國重要的工商業(yè)、國際展覽、金融和交通中心，臨空物流城發(fā)揮了重要作用。

4.“綜合性機(jī)場(chǎng)城市”模式

以荷蘭阿姆斯特丹史基浦機(jī)場(chǎng)為代表。史基浦機(jī)場(chǎng)是法荷航空、漢莎航空的基地，被定位為一座航空城，進(jìn)行綜合管理，實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。機(jī)場(chǎng)的商務(wù)區(qū)被譽(yù)為“歐洲商業(yè)界的神經(jīng)中樞”，540余家跨國公司總部和銷售中心入駐，涉及產(chǎn)業(yè)既包括傳統(tǒng)的汽車、醫(yī)藥、金融，也包括信息技術(shù)、電子設(shè)備和航空航天等高端制造業(yè)，并與航空物流產(chǎn)業(yè)無縫對(duì)接。阿姆斯特丹也因此成為歐洲物流和商務(wù)活動(dòng)中心。

5.“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)”模式

以美國達(dá)拉斯－沃斯堡空港經(jīng)濟(jì)區(qū)和日本成田機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表。達(dá)拉斯－沃思堡國際機(jī)場(chǎng)是美國得克薩斯州達(dá)拉斯和沃思堡共同所有的民用機(jī)場(chǎng)。2001年，基于“臨空指向”原則，開始在機(jī)場(chǎng)與高速公路系統(tǒng)相接的區(qū)域建設(shè)工業(yè)倉儲(chǔ)園區(qū)和國際商業(yè)園區(qū)，發(fā)展包括電子信息在內(nèi)的高科技產(chǎn)業(yè)，并將地產(chǎn)租售給大航空部件供應(yīng)商和電子商務(wù)零售商。日本成田機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的筑波科學(xué)城擁有36家國立科學(xué)研究院和200余家私營科學(xué)研究院，有力地推動(dòng)了知識(shí)技術(shù)密集型企業(yè)的建立和發(fā)展。另外，國內(nèi)的深圳寶安國際機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)也屬于“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)”模式。

6.“購物休閑娛樂區(qū)”模式

以韓國仁川機(jī)場(chǎng)擴(kuò)展區(qū)為代表。仁川機(jī)場(chǎng)距離首爾市中心52公里，是韓國國際客運(yùn)與貨運(yùn)的航空樞紐。其定位是“發(fā)展成為購物、休閑、旅游、娛樂、會(huì)議和物流中心”。仁川機(jī)場(chǎng)周圍預(yù)留了大量土地，用于建設(shè)商務(wù)會(huì)展中心、博彩酒店、購物休閑區(qū)、綜合娛樂設(shè)施等，還將建設(shè)磁懸浮列車連接航站樓和航空城區(qū)域。另外，中國香港國際機(jī)場(chǎng)和阿聯(lián)酋迪拜機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)也屬于“購物休閑娛樂區(qū)”模式。

7.“軟件外包服務(wù)區(qū)”模式

以印度班加羅爾機(jī)場(chǎng)為代表。印度班加羅爾依托優(yōu)質(zhì)高效資源和英語優(yōu)勢(shì)，建立電子城和國際計(jì)算機(jī)軟件技術(shù)園，積極發(fā)展軟件設(shè)計(jì)外包業(yè)務(wù)，吸引世界優(yōu)秀的技術(shù)人才和科學(xué)家來此發(fā)展。目前已擁有4500家高科技企業(yè)，集中了印度35%的軟件人才，創(chuàng)造了印度IT業(yè)1／3的產(chǎn)值，成為美國硅谷在海外的第一大軟件開發(fā)外包基地，集聚了包括英特爾、微軟、IBM、西門子和通用電氣在內(nèi)的國際知名公司開辦的開發(fā)中心和生產(chǎn)基地，被譽(yù)為“亞洲的硅谷”。

