多源流分析框架下的教育政策議題形成分析
——以異地高考政策為例

曾婧

（武漢工程科技學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

多源流分析框架下的教育政策議題形成分析
——以異地高考政策為例

曾婧

（武漢工程科技學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

多源流分析框架是美國(guó)著名政策科學(xué)家約翰·W·金登提出,用來(lái)解釋公共政策如何制定的一種框架.目前,中國(guó)實(shí)行異地高考政策,本文將以異地高考政策為研究對(duì)象,運(yùn)用多源流分析框架對(duì)該政策的形成過(guò)程進(jìn)行解讀.

異地高考；政策；多源流分析

1 多源流分析框架概述

著名學(xué)者約翰·W·金登在 1984 年出版的著作《議程、備選方案與公共政策》 中提出了多源流分析方法（Multipal streams Model）.多源流分析是在對(duì)理性決策的批判、對(duì)漸進(jìn)主義的批判、垃圾桶決策模式的理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的政策過(guò)程分析理論.

約翰·W·金登提出政策議程的確定過(guò)程一般是由“問(wèn)題源流、政策源流、政治源流”三者組成.這三項(xiàng)源流互不相同，且相互獨(dú)立，它們各自按照自己的動(dòng)態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展，但一旦問(wèn)題、政策、政治這三個(gè)流程聯(lián)結(jié)且時(shí)機(jī)把握得當(dāng)時(shí)，問(wèn)題就會(huì)被提上議事日程.多源流分析框架為政策研究者在“以階段為中心”的政策研究中提供了一種新的視角，它的綜合性及包容性使問(wèn)題在動(dòng)態(tài)環(huán)境中不斷發(fā)展為政策議題成為可能.[1]

2 多源流分析框架下的異地高考政策

2.1 異地高考政策的問(wèn)題流

問(wèn)題流是圍繞實(shí)際情況如何被界定成問(wèn)題，眾所周知，在實(shí)際情況下會(huì)存在許多問(wèn)題，但為何偏偏是A問(wèn)題能引起政府官員的注意，而不是 B 問(wèn)題，這就關(guān)乎何種問(wèn)題會(huì)引起決策者的關(guān)注.金登認(rèn)為，往往是偶然性事件起到重要作用，能引發(fā)人們關(guān)注的問(wèn)題首先在于指標(biāo)，其次焦點(diǎn)事件、危機(jī)以及符號(hào)式的問(wèn)題被凸顯出來(lái)，最后基于新型項(xiàng)目運(yùn)作的反饋，問(wèn)題可能被政府官員意識(shí)到，當(dāng)然，在問(wèn)題界定的過(guò)程中，價(jià)值觀對(duì)問(wèn)題的分類也起到重要作用.[2]

1977 年恢復(fù)高考以來(lái)，高考報(bào)名始終與戶籍掛鉤.按照教育公平原則，國(guó)家重點(diǎn)高校錄取分?jǐn)?shù)應(yīng)該不論地域全國(guó)一致，然而由于國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，往往許多高校要依靠地方政府給予各項(xiàng)相關(guān)政策支持，這就產(chǎn)生了地方政府給予高校政策支持，重點(diǎn)高校為回饋和答謝地方，專門降低本地考生分?jǐn)?shù)的不公平狀況，從而出現(xiàn)同一所學(xué)校里本地戶籍的考生錄取分?jǐn)?shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地方戶籍考生的錄取分?jǐn)?shù)現(xiàn)象.正是各高校招生采取各省份招生名額不同，錄取分?jǐn)?shù)也不同的政策，使得歷史上一度出現(xiàn)高考移民現(xiàn)象.

2005 年，國(guó)家強(qiáng)化了戶籍、學(xué)籍的相關(guān)制度以圖整治高考移民現(xiàn)象.同年，教育部下發(fā)了教學(xué) 2005（13）文件《關(guān)于做好普通高校招生全國(guó)統(tǒng)一考試考生報(bào)名資格審查工作的通知》，文件規(guī)定，高考報(bào)名必須以考生戶籍為主，與本地區(qū)高中就讀一定年限相結(jié)合，通過(guò)完善戶籍學(xué)籍雙認(rèn)定、高中學(xué)籍電子注冊(cè)額、居民身份證核查、報(bào)名資格公式等辦法，對(duì)邊緣地區(qū)和高考錄取分?jǐn)?shù)線通產(chǎn)較低、高考報(bào)名較易出現(xiàn)的地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)核查等.上述規(guī)定對(duì)限制高考移民起到了一定作用，但也因此帶來(lái)了一定的負(fù)面效應(yīng)，讓許多原來(lái)跟隨父母在熟悉城市生活的孩子被迫和父母分離到戶籍所在地讀高三，成為新型留守學(xué)生.

