新常態(tài)下余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的思考

◎徐 堅 章 靖

新常態(tài)下余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的思考

◎徐 堅 章 靖

我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，如何充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)建設(shè)的引領(lǐng)效應，亟須探索創(chuàng)新發(fā)展的新模式。本文以余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)20余年的運作實踐，借鑒國內(nèi)外開發(fā)區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗，通過對開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制創(chuàng)新發(fā)展模式的理性思考，提出若干建議，以期為開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

開發(fā)區(qū) 管理體制 發(fā)展模式 余杭

作者徐堅，杭州余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會產(chǎn)業(yè)招商局局長（郵政編碼311000）；章靖，杭州余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會經(jīng)濟師（郵政編碼 311000）。

開發(fā)區(qū)建設(shè)是我國新時期改革開放的產(chǎn)物。自1984年國務院批準建立我國第一個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)——大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)以來，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)已達218家，其他各級各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）數(shù)以千計［1］。開發(fā)區(qū)已成為我國吸收外資、引進國外先進科學技術(shù)的大平臺，在我國引進、消化、吸收國外先進經(jīng)營管理理念，培養(yǎng)復合型應用人才，聚集高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等方面，發(fā)揮了巨大的示范作用。同時，開發(fā)區(qū)建立30多年來，開發(fā)區(qū)建設(shè)也從單一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式向綜合型的經(jīng)濟社會架構(gòu)邁進，從建區(qū)到造城蛻變，成為我國產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要載體［2］。

一 余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制沿革

回顧我國開發(fā)區(qū)建設(shè)30多年的發(fā)展歷史，管理體制經(jīng)歷了1984～1992年的成形期、1993～2003年的調(diào)整期和2004年至今的轉(zhuǎn)型升級期，基本形成“政府主導型”“企業(yè)開發(fā)型”“政企混合型”三種管理體制模式，呈現(xiàn)“政府主導型為主、政企混合型為輔、企業(yè)開發(fā)型兼容”的特色。開發(fā)區(qū)常設(shè)的管理機構(gòu)一般為管理委員會（以下簡稱管委會）。

余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（前身為余杭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）于1993年11月經(jīng)浙江省政府批準設(shè)立，2012年升級為國家級開發(fā)區(qū)。經(jīng)過20余年的努力，形成了以裝備制造、生物醫(yī)藥、新能源新材料、電子電氣以及現(xiàn)代紡織服裝為主的“4＋1”產(chǎn)業(yè)體系，擁有200余家規(guī)模企業(yè)，引進了日立、奧的斯、三菱、霍尼韋爾等10余家世界500強企業(yè)，以及諾華、葛蘭素史克、賽諾菲、禮來等醫(yī)藥500強企業(yè)，還有貝達藥業(yè)、老板電器、歐文斯科寧、民生藥業(yè)、長江汽車、南方泵業(yè)、興源過濾、西奧電梯、石川島、胡慶余堂、諾貝爾陶瓷、西湖離合器、華鼎集團、春風集團、旺旺食品等一批行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，園區(qū)綜合競爭實力逐年提升。近年來，規(guī)模產(chǎn)值、有效投資、財政稅收等主要經(jīng)濟指標年增幅都在20%以上，并始終保持浙江省國家級開發(fā)區(qū)排名前四、區(qū)縣級國家級開發(fā)區(qū)排名第一的位次。

（一）發(fā)展歷程

1993年11月，余杭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)被確認為省級開發(fā)區(qū)。1994年1月，開發(fā)區(qū)成立管委會。1997年7月，余杭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會與下沙經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會合二為一。2001年4月，開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立面積為2.2平方公里的余杭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為浙江省首批掛牌的4家高新園區(qū)之一。2002年，設(shè)立臨平工業(yè)區(qū)，涉及運河、塘棲兩鎮(zhèn)以及臨平、東湖兩個街道共38個行政村。同年，臨平工業(yè)區(qū)與余杭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)合并。2004年，取消杭州臨平工業(yè)區(qū)稱號，保留余杭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，同時下沙經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)不再納入余杭統(tǒng)計。目前，開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍北至京杭大運河，南到星光街，東至規(guī)劃京杭運河二通道，西鄰超山風景區(qū)，總面積為51.34平方公里，托管村（社區(qū)）26個。

（二）管理體制和運行機制

1.行政管理

開發(fā)區(qū)設(shè)黨工委、管委會，為余杭區(qū)委、區(qū)政府的派出機構(gòu)，代表區(qū)委、區(qū)政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導、規(guī)劃、經(jīng)營和管理。目前主要承擔制訂實施開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，負責招商引資、項目落戶、企業(yè)發(fā)展以及為項目落戶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所用土地的征地、拆遷、回遷安置等方面的工作。同時，承擔區(qū)域內(nèi)除人大、教育、人武等工作以外，托管行政社區(qū)的農(nóng)業(yè)、三次產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟開發(fā)與社會管理職能。

開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)設(shè)黨政辦公室、投資管理處、組織人事處、社會事務處、招商服務處、經(jīng)濟發(fā)展處、規(guī)劃工程處、征遷安置處、綜治信訪處9個機構(gòu)，綜治中心、安置房建管中心、城管中心、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)服務中心、項目管理中心、人才服務中心、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)服務中心7個事業(yè)單位，杭州余杭經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)有限公司、杭州余杭高新園區(qū)孵化器有限公司、杭州余杭生物醫(yī)藥科技服務有限公司3個公司。核定人員編制93人，其中行政編制35人、事業(yè)編制58人。企業(yè)編制人員50人，編外人員340人；處級領(lǐng)導9人，中層科級領(lǐng)導40人。

2.開發(fā)建設(shè)

