國外PPP的發(fā)展及對(duì)我國的影響

宋穎

摘要：縱觀西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步時(shí)期，西方各國多采用以國家財(cái)政資金為主導(dǎo)的財(cái)政政策來支持國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。伴隨各時(shí)期經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求越來愈多，以原有的國家財(cái)政政策，憑借國家財(cái)政撥款，已不足以支撐龐大的基礎(chǔ)建設(shè)投資。20世紀(jì)70年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，西方各國開始改變原有的基礎(chǔ)建設(shè)政策，放寬對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷管制，將私營資本引入進(jìn)來，建立政府與民間之間的競爭機(jī)制，從而開展了國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改革。在改革的促進(jìn)下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其相關(guān)行業(yè)不斷發(fā)展，PPP模式的出現(xiàn)對(duì)西方各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長具有極大的推動(dòng)力作用。本文以英國和澳大利亞為例分析國外ppp法規(guī)政策的發(fā)展和進(jìn)步，進(jìn)而對(duì)我國應(yīng)用PPP模式的政府管理提供合理的建議。

關(guān)鍵詞：公私合營（PPP）；政府管理；法律法規(guī)

PPP模式起源于18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃，其在現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展，主要在于引入私營資金積極加入公共服務(wù)供給的市場化改革。20世紀(jì)70年代，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，英美國家為解決財(cái)政資金不足的困難，積極引入私營資金參于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼而將PPP模式運(yùn)用于公共政策領(lǐng)域，并且出臺(tái)了一系列政策指南來規(guī)范和發(fā)展政府對(duì)PPP模式的管理，這也是PPP模式持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)所在。20世紀(jì)80年代中期，土耳其為解決債務(wù)危機(jī)，提出了BOT（建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）的理念并運(yùn)用其建設(shè)了阿科伊核電廠，這一重大舉措開始了發(fā)展中國家PPP模式的運(yùn)行，進(jìn)而PPP模式相關(guān)的特許經(jīng)營、運(yùn)營和維護(hù)以及租賃合約等形式都得到了廣泛應(yīng)用。1992年，時(shí)任英國財(cái)政大臣拉蒙特提出了私人融資計(jì)劃（Private Financing Initiative，PFI），并于1997年全面推廣。到目前為止，世界各國都開始逐漸實(shí)施PPP模式。PPP模式不斷發(fā)展，逐漸成為一種重要的公私合營運(yùn)作模式。

以發(fā)展國家為例，英國是較早采用PPP模式的國家，英國政府面對(duì)醫(yī)療、國防、教育、住房和廢物處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求增大，英國政府對(duì)PPP模式做了大量研究與實(shí)踐，首先，放寬對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷管制，將私營資本引入進(jìn)來，拓展公共領(lǐng)域投資的范圍，形成了以特許經(jīng)營和私人融資計(jì)劃為兩大主線的PPP模式。期初，英國政府以一系列政策和指南為指導(dǎo)，對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行規(guī)定和闡述。最早期的《PFI：適應(yīng)投資挑戰(zhàn)》是英國于2003年對(duì)政府管理進(jìn)行規(guī)定的一部政策指南，該指南包括基于物有所值正確選擇PFI方式，改進(jìn)PFI方式采購方法，保證私人資本的有效性和靈活性等。之后2006年出臺(tái)的《PFI：加強(qiáng)長期合作》肯定了PFI在公共設(shè)施服務(wù)中的重要作用，并提出了PFI的選擇標(biāo)準(zhǔn)。英國政府不斷改進(jìn)，于2008年發(fā)布的《基于長期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購》中對(duì)PFI方式的必要性做出了新的闡述：不僅為了滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，同時(shí)也為了滿足經(jīng)濟(jì)繁榮的需求。為適應(yīng)英國日益繁雜的采購需求，該政策針對(duì)性地列出基礎(chǔ)設(shè)施采購綱要，以實(shí)現(xiàn)對(duì)重要項(xiàng)目的有效監(jiān)管和采購過程的物有所值。