數(shù)千萬(wàn)留守學(xué)生由于缺少父母陪伴，比其他學(xué)生更容易產(chǎn)生負(fù)面情緒，對(duì)學(xué)生成長(zhǎng)不利；同時(shí)孩子回戶籍所在地學(xué)習(xí)，而父母往往是在居住地工作，為了家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源的維持，往往不能隨孩子到戶籍所在地去工作，長(zhǎng)期生活在一起猛然分開(kāi)，容易影響親子關(guān)系，并因?yàn)榄h(huán)境的變化引發(fā)各種家庭矛盾和學(xué)習(xí)問(wèn)題，許多學(xué)生因此成績(jī)下降，嚴(yán)重影響高考成績(jī)，對(duì)于眾多秉承“高考決定命運(yùn)”觀點(diǎn)、舉全家之力培養(yǎng)孩子的的中國(guó)家長(zhǎng)，這是他們最不想見(jiàn)到的現(xiàn)象.因此，盡快出臺(tái)異地高考的政策，成了關(guān)乎相關(guān)考生和家長(zhǎng)切身利益的需求，同時(shí)，異地高考政策的盡快出臺(tái)是追求平等教育權(quán)利的廣大民眾的迫切需求.

然而，異地高考涉及的不僅僅是教育問(wèn)題，學(xué)者董洪亮指出，異地高考還涉及我國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中社會(huì)管理和公共服務(wù)體制問(wèn)題，涉及城市管理、社會(huì)保障、外來(lái)人口與本地居民教育資源配置問(wèn)題和戶籍制度改革等.[3]

2011 年兩會(huì)期間，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心通過(guò)民意中國(guó)網(wǎng)和網(wǎng)易新聞中心對(duì) 2680 名公眾進(jìn)行教育在線“兩會(huì)教育熱點(diǎn)”調(diào)查.在諸多的“兩會(huì)民調(diào)”中，“異地高考問(wèn)題”、“繼續(xù)推動(dòng)高考改革”等問(wèn)題所占比例一度達(dá)到百分之五十以上.這些民調(diào)結(jié)果充分體現(xiàn)了中央政府官員、“兩會(huì)”代表及委員、大多數(shù)公眾對(duì)異地高考問(wèn)題的共同關(guān)注.由于高考本來(lái)就是牽涉到全社會(huì)絕大部分家庭的重大事件，加之民調(diào)結(jié)果的出臺(tái)，讓異地高考一時(shí)間成為國(guó)內(nèi)的熱點(diǎn)，進(jìn)入決策者的視野.

2.2 異地高考政策的政策流

政策流主要是政策建議(問(wèn)題解決辦法)的產(chǎn)生、討論和設(shè)計(jì)，由國(guó)民情緒、利益集團(tuán)、政府變更、國(guó)會(huì)議席的重大變化，行政機(jī)構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成.決策者可依據(jù)問(wèn)題的解決方案進(jìn)行分析，闡述主張，然后根據(jù)技術(shù)可行性和觀念可接受性將多種政治主張縮小成幾個(gè)政策建議，最后形成政策建議目錄.

針對(duì)異地高考出現(xiàn)的問(wèn)題，各級(jí)政府進(jìn)行了調(diào)研和論證，并進(jìn)行了勇敢的嘗試.2OlO 年 5 月北京小升初政策進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定戶籍不在北京的學(xué)生可已享免試就近入學(xué)，這一政策的出臺(tái)讓人們看到了異地高考政策出臺(tái)的可能性，讓眾多被戶籍所困的家庭看到了新的希望.然而，由于異地高考政策的復(fù)雜性，牽涉到的社會(huì)層面眾多，相當(dāng)部分的專家預(yù)測(cè)短時(shí)間內(nèi)全面放開(kāi)異地高考政策的可能性仍然不大.

2Ol1 年 1 月，l3 位人大代表提出關(guān)于異地高考問(wèn)題的提案，引起了廣泛的反響，全國(guó)許多家長(zhǎng)都加入集體呼吁解決異地高考問(wèn)題的行列，一時(shí)間，解決異地高考問(wèn)題成為社會(huì)和教育熱點(diǎn)問(wèn)題.同年 3 月 10 日，列席十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議的袁貴仁部長(zhǎng)表示：“隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工，其子女在流入地參加義務(wù)教育階段后考試(中、高考)的問(wèn)題日益迫切，教育部正對(duì)此問(wèn)題加強(qiáng)研究．將逐步推進(jìn)異地高考.”

2012 年，全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共 1260.97 萬(wàn)人，由于當(dāng)時(shí)高招政策的限制，造成許多學(xué)生不能在其父母工作的地方參加高考，從而也引發(fā)成涉及人員眾多、迫在眉睫需要解決的社會(huì)和教育問(wèn)題.對(duì)此，黨的十八大報(bào)告明確提出要“積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育”，明確平等接受教育的觀點(diǎn)對(duì)改革異地高考政策提供了強(qiáng)有力的支持.

2.3 異地高考政策的政治流

政治流是促使政策問(wèn)題上升為議程的政治事件和活動(dòng).它包括國(guó)民情緒、利益集團(tuán)的爭(zhēng)奪活動(dòng)、行政和立法上的官員換屆等.