一是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的26個村（社區(qū)）［3］實行委托管理，主要承擔居民的公共服務，組建相應的自治組織。經(jīng)過多年的努力，托管成效明顯，不僅實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、政治社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，而且加快了開發(fā)區(qū)征地拆遷和項目推進步伐。二是各項管理權(quán)限逐步到位，采取由區(qū)級部門授權(quán)進行相關(guān)審批工作的方式，主要涉及的管理權(quán)限有部分規(guī)劃權(quán)限、項目審批權(quán)限、環(huán)評審批權(quán)限和水保審批權(quán)限等。三是由開發(fā)區(qū)全額或部分出資，組建了3家國有公司。在這一運營模式下，作為行政管理主體的管委會和市場運營的開發(fā)投資公司并存，開發(fā)公司在人事、審批（備案）、年度考核等方面受管委會的監(jiān)督管理，并在管委會制定的發(fā)展框架內(nèi)進行市場化運作。

3.投融資管理

經(jīng)過20余年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)克服建立之初底子薄、困難多等不利因素，在資金短缺的情況下，廣開融資渠道，在利用各方面資金上積極探索，闖出了一條負債開發(fā)、滾動發(fā)展的新路子。目前開發(fā)區(qū)發(fā)展正進入穩(wěn)定高速發(fā)展期，2014年實現(xiàn)規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值430.9億元，同比增長9.14%；固定資產(chǎn)投入67.99億元，同比增長28.62%；稅收總收入25億元，同比增長18.8%。引進和培育了10余家世界500強企業(yè)、50余家億元企業(yè)及200余家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)。在投融資體制改革與創(chuàng)新方面進行了有益的嘗試。逐步改變建區(qū)初期管委會作為投融資主體的單一模式，建立了獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的法人實體；通過參股、銀行借貸、發(fā)行建設(shè)債券［4］等方式募集社會資金，為開發(fā)建設(shè)提供了資金保障。

4.人力資源管理

開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中始終堅持“以人為本”的管理理念，盡可能體現(xiàn)“事業(yè)留人”“待遇留人”的小環(huán)境，使開發(fā)區(qū)既出“發(fā)展成果”，又出“人才成果”。特別是2008年余杭區(qū)集全區(qū)之力，就開發(fā)區(qū)用人、用工、分配等方面進行了綜合改革。按“配強領(lǐng)導班子、優(yōu)選中層干部、配好一般干部”的總體思路，在明確開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導人選的前提下，對副職領(lǐng)導進行公開選拔，經(jīng)過面試、筆試后，選任6名副職領(lǐng)導，并推出18個中層崗位在全區(qū)范圍內(nèi)組織開展競爭上崗工作。通過此次改革，干部人數(shù)從原來的近200人減少到83人，干部平均年齡為35.41歲，并采用了不同于機關(guān)事業(yè)單位，參照國有企業(yè)考核制的工資績效考核辦法，構(gòu)筑了一支年輕、精干、高效的人力資源結(jié)構(gòu)隊伍。

二 新常態(tài)下開發(fā)區(qū)管理體制面臨的問題

（一）面臨的新常態(tài)

中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，從要素投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動［5］。中國經(jīng)濟已進入一個新的發(fā)展階段，升級換擋、加力爬坡的進程正在展開，改革、新型城鎮(zhèn)化、科技創(chuàng)新三大紅利日益顯現(xiàn)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”深度融合發(fā)展，為開發(fā)區(qū)發(fā)展帶來了大量新機遇。機遇既是引領(lǐng)，也是倒逼。作為實現(xiàn)工業(yè)加速增長、運行機制加速與國際接軌的重要空間組織形式，開發(fā)區(qū)在帶動區(qū)域經(jīng)濟增長的同時，周邊環(huán)境和自身建設(shè)也呈現(xiàn)新常態(tài)。

1.“產(chǎn)城人”融合的“新城市”

自20世紀90年代后期以來，城市化在推動經(jīng)濟增長中的重要作用逐漸為政府所認同［6］。城市化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由工業(yè)區(qū)到“城”的轉(zhuǎn)變。開發(fā)區(qū)往往是地方或城市產(chǎn)業(yè)（主要是工業(yè)）最為發(fā)達、規(guī)模最為齊整的區(qū)域，其空間規(guī)劃和發(fā)展逐漸被納入城市總體戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中，并相應承擔了原有城市職能的梳理和重新構(gòu)建等功能。新常態(tài)下的開發(fā)區(qū)建設(shè)應以提供一流的環(huán)境、引進一流的人才、承載一流的產(chǎn)業(yè)、打造一流的城市為目標，做到“以人為本、以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城相容”。以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動城市規(guī)劃和完善服務配套；以人為本是“新城市”概念的核心，通過城市優(yōu)質(zhì)資源的多重配置，構(gòu)建科學合理的城市格局，借助城市化的先進管理理念和方式，提供宜居、宜業(yè)、宜學新環(huán)境，實現(xiàn)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式質(zhì)的改變，進而達到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展的模式。

2.行政與市場結(jié)合的“新市場”

政府職能轉(zhuǎn)變一直是我國市場經(jīng)濟體制改革的核心領(lǐng)域之一。隨著我國技術(shù)發(fā)展從“跟跑”到“領(lǐng)跑”，資源的市場配置將在發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點中起決定性作用，完全依靠行政干預的路子越走越窄，因此要確保政府“不越位”。但政府也要“不缺位”，必須加快轉(zhuǎn)變職能，在營造更好的市場競爭環(huán)境、培育市場化的創(chuàng)新機制上有大作為。因此，政府要逐步退出對微觀經(jīng)濟運行的干預，專注于做好培育市場體系、健全法律體系、調(diào)控宏觀經(jīng)濟走向、完善社會管理等工作。在這一職能轉(zhuǎn)變的背景下，開發(fā)區(qū)管委會應淡化政府行政色彩，在保持開發(fā)區(qū)發(fā)展與地方經(jīng)濟總體發(fā)展目標不沖突的前提下，回歸開發(fā)區(qū)土地一級開發(fā)商和服務供應商的市場角色。

3.可持續(xù)發(fā)展的“新產(chǎn)業(yè)”