8.“航空樞紐服務(wù)區(qū)”模式

以新加坡樟宜國際機(jī)場(chǎng)為代表。樟宜商業(yè)園、樟宜國際物流園、新加坡機(jī)場(chǎng)物流園和新加坡白沙芯片園分布在機(jī)場(chǎng)周邊，還有展覽中心、社區(qū)服務(wù)中心，涵蓋會(huì)展、物流、國際商務(wù)、高科技制造、康體休閑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，另外周邊還建有3家高爾夫球場(chǎng)用以減少機(jī)場(chǎng)噪音。由此，機(jī)場(chǎng)作為中心，成為集商務(wù)休閑、飲食、購物于一體的大型綜合休閑俱樂部。北京首都國際機(jī)場(chǎng)、廣州白云國際機(jī)場(chǎng)和上海浦東國際機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)也屬于“航空樞紐服務(wù)區(qū)”模式。

（二）經(jīng)驗(yàn)做法

綜觀世界各地臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，雖然功能定位和發(fā)展模式有所差異，但也有共性的經(jīng)驗(yàn)做法，可以歸納總結(jié)為九個(gè)方面。

1.制定科學(xué)規(guī)劃

把臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，并成為重要的有機(jī)組成部分。例如，對(duì)于荷蘭阿姆斯特丹史基浦機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建，荷蘭政府是從國家戰(zhàn)略的高度進(jìn)行定位和規(guī)劃的，明確其中心地位，并留足了發(fā)展空間。

2.依托轉(zhuǎn)運(yùn)中心

世界級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)中心或大型航空樞紐是臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)先決優(yōu)勢(shì)條件。無論是在中國還是全球范圍內(nèi)，這一發(fā)展趨勢(shì)將越來越明顯?？瓦\(yùn)方面，2014年中國客運(yùn)吞吐量排名前10位的機(jī)場(chǎng)占全國的50.6%，其中排名前5位的機(jī)場(chǎng)占全國的32.3%；貨郵方面，2014年中國貨郵吞吐量排名前10位的機(jī)場(chǎng)占全國的72.4%，其中排名前5位的機(jī)場(chǎng)占全國的58.9%。同樣，客運(yùn)方面，2013年美國客運(yùn)吞吐量排名前20位的機(jī)場(chǎng)占全美的59.0%，其中排名前5位的機(jī)場(chǎng)占全美的22.3%；貨郵方面，2013年美國貨郵吞吐量排名前20位的機(jī)場(chǎng)占全美的75.2%，其中排名前5位的機(jī)場(chǎng)占全美的46.2%。

3.擁有航空基地

機(jī)場(chǎng)至少擁有一個(gè)居于控制和主導(dǎo)地位的航空公司運(yùn)營基地，航線網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)。例如，韓國仁川機(jī)場(chǎng)是大韓航空和韓亞航空的運(yùn)營基地，通往中國內(nèi)地的目的地個(gè)數(shù)多于從中國香港國際機(jī)場(chǎng)通往內(nèi)地的目的地個(gè)數(shù)；通往日本的目的地個(gè)數(shù)多于從日本東京成田機(jī)場(chǎng)通往日本國內(nèi)的目的地個(gè)數(shù)。

4.銜接軌道交通

重點(diǎn)發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，形成以機(jī)場(chǎng)為核心的立體化綜合交通換乘樞紐。特別是主動(dòng)適應(yīng)樞紐機(jī)場(chǎng)向“長(zhǎng)距離＋大型客機(jī)”方向轉(zhuǎn)變和短途支線散客向區(qū)域快速軌道交通系統(tǒng)轉(zhuǎn)移的新趨勢(shì)，整合高速鐵路、城際鐵路、城市軌道和旅客自動(dòng)捷運(yùn)系統(tǒng)。例如，上海虹橋機(jī)場(chǎng)和浦東機(jī)場(chǎng)進(jìn)行多層次軌道交通的整合，實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)與軌道交通的有效對(duì)接。又如，日本成田機(jī)場(chǎng)與JR成田線、京成電鐵和芝山鐵路無縫對(duì)接，日本關(guān)西機(jī)場(chǎng)與JR機(jī)場(chǎng)快線、南?？焖勹F路無縫對(duì)接。

5.設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)