金登認(rèn)為國(guó)民情緒是“一個(gè)國(guó)家里有大批民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國(guó)民情緒以明顯的方式經(jīng)常變化，而且這些變化對(duì)政策議程和政策有重要影響.”可見(jiàn)國(guó)民情緒會(huì)隨著事件的發(fā)展不斷變化.由于不能異地高考造成的種種留守學(xué)生的身心健康受影響和引來(lái)的教育不公平問(wèn)題，打破了大眾的忍耐底線，人們借兩會(huì)期間媒體之力在全國(guó)范圍內(nèi)掀起一場(chǎng)要促進(jìn)出臺(tái)異地高考政策、促進(jìn)教育公平的的輿論風(fēng)暴.

眾多學(xué)生家長(zhǎng)反映教育資源分配不均、呼吁出臺(tái)異地高考政策的事件不斷發(fā)酵升級(jí)，引發(fā)了電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的廣泛關(guān)注，由于媒體的推波助瀾，致使民眾的政策訴求被正式呈現(xiàn)在當(dāng)局者面前，成為引發(fā)全國(guó)人大代表討論的熱點(diǎn)議題.2012 年 3 月，在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議大會(huì)上，溫總理作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)要“扎實(shí)推進(jìn)教育公平，深入貫徹落實(shí)教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要”，政府加強(qiáng)教育公平的堅(jiān)定決心成為推動(dòng)異地高考改革的堅(jiān)實(shí)后盾.

2.4 政策之窗的開(kāi)啟

政策之窗是三大源流匯聚在一起的“時(shí)間點(diǎn)”，金登將其定義為“政策企業(yè)家推廣其政策建議或吸引別人重視特殊政策問(wèn)題的機(jī)會(huì)”，其中政策企業(yè)家扮演了重要作用.政策企業(yè)家是負(fù)責(zé)從事政治流與問(wèn)題流或政治流的結(jié)合，把準(zhǔn)備好的政策建議與飄過(guò)的問(wèn)題相結(jié)合；或者把政策建議與一種接受新思想的氛圍結(jié)合.在異地高考的相關(guān)調(diào)研中，媒體和一些專家學(xué)者充當(dāng)了政策企業(yè)家的角色.政策企業(yè)家的地位及采取的策略直接影響到他們能否抓住機(jī)會(huì)開(kāi)啟政策之窗.

政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì).政策之窗出現(xiàn)時(shí)參與者要立即把握住機(jī)會(huì)，因?yàn)檎咧按蜷_(kāi)后往往會(huì)快速關(guān)閉.政策之窗就像拉雷.N.格斯盾的觸發(fā)機(jī)制，即公共政策的催化劑，催化劑的作用取決于范圍、強(qiáng)度和觸發(fā)時(shí)間.政策之窗正是因?yàn)閱?wèn)題流和政策流和政治流的作用，讓政策之窗得以開(kāi)啟.

鑒于我國(guó)情況，中央或上級(jí)政府部門對(duì)問(wèn)題的批示和關(guān)注程度往往對(duì)政策之窗的打開(kāi)與否具有重要影響.2012年，由于異地高考問(wèn)題成為社會(huì)持續(xù)關(guān)注的熱門問(wèn)題，引發(fā)了國(guó)務(wù)院、相關(guān)教育部門的熱切關(guān)注，同年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2012]46號(hào)文件），提出要堅(jiān)持有利于保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女公平受教育權(quán)利和升學(xué)機(jī)會(huì)，堅(jiān)持有利于促進(jìn)人口合理有序流動(dòng)，統(tǒng)籌考慮進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)考試需求，并要求各省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案原則上應(yīng)于 2012 年年底前出臺(tái)，這是異地高考政策方案得以火速出臺(tái)的關(guān)鍵，也是政策企業(yè)家及條例出臺(tái)的主要因素，充當(dāng)政策企業(yè)家角色的專家學(xué)者們牢牢把握住時(shí)機(jī)，政策之窗開(kāi)啟，成功推進(jìn)了異地高考政策的出臺(tái).之后，各省市先后劃定了各自的異地高考方案，異地高考政策正式出臺(tái).至今經(jīng)過(guò)三年的發(fā)展，異地高考政策日趨完善，異地高考帶來(lái)的社會(huì)和教育的相關(guān)問(wèn)題得到有效緩解.

〔1〕[美]約翰·W·金登．議程，備選方案與公共政策[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．244．

〔2〕[美]托馬斯·R·戴伊．自 上 而下的政 策 制定[M].北 京 ：中國(guó)人民出版社，2002.

〔3〕拉雷.N.格斯頓.公共政策制定——程序和原理[M].重慶：重慶出版社，2001．23,25.

〔4〕曾令發(fā).政策溪流：議程設(shè)立的多源流分析——約 翰·W.金登的政策[J].理論述評(píng),2007(3).

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2015 年 11 月 29 日