新常態(tài)下趨勢性增長階段已經(jīng)過去，進入結(jié)構(gòu)性增長階段，突破要素瓶頸制約和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整將不可避免，規(guī)劃、用地、環(huán)保等管理要素門檻將不斷提高。因此，突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展一次性經(jīng)營理念，強調(diào)長期協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，對集約資源要素也提出了更高的要求。對于開發(fā)區(qū)而言，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是實施大產(chǎn)業(yè)大項目帶動戰(zhàn)略，強調(diào)產(chǎn)業(yè)升級換代。發(fā)展壯大新能源、高端裝備、電子信息等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改造提升輕工、紡織、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)層次，精心打造一批技術(shù)含量高、市場前景好、支撐帶動能力強的產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚、錯位發(fā)展的格局，提升開發(fā)區(qū)主導產(chǎn)業(yè)的競爭能力和企業(yè)核心競爭力。二是加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出土地集約化利用。大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)。支持開發(fā)區(qū)利用現(xiàn)有的存量資源設(shè)立研發(fā)中心、孵化器、加速器等各類創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺和載體，加快科技成果研發(fā)轉(zhuǎn)化步伐，拓展高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。堅持“畝產(chǎn)論英雄”，建立健全用地退出機制。

4.高效透明的“新政策”

2014年底國務院出臺了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），規(guī)定除依據(jù)專門稅收法律法規(guī)和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅政管理權(quán)限外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。雖然隨后國務院《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)〔2015〕25號）申明“62號文有關(guān)內(nèi)容待今后另行部署后再進行”，規(guī)定各地制定的優(yōu)惠政策可以設(shè)立過渡期，但單純靠低地價和稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落戶、謀求地區(qū)發(fā)展已成為過去時。政府在制定區(qū)域政策時，必須遵循公平、公正、公開的原則。開發(fā)區(qū)不僅要逐步擺脫對特殊優(yōu)惠政策的依賴，而且要改變原有權(quán)力高度集中的“暗箱模式”，引入透明規(guī)范的運作模式，著力打造基礎(chǔ)設(shè)施配套的硬環(huán)境和優(yōu)質(zhì)政府服務的軟環(huán)境。

（二）面臨的新問題

1.管理體制不順，職責權(quán)限未能匹配

根據(jù)黨的十八大依法治國的理念，目前開發(fā)區(qū)管理還沒有建立起健全完整的法律法規(guī)體系。由于全國開發(fā)區(qū)發(fā)展的不平衡性，至今國家層面還沒有一部專門關(guān)于開發(fā)區(qū)管理的法律法規(guī)或條例。開發(fā)區(qū)管委會并不具備行政執(zhí)法主體資格。因此，開發(fā)區(qū)存在既不像政府又不像直屬部門，更不像國有企業(yè)或經(jīng)濟組織的“四不像”問題。但同時開發(fā)區(qū)又承擔了上述四方面的職能。雖然杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例已出臺，但浙江省醞釀已久的開發(fā)區(qū)管理條例至今仍未正式出臺。法制建設(shè)滯后的狀況嚴重制約了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時，還存在開發(fā)區(qū)管委會審批權(quán)限逐漸被部門縱向管理分解的現(xiàn)象，如土地征用、項目審批、資金融通等受制于部門和條塊管理的某些制約，難以滿足開發(fā)區(qū)“封閉運行，辦事不出園區(qū)”的要求。開發(fā)區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道還存在一定的目標差異和經(jīng)濟競爭，局部的利益沖突難以避免。

從余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的實踐看，主要表現(xiàn)為管委會不具備獨立的行政執(zhí)法主體資格，所有行政執(zhí)法行為只以余杭區(qū)政府或區(qū)級部門的名義實施。作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，開發(fā)區(qū)管委會的主要功能是行政管理和服務而并不具有獨立的行政執(zhí)法主體資質(zhì)，當然也沒有執(zhí)法所需的機構(gòu)編制，更沒有直接管理的專業(yè)隊伍和執(zhí)法機構(gòu)，不能獨立做出行政執(zhí)法決策。一方面，開發(fā)區(qū)具有的行政管理職能無法深化；另一方面，由于開發(fā)區(qū)自身不具有行政管理的執(zhí)法職能，區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法陷于十分尷尬的境地。尤其是開發(fā)區(qū)實際托管的26個社區(qū)承擔了大量的社會事務管理工作，牽扯到較多精力。而未托管的社區(qū)，由于項目落戶和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地征地、拆遷、回遷安置等方面的工作都需委托當?shù)亟值澜M織實施，在街道未協(xié)調(diào)好與社區(qū)的關(guān)系前，開發(fā)區(qū)土地報批、項目審批、項目供地等工作都難以有效推進。

2.城市配套不全，管理服務能力偏弱

隨著開發(fā)區(qū)人口的快速增加和區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境的日趨成熟，開發(fā)區(qū)對城市功能配套的要求進一步提高，需要承擔更多的社會管理和服務職能，對現(xiàn)有的教育、醫(yī)療、消費等社會基礎(chǔ)配套要求將進一步提高。余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)主要面臨以下三個問題。一是公共服務設(shè)施配套薄弱。城市功能配套、公共服務設(shè)施相對獨立，需要完全自建，現(xiàn)有的主要分布于星光街北側(cè)，規(guī)模小、等級低，難以滿足發(fā)展需求。二是空間分布不科學，生態(tài)環(huán)境容量受到威脅。開發(fā)區(qū)沿對外交通軸線呈指狀延伸發(fā)展，工業(yè)區(qū)包圍北側(cè)城區(qū)，對臨平主城區(qū)造成一定的環(huán)境壓力；人居環(huán)境受到影響，特別是老工業(yè)區(qū)的居住用地穿插于工業(yè)用地中，用地性質(zhì)混雜，生活品質(zhì)下降。三是區(qū)域交通利用不足。從目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析，現(xiàn)狀交通樞紐制約了經(jīng)濟發(fā)展能力的充分發(fā)揮，并因臨平山的割斷，區(qū)域中心的南北通行形成交通瓶頸，減弱了與臨平城區(qū)甚至主城區(qū)的聯(lián)系。