機(jī)場(chǎng)和港口是對(duì)外開放的口岸，光有口岸不行，還要有國際資源往來。設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)越來越成為發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)的慣常做法。在自由貿(mào)易區(qū)，入駐企業(yè)可享受“境內(nèi)關(guān)外”快速、便捷的通關(guān)服務(wù)和貿(mào)易政策。而且，自由貿(mào)易區(qū)向自由經(jīng)濟(jì)區(qū)升級(jí)的趨勢(shì)越來越明顯。例如，韓國仁川臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施一系列特殊政策：針對(duì)外資企業(yè)的稅費(fèi)激勵(lì)；放松政府管制，開放相關(guān)服務(wù)行業(yè)，允許外國貨幣區(qū)內(nèi)自由使用，允許外國廣播電視進(jìn)入；改善外國人居住環(huán)境，區(qū)內(nèi)廣泛使用英語，建立國外高校分校，引進(jìn)國外醫(yī)療機(jī)構(gòu)；等等。

6.引入行業(yè)巨頭

吸引越來越多的總部經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)集群，成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展和接收國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺(tái)。例如，美國孟菲斯臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)引入聯(lián)邦快遞公司，其貨運(yùn)量從1995年的86萬噸增長(zhǎng)到2004年的181萬噸，已占孟菲斯國際機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)總量的94%；對(duì)孟菲斯地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值貢獻(xiàn)從1995年的71億美元上升到2004年的111億美元，直接或間接雇用人員數(shù)從1995年的4.3萬人上升到2004年的6.7萬人。

7.形成機(jī)場(chǎng)城市

隨著機(jī)場(chǎng)功能逐漸由單一化向多元化發(fā)展，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)逐漸演變成一個(gè)具有相對(duì)完整功能的區(qū)域，成為圍繞機(jī)場(chǎng)的城市。這個(gè)城市化區(qū)域具備機(jī)場(chǎng)作業(yè)、國際物流、倉儲(chǔ)加工、轉(zhuǎn)口商貿(mào)、金融保險(xiǎn)、商務(wù)會(huì)展、飛機(jī)維修、旅游娛樂，以及包括生活居住和文化教育在內(nèi)的綜合功能。

8.建立協(xié)同機(jī)制

臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的定位和規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設(shè)立、自由貿(mào)易區(qū)的推進(jìn)以及各種政策優(yōu)惠的提供，都是政府直接發(fā)揮作用的結(jié)果。同時(shí)，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理和運(yùn)作一般由機(jī)場(chǎng)和政府聯(lián)合設(shè)立公司進(jìn)行。例如，愛爾蘭政府成立香農(nóng)自由空港開發(fā)公司，負(fù)責(zé)推進(jìn)當(dāng)?shù)睾娇諛I(yè)發(fā)展，它既是由政府控股的機(jī)構(gòu)，又是自負(fù)盈虧的有限責(zé)任公司。

三 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)提升發(fā)展的障礙與對(duì)策

盡管杭州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)，但從相關(guān)指標(biāo)看仍受到體制機(jī)制等諸多因素制約，差距正在產(chǎn)生或擴(kuò)大。首先，從客運(yùn)吞吐量看，相比2008年，2014年蕭山國際機(jī)場(chǎng)排名下降2位。其次，從貨郵吞吐量看，雖然2014年比2008年排名上升1位，但與鄭州新鄭機(jī)場(chǎng)相差不到2萬噸，而且新鄭機(jī)場(chǎng)排名從2008年的第21位快速上升到2014年的第8位，從發(fā)展趨勢(shì)看將會(huì)很快趕超蕭山國際機(jī)場(chǎng)。再次，從區(qū)域性地位看，客運(yùn)市場(chǎng)邊緣化趨勢(shì)較為明顯。例如，2014年蕭山國際機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量占浦東、虹橋和蕭山三地機(jī)場(chǎng)之和的22.4%，相比2008年下降2.1個(gè)百分點(diǎn)。最后，從配套基礎(chǔ)設(shè)施看，隨著2018年西安－咸陽城際軌道項(xiàng)目的完工，蕭山國際機(jī)場(chǎng)將成為全國客運(yùn)吞吐量排名前10位的機(jī)場(chǎng)中唯一沒有軌道交通銜接的機(jī)場(chǎng)。下一步，杭州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)加快發(fā)展亟須破解相關(guān)制約因素。