在澳大利亞，政府為適應(yīng)日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求，對(duì)公私合營模式開展了許多創(chuàng)新模式。澳大利亞起初是對(duì)PPP模式進(jìn)行分州管理，缺少健全的法律法規(guī)。在維多利亞州，從四個(gè)不同的角度出發(fā)對(duì)PPP進(jìn)行管理，即政策、指南、建議注釋和技術(shù)注釋。2001年，《維多利亞合作伙伴政策》的出臺(tái)為政府參與PPP模式建立了基礎(chǔ)理論框架；2003年，政府在認(rèn)識(shí)到合同管理在保證長期物有所值重要作用時(shí)，出臺(tái)了《合同管理政策》這一框架性政策措施建議；2007年，《政府公示政策》中規(guī)定了政府及其相關(guān)部門對(duì)各個(gè)PPP項(xiàng)目及時(shí)告示的重要性，以便公民對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理。

加拿大也是率先運(yùn)用PPP模式的典例。1991年到2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2007年，加拿大政府制定“建設(shè)加拿大計(jì)劃”，七年里向加拿大PPP資金撥款高達(dá)12.57億元。2014年，加拿大政府制定“新建設(shè)加拿大計(jì)劃”要求5年內(nèi)，每年為PPP基金提供不少于2億元的資金，總規(guī)模將達(dá)到12.5億加元。加拿大政府積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目，不斷改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，于2003年出臺(tái)了《對(duì)應(yīng)公共部門成本—加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門物有所值評(píng)估指引》，這對(duì)加拿大政府管理PPP項(xiàng)目奠定了理論基礎(chǔ)。2008年，加拿大聯(lián)邦政府以皇家公司形式，按商業(yè)模式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大，而私人部門可以監(jiān)督管理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。在加拿大設(shè)立的PPP加拿大設(shè)立的“加拿大P3基金”為PPP項(xiàng)目提供不超過投資額25%的資金支持，而該項(xiàng)資金允許任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng)，這項(xiàng)資金的建立在PPP項(xiàng)目資金運(yùn)作方面提供了很大的支持。

目前，PPP模式已經(jīng)是全世界范圍內(nèi)公認(rèn)的有效利用政府與私營部門間的合作來參與參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新途徑，并且在各國得到了廣泛應(yīng)用。以英國、澳大利亞、加拿大這些已有較為完善的PPP政府管理體系的國家為例，對(duì)我國在實(shí)際操作過程中提供了許多經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒。具體來說，第一，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，各國非常重視立法支持。制定完善的法律、法規(guī)是私營部門資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給領(lǐng)域的保障?？捎烧骋徊课瘜?duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行專屬管理，負(fù)責(zé)制定與之相關(guān)的政策，并進(jìn)行監(jiān)管；并且，設(shè)立國家PPP基金，為難以獲得市場融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，還應(yīng)該設(shè)立PPP項(xiàng)目采購，合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，以及利用現(xiàn)有行業(yè)部委下具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，用以滿足PPP模式在各行各業(yè)的應(yīng)用需求，同時(shí)，PPP參與各方之間實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。第二，項(xiàng)目評(píng)估方面，應(yīng)提出物有所值的概念和定量計(jì)算物有所值的方法，為PPP項(xiàng)目的選擇提供可靠依據(jù)。第三，私營機(jī)構(gòu)選擇方面，應(yīng)該提出包括實(shí)現(xiàn)生命周期物有所值和滿足強(qiáng)制服務(wù)要求在內(nèi)的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并且建立規(guī)范化的招標(biāo)流程，并且要確保私人部門盈利但不暴利。第四，爭端處理方面，英國、澳大利亞維多利亞州對(duì)爭端解決方面都有專門的指南，其主要內(nèi)容是列出了爭端解決過程。以英國為例，其在2007年的《PFI合同規(guī)范化第4版》的第28章中，列出了PPP項(xiàng)目爭端解決隨嚴(yán)重性遞進(jìn)的三個(gè)階段：相互協(xié)商解決階段、專家建議階段、法律仲裁或者宣判階段，法律手段是最后的方法。我國應(yīng)出臺(tái)完善爭端處理方法及步驟的政策，以及對(duì)仲裁法中關(guān)于PPP項(xiàng)目矛盾定義方面的法律解釋。

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