3.資金財源不足，土地財政難以為繼

雖然我國的開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益，但由于前期基礎(chǔ)設(shè)施、征地拆遷等建設(shè)周期長、資金投入大，工業(yè)企業(yè)短期內(nèi)無法產(chǎn)生顯著效益，大部分開發(fā)區(qū)面臨開發(fā)資金籌集和投資回收慢等方面的困難。財政困難嚴重制約了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使一些必需的社會需求和配套難以滿足，出現(xiàn)了嚴重的“短缺”。近年來出現(xiàn)的BOT、PPP等政企合作方式建設(shè)項目，引入產(chǎn)業(yè)基金等由政府直接補貼改為風險投資項目，以及與銀行等合作建立融資平臺等，都是為了緩解財政壓力而采取的舉措，但成效尚未顯現(xiàn)。與其他開發(fā)區(qū)一樣，余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也面臨一定的財政資金壓力，以前主要通過經(jīng)營性用地出讓、銀行貸款和政府財政撥款等方式來解決，但受制于土地資源短缺、房地產(chǎn)市場發(fā)展不確定以及地方債務清理和融資總額的限制，資金不足顯然制約了開發(fā)區(qū)下一步的發(fā)展。

4.激勵機制不力，人員管理理念滯后

目前，開發(fā)區(qū)對各類不同編制的人員，主要還是統(tǒng)一按政府公務員身份管理，定編定級，按資論輩。這種組織形式造成了以下幾方面的問題。一是由于開發(fā)區(qū)管委會較一般行政機構(gòu)小，領(lǐng)導職數(shù)有限，升職空間不大，加之薪酬體制大多按級別來排，干多干少一個樣，這在一定程度上影響了工作人員的積極性和工作效率。二是通常領(lǐng)導干部都是五年一任，以致人員流動頻繁，政策的制定、工作的重點也著眼于短期的經(jīng)濟利益和政績，缺乏對開發(fā)區(qū)長期發(fā)展的規(guī)劃和打算。三是隨著開發(fā)建成區(qū)面積的迅速擴增、人口和產(chǎn)業(yè)的不斷導入，以及開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟管理與社會管理任務的持續(xù)增加，再加上開發(fā)區(qū)承擔的多重角色和職能任務，現(xiàn)有的人員設(shè)定方式在功能設(shè)定、部門設(shè)置、人員規(guī)模及級別方面均不能適應服務經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要。人員編制嚴重不足，導致編外用工大量存在。由于種種原因，近年來余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也終止了參照國有企業(yè)的考核制對園區(qū)內(nèi)的公務員、事業(yè)編制、國有企業(yè)編制、巡防隊員編外合同用工等，一律按政府公務員身份定編定級，統(tǒng)一考核、管理的做法。

上述問題的存在，使開發(fā)區(qū)所具有的體制優(yōu)、機構(gòu)簡、觀念新、效率高等優(yōu)勢受到了挑戰(zhàn)，發(fā)展勢頭受到?jīng)_擊。

三 國內(nèi)外開發(fā)區(qū)管理體制的經(jīng)驗與啟示

作為產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟發(fā)展的核心軸，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新中積累了豐富的實踐經(jīng)驗，可供我國開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新發(fā)展參考借鑒。

（一）國內(nèi)外成功的經(jīng)驗與做法

1.美國硅谷科技園區(qū)和新加坡裕廊工業(yè)園的發(fā)展經(jīng)驗

硅谷位于美國加利福尼亞州的舊金山，面積為3880平方公里，是當今世界最著名的開發(fā)區(qū)之一。硅谷創(chuàng)造了科教產(chǎn)融合、院校企合作的發(fā)展模式，政府在其中主要發(fā)揮中介作用，一方面給予政策和經(jīng)濟上的支持，另一方面在改善園區(qū)環(huán)境、交通等社會服務方面發(fā)揮積極作用。硅谷成功的經(jīng)驗在于以下幾個方面。①以市場為主導的政府定位。硅谷的企業(yè)、科研機構(gòu)、投資機構(gòu)相互間以市場為紐帶，追求共同的經(jīng)濟利益，產(chǎn)業(yè)集群的成長基本依賴產(chǎn)業(yè)與市場的互動，而政府則扮演企業(yè)發(fā)展的支持者和服務者的角色。②產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的完整產(chǎn)業(yè)布局。硅谷形成了以微電子為主的高科技產(chǎn)業(yè)集群，處于集群中的企業(yè)比單一的企業(yè)更容易獲得周邊資源和市場信息，并可充分利用規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，獲得長期的競爭優(yōu)勢。③先進靈活的人才培養(yǎng)機制。硅谷的高校和科研機構(gòu)鼓勵科研人員的發(fā)明創(chuàng)造并將其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品創(chuàng)造價值，同時硅谷鼓勵人才流動，企業(yè)間、科研機構(gòu)間的人才流動非常頻繁，創(chuàng)造了一流的競爭環(huán)境，促進了科技和產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。

新加坡裕廊工業(yè)園是亞洲最早成立的開發(fā)區(qū)之一，區(qū)域面積為60平方公里，工業(yè)園管理包括規(guī)劃、招商、土地出讓、資金募集等，整個開發(fā)過程都由一級政府部門——裕廊管理局（JTC）管理和協(xié)調(diào)。裕廊的成功經(jīng)驗在于以下幾個方面。①完善合理的職能權(quán)限。裕廊管理局擁有土地審批、項目入?yún)^(qū)、園區(qū)規(guī)劃、海關(guān)監(jiān)管等行政權(quán)力，同時也擁有發(fā)放居住證、貿(mào)易管理、市場監(jiān)管等社會管理職能。良好的制度安排有利于公共成本的降低和園區(qū)品牌的推廣，有助于形成較好的規(guī)模經(jīng)濟和較大的發(fā)展空間。②綜合發(fā)展的產(chǎn)城布局。從建園之初，新加坡政府就將裕廊定位為全面發(fā)展的綜合型工業(yè)區(qū)，根據(jù)地理環(huán)境的不同，妥善規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，做到“產(chǎn)城人”融合發(fā)展。事實證明，完善的基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務設(shè)施配套，使生產(chǎn)生活相得益彰，對園區(qū)的發(fā)展起到了重要的推動作用。③健全規(guī)范的法制環(huán)境。新加坡政府在建設(shè)初期就制定了有關(guān)裕廊工業(yè)園的政策和規(guī)章制度，使工業(yè)園從一開始就走上了法治化、規(guī)范化管理的道路。④多元開放的運營模式。政府引導市場持續(xù)多樣化，先后出現(xiàn)國企、私企和信托等投資產(chǎn)業(yè)設(shè)施［7］。