（一）規(guī)劃引領(lǐng)：空間布局圈層化方向與碎片化矛盾有待化解

障礙表現(xiàn)。從國內(nèi)外實(shí)踐總結(jié)來看，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)一般可以劃為四個(gè)圈層?？崭蹍^(qū)是機(jī)場(chǎng)的核心區(qū)域，位于機(jī)場(chǎng)1公里范圍之內(nèi)，主要布局航空核心產(chǎn)業(yè)；緊鄰空港區(qū)是機(jī)場(chǎng)周邊半徑1～10公里的范圍，主要分布航空核心產(chǎn)業(yè)和航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)；相鄰空港區(qū)是機(jī)場(chǎng)周邊半徑10～20公里的范圍，主要分布航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和航空引致產(chǎn)業(yè)；外圍輻射區(qū)則與腹地融為一體，主要分布現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和制造業(yè)。例如，鄭州航空都市空間布局圍繞機(jī)場(chǎng)提前規(guī)劃道路環(huán)線，以適應(yīng)臨空經(jīng)濟(jì)圈層發(fā)展的需要。反觀杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)，既沒有圍繞蕭山機(jī)場(chǎng)進(jìn)行圈層統(tǒng)籌布局，又沒有圍繞機(jī)場(chǎng)的道路環(huán)線規(guī)劃和建設(shè)，區(qū)位處在機(jī)場(chǎng)的大后方，只能承接航空物流所輻射的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

主要對(duì)策。按照臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)圈層發(fā)展的規(guī)律，圍繞機(jī)場(chǎng)造城，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局。一是提升“一心”。要以杭州蕭山國際機(jī)場(chǎng)為核心，強(qiáng)化空港客貨運(yùn)樞紐與綜合交通樞紐建設(shè)，確立亞太地區(qū)重要航空樞紐的地位。二是整合“一圈”。環(huán)繞蕭山國際機(jī)場(chǎng)緊密布局發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)，建設(shè)圍繞機(jī)場(chǎng)的環(huán)線，按照構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)集群要求，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚和城市功能分區(qū)，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。三是做強(qiáng)“一軸”。依托包括機(jī)場(chǎng)快速路和地鐵7號(hào)線在內(nèi)的交通干線，形成空港向西連接中心區(qū)的快捷通道和經(jīng)濟(jì)紐帶，促進(jìn)沿線區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)和臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四是美化“一帶”。結(jié)合沿岸自然山水風(fēng)貌和錢江潮特色景觀資源，打造集生態(tài)保護(hù)和休閑旅游于一體的沿江景觀帶。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展：臨空產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展與同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)有待化解

障礙表現(xiàn)。蕭山國際機(jī)場(chǎng)周邊以跨境電子商務(wù)、臨空物流等為特色的臨空型產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模。但是總體而言，機(jī)場(chǎng)周邊產(chǎn)業(yè)仍以低端化工、傘業(yè)、衛(wèi)浴業(yè)、紡織服裝等傳統(tǒng)制造業(yè)為主，缺少與臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，臨空產(chǎn)業(yè)特色仍然不夠鮮明。特別是缺乏機(jī)場(chǎng)依賴性較高的航空航材制造業(yè)、航空偏好型電子信息產(chǎn)業(yè)和時(shí)效性較強(qiáng)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。而且，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占用大量的發(fā)展空間，部分產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境污染較大，制約了新興產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)和發(fā)展，實(shí)施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或者搬遷已迫在眉睫。

主要對(duì)策。依托航空港交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)和要素集聚優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建引領(lǐng)區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)的臨空型產(chǎn)業(yè)體系。一是做大做強(qiáng)航空運(yùn)輸物流，發(fā)展航空快遞物流、航空特貨物流、航空客運(yùn)服務(wù)和保稅倉儲(chǔ)物流。二是重點(diǎn)培育臨空商務(wù)服務(wù)，發(fā)展包括跨境電子商務(wù)、臨空總部經(jīng)濟(jì)、臨空高端商業(yè)、臨空會(huì)展服務(wù)在內(nèi)的臨空商務(wù)服務(wù)。三是延伸拓展臨空關(guān)聯(lián)服務(wù)，發(fā)展包括通航運(yùn)營服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)＋”信息服務(wù)、臨空旅游休閑和機(jī)場(chǎng)交通服務(wù)在內(nèi)的臨空關(guān)聯(lián)服務(wù)。四是大力發(fā)展臨空先進(jìn)制造，研發(fā)生產(chǎn)技術(shù)含量高、體積小、重量輕、交貨期短的高新產(chǎn)品。五是加快傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和有序轉(zhuǎn)移，騰出發(fā)展空間與環(huán)境容量，引導(dǎo)傳統(tǒng)低端農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向臨空高效農(nóng)業(yè)。

（三）土地開發(fā)：臨空產(chǎn)業(yè)用地與城市設(shè)施用地矛盾有待化解

障礙表現(xiàn)。空港門戶地區(qū)土地開發(fā)要求較高，需要充分考慮包括航空噪聲影響、機(jī)場(chǎng)高速割裂和景觀展示需求在內(nèi)的限制性要素。物流園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)和航空支持產(chǎn)業(yè)區(qū)的臨空產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)效益較好，核心區(qū)塊土地會(huì)優(yōu)先保障其發(fā)展。而城市公共基礎(chǔ)設(shè)施因只有社會(huì)效益，往往推延到外圍地區(qū)，造成“產(chǎn)城分離、有業(yè)無城”的現(xiàn)象，由此形成重制造輕服務(wù)、重產(chǎn)業(yè)輕配套等不對(duì)稱發(fā)展格局。當(dāng)前亟須協(xié)調(diào)各類用地主體之間的土地開發(fā)，達(dá)到既能滿足機(jī)場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求，又能提高土地綜合利用效率的最佳開發(fā)模式。

主要對(duì)策。突出臨空產(chǎn)業(yè)的用地特征，營造宜居宜業(yè)的良好氛圍。一是建設(shè)航空港區(qū)。在機(jī)場(chǎng)以及周邊鄰近區(qū)域，布局發(fā)展航空運(yùn)輸、航空物流、綜合保稅以及機(jī)場(chǎng)發(fā)展所需的配套服務(wù)功能。二是建設(shè)臨空智慧物流區(qū)。在機(jī)場(chǎng)東側(cè)布局發(fā)展航空快遞物流、航空貨運(yùn)物流、保稅倉儲(chǔ)物流和跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)。三是建設(shè)臨空現(xiàn)代服務(wù)業(yè)區(qū)。在機(jī)場(chǎng)西側(cè)布局臨空商務(wù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)和臨空關(guān)聯(lián)服務(wù)。四是建設(shè)臨空先進(jìn)制造區(qū)。在機(jī)場(chǎng)南側(cè)布局包括航空設(shè)備、高端裝備和電子信息在內(nèi)的臨空先進(jìn)制造業(yè)。五是建設(shè)兩個(gè)綜合服務(wù)區(qū)。瓜瀝綜合服務(wù)區(qū)，位于機(jī)場(chǎng)東南側(cè)，形成包括行政辦公、商業(yè)金融、生態(tài)居住、健康休閑和文體娛樂在內(nèi)的多元化城市綜合服務(wù)功能；南陽綜合服務(wù)區(qū)，位于機(jī)場(chǎng)北側(cè)，布局臨空經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，形成包括生態(tài)居住和休閑旅游在內(nèi)的生活服務(wù)功能。

（四）交通集散：集疏運(yùn)交通與地方服務(wù)性交通矛盾有待化解

障礙表現(xiàn)。機(jī)場(chǎng)交通承擔(dān)的功能既有體現(xiàn)承擔(dān)對(duì)外交流的集疏運(yùn)交通，又有用于自身需求的地方性交通。隨著連接市區(qū)和機(jī)場(chǎng)的高架的建成，機(jī)場(chǎng)高架上層用于集疏運(yùn)交通、下層用于地方服務(wù)性交通的矛盾將得到緩解。但是，隨著臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，機(jī)場(chǎng)高架交通將趨于飽和，這種交通矛盾又將顯現(xiàn)，既會(huì)導(dǎo)致過境交通與地方交通的混雜，又會(huì)導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)部交通聯(lián)系的不足。