2.蘇州工業(yè)園和固安工業(yè)園區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗

蘇州工業(yè)園作為中國、新加坡兩國政府間合作項目，開創(chuàng)了中外經(jīng)濟互利合作的新模式。工業(yè)園于1994年2月成立，總面積為278平方公里，其中中新合作區(qū)域面積為80平方公里。建園20多年來，工業(yè)園以占蘇州3.4%的土地、7.4%的人口創(chuàng)造了蘇州全市近15%的經(jīng)濟總量，是國內(nèi)開發(fā)速度最快、協(xié)調(diào)發(fā)展最好、競爭能力最強的開發(fā)區(qū)之一。蘇州工業(yè)園管理體制的特點在于以下幾個方面。①創(chuàng)新的市場化運作模式。工業(yè)園的混合制管理模式相較于單一管理的模式更靈活。通過優(yōu)化調(diào)整國資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)等市場化運作，取得創(chuàng)新突破［8］，較好地發(fā)揮了改革開放“試驗田”功能。目前，蘇州工業(yè)園國有企業(yè)總資產(chǎn)近1700億元，有多個對外投資合作項目［9］。②靈活自主的人才激勵機制。開發(fā)區(qū)機構(gòu)設(shè)置高效、精簡、統(tǒng)一，人才管理自主。管委會除一級人員為任命制外，對其他級別工作人員施行聘用制，面向全國招聘，施行嚴格的考核制度，提供較高的薪酬作為激勵。

固安工業(yè)園區(qū)位于北京天安門正南50公里，是河北省政府批準的省級開發(fā)區(qū)。2008年被河北省商務廳評定為“河北省發(fā)展速度最快園區(qū)”。已引進簽約項目482個，投資額達638.19億元，發(fā)展形成了航天航空、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、電子信息、現(xiàn)代物流五大產(chǎn)業(yè)集群，吸引了京東、東方信聯(lián)、阿爾西、正興等國內(nèi)外眾多知名企業(yè)，成為大北京地區(qū)及環(huán)渤海經(jīng)濟圈最具投資價值的區(qū)域之一?！肮贪材Ｊ健钡膭?chuàng)新之處在于“政府主導、企業(yè)運作”，將基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施項目以及產(chǎn)業(yè)招商等服務項目整體外包給社會資本［10］，是PPP模式的成功案例［11］。其特點如下。①各項前期費用由企業(yè)墊支，政府層面負責操作。開發(fā)區(qū)征地拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、項目招商等各項前期費用均由企業(yè)（華夏幸福）先墊付（與政府部門以法規(guī)形式約定合法收益），具體辦理程序由政府出面操作。這樣，既能體現(xiàn)政府行為的權(quán)威性和公信力，又能極大地緩解政府對開發(fā)區(qū)建設(shè)巨資投入的壓力，確保了企業(yè)的正當合法收益。②運用企業(yè)化的全方位招商機制。經(jīng)過多年實踐，華夏幸福已擁有專業(yè)招商團隊，并建立了專門的招商數(shù)據(jù)庫，在全國受委托開發(fā)面積達1500平方公里，招商碩果累累。所以，由其為開發(fā)區(qū)招商，針對性強、招商效率高，規(guī)模優(yōu)勢十分明顯，且有利于產(chǎn)業(yè)集聚。③教育等社會公共資源實行全國范圍配置。如華夏幸福在固安工業(yè)園區(qū)成功引入北京八中分校，在嘉善新城引進北京101中學分校等教育、醫(yī)療機構(gòu)的社會資源，并以此完善公共配套設(shè)施，促進當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的逆勢繁榮。

（二）對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的啟示

總結(jié)國內(nèi)外開發(fā)區(qū)管理體制的成功經(jīng)驗，我們可以看到，以政府為主體進一步優(yōu)化包括開發(fā)區(qū)法規(guī)制度建設(shè)、職能權(quán)限設(shè)置、人事組織架構(gòu)、經(jīng)營激勵機制等在內(nèi)的管理體制，將對我國開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新起到引領(lǐng)和引導作用。

1.優(yōu)制度、強規(guī)劃，堅持建章立制

合理的規(guī)劃是開發(fā)區(qū)發(fā)展的基本前提，規(guī)范的法規(guī)制度體系是開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平以及各開發(fā)區(qū)成立的基礎(chǔ)和背景不同，在短期內(nèi)，由國家層面統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌發(fā)展，全面推行實施的難度較大。因此，在規(guī)劃總體、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域，以地方政府為主導，先以地方性法規(guī)形式，制定符合當?shù)貙嶋H情況和地方特色的開發(fā)區(qū)管理條例，在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上實現(xiàn)創(chuàng)新、發(fā)展，逐步深化并固定下來，形成共性模式的省市和國家層面的開發(fā)區(qū)管理法律法規(guī)。地方性條例主要包含以下內(nèi)容：①明確開發(fā)區(qū)的功能定位、區(qū)域規(guī)劃、主要任務及主導產(chǎn)業(yè)方向等；②科學合理劃定開發(fā)區(qū)管委會的施權(quán)范圍，即進一步明確管委會的行政執(zhí)法主體地位與權(quán)責；③規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會的組織形態(tài)和運作程序，嚴格規(guī)范執(zhí)行部門的自由裁量權(quán)，充分體現(xiàn)行政執(zhí)法行為的法律剛性，并確保管理的權(quán)威性及有效性。