主要對(duì)策。堅(jiān)持集疏運(yùn)交通與地方服務(wù)性交通并重，通過交通立體分流體系，提升交通承載能力。一是建設(shè)空港綜合交通樞紐。實(shí)現(xiàn)包括公交、地鐵、長(zhǎng)途客運(yùn)、出租車和自駕在內(nèi)的多種交通方式高效接駁。二是梳理整合機(jī)場(chǎng)地區(qū)的交通流線?；诳傮w城市設(shè)計(jì)角度進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，選擇重要節(jié)點(diǎn)或路段架高機(jī)場(chǎng)地區(qū)高速，引導(dǎo)城市過境交通從外圍通過。三是完善機(jī)場(chǎng)地區(qū)的支路網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建“兩橫兩縱”臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)快速路網(wǎng)骨架，加快完善次干路和支路網(wǎng)建設(shè)，增強(qiáng)交通微循環(huán)功能。四是落實(shí)杭州地鐵7號(hào)線建設(shè)。五是考慮遷建鐵路城站?；诖蠼瓥|產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展需要和現(xiàn)有城站城際交通功能下降，遠(yuǎn)期規(guī)劃可將城站搬遷到機(jī)場(chǎng)地區(qū)，通過“地鐵＋高鐵”無縫對(duì)接的綜合軌道交通網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大機(jī)場(chǎng)輻射范圍，積極承接上海機(jī)場(chǎng)的容量溢出，拓展長(zhǎng)三角航空客源市場(chǎng)。

（五）社會(huì)融合：航空旅客與本地居民空間分化隔離有待化解

障礙表現(xiàn)。航空旅客和本地居民兩大人群的空間使用呈現(xiàn)不同特征，彼此之間較少重疊。短期停留的旅客是機(jī)場(chǎng)區(qū)域的直接消費(fèi)者，所提供的旅客空間往往呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化特點(diǎn)，缺乏地域特色，與周邊地區(qū)空間隔離較強(qiáng)，呈現(xiàn)“孤島化”發(fā)展特征。同時(shí)，本地居民缺少對(duì)這些空間的使用權(quán)，不利于機(jī)場(chǎng)門戶地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展。

主要對(duì)策。綜合考慮航空旅客空間需求和當(dāng)?shù)鼐用窨臻g需求，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、整體設(shè)計(jì)，構(gòu)建機(jī)場(chǎng)地區(qū)公共空間體系。一是豐富功能型公共空間。現(xiàn)代旅客的自主性、參與性顯著增強(qiáng)，更傾向于具有地方特色、非標(biāo)準(zhǔn)的游覽空間，追求多樣化體驗(yàn)。為此，需要結(jié)合地方特色營造體驗(yàn)空間，讓機(jī)場(chǎng)門戶地區(qū)成為旅客進(jìn)入城市的首站體驗(yàn)點(diǎn)。具體可以結(jié)合交通流線設(shè)置以地方特產(chǎn)、特色會(huì)展、民族風(fēng)俗等為主題的系列公共空間，吸引商務(wù)、公務(wù)人士等短期停留旅客參與體驗(yàn)。二是打造休閑型公共空間。針對(duì)機(jī)場(chǎng)地區(qū)駐留旅客和當(dāng)?shù)鼐用竦男枨筇攸c(diǎn)，設(shè)置以休閑游憩功能為主的公共空間，鼓勵(lì)不同人群對(duì)同一空間的混合使用，創(chuàng)造豐富多彩的城市生活。

（六）成本分擔(dān)：大型項(xiàng)目利益分享與成本分擔(dān)矛盾有待化解

障礙表現(xiàn)。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)需要包括機(jī)場(chǎng)、高速公路和軌道交通在內(nèi)的大型項(xiàng)目做支撐。這些大型項(xiàng)目受益范圍較廣，受益群體較多，但是投資巨大，并對(duì)特定群體產(chǎn)生負(fù)面影響。例如，機(jī)場(chǎng)噪聲和飛機(jī)起降中的氣流對(duì)航線上的房屋造成極大影響，成為當(dāng)?shù)卣仨毭鎸?duì)的一個(gè)重要信訪內(nèi)容，光憑當(dāng)?shù)卣患褐﹄y以解決。再如，連接機(jī)場(chǎng)的高速公路導(dǎo)致沿線兩側(cè)土地嚴(yán)重割裂，大大降低了土地的使用價(jià)值。又如，對(duì)接機(jī)場(chǎng)的軌道交通建設(shè)推進(jìn)緩慢，關(guān)鍵在于缺乏收費(fèi)和成本分?jǐn)偟目茖W(xué)機(jī)制。當(dāng)前杭州市本級(jí)與蕭山區(qū)財(cái)政體制分割，蕭山區(qū)沒有足夠動(dòng)力和能力單獨(dú)推動(dòng)，而機(jī)場(chǎng)公司沒有參與機(jī)場(chǎng)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任。

主要對(duì)策。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是杭州市和浙江省推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略抓手，需要省、市、區(qū)三級(jí)合力推動(dòng)。一是建議設(shè)立空港專項(xiàng)資金。省、市、區(qū)三級(jí)政府共同出資設(shè)立專項(xiàng)資金，用于支持杭州蕭山國際機(jī)場(chǎng)航線航班發(fā)展，鼓勵(lì)建設(shè)航空口岸和開辟客貨運(yùn)新航線新航班。二是建議省、市級(jí)產(chǎn)業(yè)投資基金中分設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)基金，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資方向。三是創(chuàng)新軌道交通建設(shè)融資機(jī)制，采取省、市、區(qū)三級(jí)共同出資、單獨(dú)收費(fèi)、企業(yè)化運(yùn)作的軌道交通建設(shè)運(yùn)營模式，并可吸引民間資本參股。四是組建合作開發(fā)主體，整合省、市、區(qū)三級(jí)資源和社會(huì)資本，合力推進(jìn)杭州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展。例如，可由機(jī)場(chǎng)集團(tuán)與蕭山區(qū)共同出資，引入相關(guān)民營資本，投資組建浙江（杭州）空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司。五是支持建設(shè)航空特色小鎮(zhèn)，并給予土地要素保障和財(cái)政支持。

（七）組織保障：臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展合力不足問題有待化解

障礙表現(xiàn)。一是杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)的定位不高，屬于蕭山區(qū)派出機(jī)構(gòu)，行政層級(jí)為副區(qū)級(jí)，這與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)作為引領(lǐng)全省開放發(fā)展、區(qū)域高端開發(fā)的引擎定位不相匹配。二是空港經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃面積太小，相比國內(nèi)空港經(jīng)濟(jì)區(qū)（鄭州、西安、南京）動(dòng)輒400平方公里的規(guī)劃范圍，發(fā)展空間有限，難以保障用地指標(biāo)和開發(fā)資金。三是目前空港新城管委會(huì)與南陽街道合署辦公，對(duì)于空港經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃之內(nèi)、南陽街道之外區(qū)塊難以管控。四是空港與機(jī)場(chǎng)行政級(jí)別嚴(yán)重不對(duì)等。蕭山機(jī)場(chǎng)公司是省屬正廳級(jí)國有企業(yè)，杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)則是副區(qū)級(jí)行政派出機(jī)構(gòu)，兩者難以協(xié)調(diào)，特別是機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)城市規(guī)劃、土地規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏有效銜接。

主要對(duì)策。借鑒大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城西科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)模式，建立健全臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)新型管理體制機(jī)制。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃面積不能太小，大氣一點(diǎn)考慮，可與蕭山區(qū)實(shí)現(xiàn)“兩區(qū)疊加”，既是行政區(qū)，又是經(jīng)濟(jì)區(qū)，充分發(fā)揮臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的帶動(dòng)輻射功能。建議成立省臨空經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，省級(jí)層面負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)和推進(jìn)政策落實(shí)，市級(jí)層面負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)具體工作；建立聯(lián)席會(huì)議制度，形成省市聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)；實(shí)行臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)與省直部門直通車制度，同時(shí)賦予臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)省轄市級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限等。

（責(zé)任編輯 方晨光）