2.優(yōu)職能、強體系，堅持市場主導

毋庸置疑，政府是推動開發(fā)區(qū)發(fā)展的初始動力。由于存在“市場失靈”效應的可能性，我國社會主義市場體制尚不健全完善，再加上受傳統(tǒng)國情特色的影響，決定了政府在開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中的作用不可或缺。同時，國外開發(fā)區(qū)的眾多案例也充分說明，以市場為導向，并不排除政府職能的干預，也就是說，政府在推動開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中的作用不可或缺。政府行為與市場機制的有機結(jié)合主要體現(xiàn)在以下兩方面。①市場機制和政府責任有機結(jié)合。不同領(lǐng)域?qū)κ袌龊驼囊笈c定位是不同的，要實施分類改革，如在企業(yè)投資經(jīng)營、招商引資領(lǐng)域，應發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用甚至決定性作用；在市場監(jiān)管、社會保障等方面，政府的責任更大，應全面掌控；在公共服務領(lǐng)域，可以在政府主導下，適度乃至更多地發(fā)揮市場機制作用，根據(jù)供求情況引入競爭機制等。②市場主導與政府引導有機結(jié)合。以發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用為出發(fā)點，營造有利于開發(fā)區(qū)企業(yè)發(fā)展的公開、公平、公正的市場環(huán)境。同時，加強政府服務體系建設(shè)，形成科學合理的組織領(lǐng)導體制、綜合統(tǒng)籌規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)機制，有效集成集約社會資源，完善為企業(yè)服務的體系。

3.優(yōu)管理、強配套，堅持產(chǎn)城融合

城市發(fā)展需求的多樣化帶來了社會事務的復雜性，目前全國大多數(shù)開發(fā)區(qū)實行的是政府主導型管理體制，管委會承擔了大量繁雜瑣碎的社會事物管理職能，涉及產(chǎn)業(yè)要素、人力資源要素與城市功能的有機匹配，這些都離不開政府與社會的良性互動。黨的十八大提出，要推進政府向社會力量購買公共服務［12］。對此，開發(fā)區(qū)可以從以下幾個方面著手。①探索建立契約化管理模式。以項目為導向，逐步建立契約化的績效評估機制、競爭激勵機制，形成以業(yè)務主管單位為主、相關(guān)部門配合、社會參與監(jiān)管的社會組織綜合管理體制。②探索域內(nèi)管理與屬地管理相結(jié)合的模式。開發(fā)區(qū)管委會要主動加強與所在行政區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的聯(lián)系，堅持開發(fā)區(qū)管理優(yōu)先、與屬地管理有機結(jié)合的原則，不斷完善行政管理、社會管理、公共服務和監(jiān)督管理職能。③探索充分發(fā)揮社會組織服務機制的模式。開發(fā)區(qū)管委會要鼓勵和引導包括風險投資、人才培訓、創(chuàng)業(yè)服務等在內(nèi)的社會組織的發(fā)展，建立多元參與的服務機制，充分調(diào)動有利于區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展的社會組織的積極性。④大膽踐行“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)模式。積極引入“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)理念，結(jié)合開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的實際，因地制宜，在堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，兼顧域內(nèi)居民的生態(tài)環(huán)境、生活品質(zhì)等需求，進一步完善開發(fā)區(qū)功能配套，達到“產(chǎn)城人”相融合的境界。

4.優(yōu)考核、強激勵，堅持以人為本

開發(fā)區(qū)作為改革開放的“試驗田”和示范區(qū)，首先要堅持以人為本的宗旨，強化競爭機制和激勵機制，充分調(diào)動專業(yè)技術(shù)人員和各類人才的積極性、創(chuàng)造性。開發(fā)區(qū)可以大膽引入企業(yè)化管理模式，提倡在人員錄用、任期、薪酬及其他管理環(huán)節(jié)實行更靈活、更富有成效的管理。但同時要堅持科學合理的考核機制和配套的激勵機制。具體可以細化為兩個方面。①在用人機制上，嘗試公務人員的人事制度改革，實行聘用制或合同制。堅持定編定崗定人定責，以事設(shè)崗，以崗擇人，寧缺毋濫。形成好中選優(yōu)、擇優(yōu)錄用和競爭上崗的機制。②探索更為有效的考核機制，堅持德才兼?zhèn)涞目己藰藴剩朊鞔_的績效目標，完善績效評估體系和社會監(jiān)督機制，注重強調(diào)業(yè)績，兼顧公平、公正、公開，并配套相應的獎勵政策，以績定酬，以貢獻定獎勵，上不封頂，下不保底。

四 創(chuàng)新發(fā)展開發(fā)區(qū)管理體制的對策建議

開發(fā)區(qū)能否實現(xiàn)快速、可持續(xù)發(fā)展，在很大程度上取決于開發(fā)區(qū)決策機制、管理體制、運行機制的科學合理與法治化程度和創(chuàng)新程度。根據(jù)新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展新趨勢，借鑒國內(nèi)外開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)的成功經(jīng)驗，結(jié)合余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實際，需要對開發(fā)區(qū)管理體制進行再認識、再思考。

（一）整合提升優(yōu)化布局，實現(xiàn)“產(chǎn)城人”融合發(fā)展

從美國硅谷科技園區(qū)和新加坡裕廊工業(yè)園的發(fā)展經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)城融合直接關(guān)系到區(qū)域綜合實力的提升和可持續(xù)發(fā)展。隨著城市化、工業(yè)化進程的加速，開發(fā)區(qū)發(fā)展空間日益受到土地、環(huán)境容量等稀缺資源的限制。進一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)空間布局，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中、土地集約化利用，加強開發(fā)區(qū)商貿(mào)服務業(yè)配套，將是開發(fā)區(qū)實現(xiàn)跨越發(fā)展的關(guān)鍵。

一是位于開發(fā)區(qū)西北面的錢江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，經(jīng)過多年的發(fā)展已形成了一定的工業(yè)發(fā)展規(guī)模，產(chǎn)業(yè)特色明顯，后續(xù)發(fā)展將是支持余杭打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的有力支撐，但由于目前錢江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)隸屬市政府，公共設(shè)施等社會資源以鄰為壑，相對獨立運作，在一定程度上造成資源的閑置浪費及同質(zhì)化競爭，形成“內(nèi)耗”。因此，與錢江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的整合發(fā)展將有利于余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)土地資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮比較優(yōu)勢，進一步提升其在國家級開發(fā)區(qū)中的綜合實力和競爭力。

二是位于開發(fā)區(qū)南面的東湖街道，地處臨平城區(qū)，商貿(mào)、居住等基礎(chǔ)設(shè)施配套完善［13］。目前3個村（社區(qū)）已由開發(fā)區(qū)托管，托管效果良好，如能將東湖街道和臨平街道重新分設(shè)，并納入開發(fā)區(qū)整合發(fā)展，可充分利用其現(xiàn)有的商貿(mào)服務配套設(shè)施，避免重復投資建設(shè)，促進開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合和項目推進，進一步拉開建設(shè)現(xiàn)代化綜合園區(qū)的基礎(chǔ)性架構(gòu)。

三是位于開發(fā)區(qū)東北面的運河街道，地處平原水鄉(xiāng)，交通四通八達，運河北上可直抵滬京津［14］。目前6個村（社區(qū)）已由開發(fā)區(qū)托管。2014年底，其所屬區(qū)域被浙江省政府確定為省內(nèi)唯一的生物醫(yī)藥高新區(qū)，并已集聚了諾華等世界500強生物醫(yī)藥企業(yè)，以及貝達等國內(nèi)醫(yī)藥行業(yè)的龍頭企業(yè)，形成了產(chǎn)學研結(jié)合，集政策咨詢、評審、審批等功能性平臺于一體的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)孵化中心。因此，如能將運河街道整體納入開發(fā)區(qū)，不僅有利于解決開發(fā)區(qū)內(nèi)交通通透性差的問題，而且有利于余杭乃至全省生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。鑒于杭州錢江開發(fā)區(qū)、運河街道及東湖街道所在地域在社會產(chǎn)業(yè)配套方面對壯大余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的重要意義，建議在杭州市政府的統(tǒng)一部署下，設(shè)置新余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（錢江科技城管委會），下轄塘南街道、東湖街道、運河街道，共同打造杭州市第三大產(chǎn)業(yè)高地，提升余杭區(qū)的經(jīng)濟實力，進一步加快余杭區(qū)品質(zhì)之城、美麗之洲的建設(shè)。

（二）賦權(quán)增能科學管理，合理設(shè)置權(quán)限分工

隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展和區(qū)域人口的逐漸增加，其社會管理壓力也越來越大，需要投入大量精力和人力資源，對開發(fā)區(qū)機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限分工進行進一步優(yōu)化整合。

一是從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、服務審批便捷高效及社會管理需要的角度重新定位余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的地位功能，加強國家級開發(fā)區(qū)的機構(gòu)設(shè)置和人員配備，明確開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位，賦予開發(fā)區(qū)相應的審批、財政、管理、執(zhí)法權(quán)限，強化經(jīng)濟發(fā)展、服務功能，并配備與之相匹配的組織機構(gòu)和人員力量。

二是要有獨立的行政執(zhí)法資格，或采用政府直管模式，將開發(fā)區(qū)有行政執(zhí)法職能的各部門直接升格為市（區(qū)）政府直屬，形成一個綜合執(zhí)法部門。有關(guān)執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，建議整合現(xiàn)有承擔監(jiān)管職能的人員、區(qū)級部門派駐機構(gòu)的人員以及未設(shè)派駐機構(gòu)的區(qū)級部門下派的執(zhí)法人員，組建一支綜合執(zhí)法大隊，由開發(fā)區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導。各區(qū)級部門應對其充分授權(quán)并進行業(yè)務指導，實行雙重管理，以塊為主。大隊下設(shè)直屬辦案中隊和若干責任區(qū)中隊。

三是賦權(quán)增能，按照“區(qū)域管理、綜合開發(fā)、獨立運行、自成體系”的體制構(gòu)架，下放或分離社會管理與服務功能，在轄區(qū)范圍下設(shè)街道，成立塘南街道、東湖街道、運河街道等辦事處，由開發(fā)區(qū)管委會直接管理。街道辦事處負責區(qū)域性服務職能，如社會治安、綜合服務、征地拆遷等社會事務管理工作，使開發(fā)區(qū)能夠騰出手來集中精力搞開發(fā)建設(shè)，真正實現(xiàn)以招商引資為龍頭的開發(fā)區(qū)應有的發(fā)展模式。

（三）市場為基創(chuàng)新模式，提升效能優(yōu)化考評

借鑒蘇州工業(yè)園和固安工業(yè)園區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，以市場為導向、靈活創(chuàng)新的投融資運營機制是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)可持續(xù)、快速發(fā)展的有利保障。

一是在投資方面，要盡快推進負面清單措施，“法無禁止皆可為”。探索新型運作模式，積極借鑒國際國內(nèi)先進的開發(fā)模式，做活土地這篇文章，做好融資工作。創(chuàng)新開發(fā)區(qū)土地開發(fā)模式、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)或企業(yè)融資模式。大力推進政府和社會資本合作模式（PPP模式），鼓勵社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域，給予民營企業(yè)在一些公共服務行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，并通過政府購買服務形式提供一些公共服務。打破行業(yè)壟斷，穩(wěn)定經(jīng)濟增長，提高增長效益。

二是培育新稅源，降低土地財政依賴度。努力改善開發(fā)區(qū)財政收入結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展實體經(jīng)濟、服務型經(jīng)濟和稅源經(jīng)濟。依靠新稅源的培育和新產(chǎn)業(yè)的崛起，化解地方債務風險與房地產(chǎn)業(yè)泡沫。打破壟斷，放寬市場準入，充分發(fā)揮市場對投融資活動的調(diào)節(jié)作用，實行政府宏觀指導協(xié)調(diào)、企業(yè)自主投資、銀行獨立審貸，誰投資、誰所有，誰受益、誰承擔風險的原則。合作對象的選擇要通過公開、公平、公正的方式招標確定。

三是政府支持、地產(chǎn)商開發(fā)、企業(yè)主導的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)［15］商模式，是繼房地產(chǎn)經(jīng)濟之后的又一波新行情，有望成為工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的新載體、招商工作的新對象。開發(fā)區(qū)應積極招引以武漢東湖高新、聯(lián)東U谷等為代表的工業(yè)地產(chǎn)項目，建立由開發(fā)區(qū)提供土地與園區(qū)配套服務，由地產(chǎn)商投資開發(fā)建設(shè)，以轉(zhuǎn)讓、出租、合資等方式進行項目經(jīng)營管理，由入駐龍頭企業(yè)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)號召力，多方合力推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)和經(jīng)營的新模式。

四是對開發(fā)區(qū)進行綜合考評，優(yōu)化評價考核體系。具體可細化為兩個方面。一方面，在考核指標上，提高反映開發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量和效益的指標權(quán)重，更好地發(fā)揮評價結(jié)果對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的導向作用，引導開發(fā)區(qū)實現(xiàn)均衡發(fā)展、和諧發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，考評體系上，探索“主閣制”和“包干制”方式，即確定領(lǐng)導干部人選后，實行目標管理、崗位責任、量化任務并撥給一定的行政經(jīng)費。由領(lǐng)導干部組織自己的團隊，圍繞計劃目標任務，將工作負責到底，“超支不補、節(jié)余自用、損益均擔”。

（四）配好配強干部隊伍，完善內(nèi)部激勵機制

提升行政管理水平的重點是打造一支高素質(zhì)的開發(fā)區(qū)管理干部隊伍。要與時俱進，按照強管理、會技術(shù)、懂運作的要求，對工作團隊堅持擇優(yōu)錄取、能上能下、能進能出的原則。

一是集余杭全區(qū)之力選人用人。作為余杭區(qū)工業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，優(yōu)質(zhì)的人員配備是開發(fā)區(qū)發(fā)展所必需的，必須積極探索科學有效的選人用人機制，面向全區(qū)選調(diào)優(yōu)秀人才。管委會與所在區(qū)級政府機關(guān)工作人員，可以相互交流、輪崗使用，使政府機關(guān)人員的豐富閱歷、工作經(jīng)驗、招商資源與開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新優(yōu)勢有機結(jié)合。同時，開發(fā)區(qū)也應成為輸送優(yōu)秀領(lǐng)導干部和經(jīng)濟管理人才的培訓基地。

二是深化人事制度改革，探索企業(yè)化運作。具體可細化為三個方面：在用人機制上，嘗試公務人員的人事制度改革，實行聘用制或合同制，擇優(yōu)錄用、定崗定酬；在考核機制上，引入高效的績效評估體系，以結(jié)果為導向，注重產(chǎn)出，強調(diào)業(yè)績，同時配套更有吸引力的獎勵政策；在薪酬福利待遇上，實行不同于一般行政機關(guān)的工資、福利、獎勵制度。在提升職級職務時，對人員原有身份、任職年限和年齡等某些限制條件可以有所放寬。探索適合開發(fā)區(qū)實際的社會保障機制，人員離開開發(fā)區(qū)后，要恢復其原有身份待遇。

鑒于經(jīng)濟社會環(huán)境的不斷變化，以及各地經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和發(fā)展程度的不同，對于開發(fā)區(qū)管理體制的研究應是動態(tài)的、長期的過程。再加上開發(fā)區(qū)管理體系涉及政府決策、機構(gòu)編制、財政制度等多方面問題，因此，本文提出的觀點和想法可能有所欠缺，在實際應用中可能會碰到各種各樣的問題，有待在今后的理論學習和實際工作中進一步完善。

注 釋

［1］商務部官方網(wǎng)站2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的GDP已占全國的13.4%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占全國的22.6%，財政收入占全國的10.2%，進出口總額占全國的20%。

［2］以浙江省開發(fā)區(qū)為例，在30多年的發(fā)展過程中，開發(fā)區(qū)以全省7%的土地面積，實現(xiàn)了全省50%以上的實際利用外商投資額、近50%的進出口額和近60%的工業(yè)總產(chǎn)值。就全國而言，218個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)吸引的外資占全國的1／5，貢獻的GDP占全國的1／8。

［3］其中運河街道6個、臨平街道17個、東湖街道3個。

［4］建設(shè)債券是指發(fā)債籌措的資金用于建設(shè)項目的債券。開發(fā)區(qū)于2014年3月通過下屬余杭經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)有限公司發(fā)行12億元建設(shè)債券，用于農(nóng)民高層公寓建設(shè)等。

［5］在2016年的博鰲亞洲論壇上，習近平主席重申了中央對經(jīng)濟形勢的判斷。

［6］特別是大城市對拉動區(qū)域經(jīng)濟增長的作用。

［7］如裕廊集團分別在2008年和2011年將一批多層廠房打包賣給豐樹工業(yè)信托等兩家私人企業(yè)，總市值達24億新元，獲取的資金用于投入新興產(chǎn)業(yè)設(shè)施和特種產(chǎn)業(yè)設(shè)施的建設(shè)。

［8］蘇州工業(yè)園在物流通關(guān)、現(xiàn)代服務業(yè)、科技創(chuàng)新和生態(tài)環(huán)保等方面創(chuàng)造了多個全國“第一”和“唯一”，如全國首個“綜合保稅區(qū)”、首個“服務貿(mào)易創(chuàng)新示范基地”、首個“鼓勵技術(shù)先進型服務企業(yè)發(fā)展試點”、首個“國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地”等。

［9］如相城合作經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、蘇宿工業(yè)園、蘇通科技產(chǎn)業(yè)園、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)援建項目等。

［10］由廊坊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、固安縣政府和華夏幸福3家出資成立廊坊開發(fā)區(qū)三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，負責固安工業(yè)園區(qū)的開發(fā)、建設(shè)和運營。

［11］財政部在提交十二屆全國人大第二次會議審議的財政預算報告中提到，將著力推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運營。

［12］國務院總理李克強在2013年8月主持召開的國務院常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務，部署加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中提出。

［13］臨平街道和東湖街道目前合署辦公，其中東湖街道有9個村（社區(qū)）。

［14］下轄14個村（社區(qū)）。

［15］產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)是指以產(chǎn)業(yè)為導向，由產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商負責開發(fā)，實現(xiàn)土地整體開發(fā)與運營，配合地方政府實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級。

（責任編輯 方晨光）