監(jiān)管視角下淺議食品“四小行業(yè)”之“罪與罰”

胥　洪，張雪丹，許廣友，陳　葉，劉文鵬（.龍口出入境檢驗(yàn)檢疫局，山東煙臺(tái)　65700；.山東省果樹研究所，山東泰安　7000；.紹興市柯橋區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，浙江紹興　00；.濰坊出入境檢驗(yàn)檢疫局，山東濰坊　60）

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監(jiān)管視角下淺議食品“四小行業(yè)”之“罪與罰”

胥洪1，*張雪丹2，許廣友3，陳葉3，劉文鵬4
（1.龍口出入境檢驗(yàn)檢疫局，山東煙臺(tái)265700；2.山東省果樹研究所，山東泰安271000；
3.紹興市柯橋區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，浙江紹興312030；4.濰坊出入境檢驗(yàn)檢疫局，山東濰坊261031）

摘要：解讀即將實(shí)施的《食品安全法》對(duì)食品“四小行業(yè)”的定義，分析當(dāng)前“四小行業(yè)”的基本情況，針對(duì)目前食品監(jiān)管的兩難困境，提出在行善政與行法令相結(jié)合的系統(tǒng)性治理上樹立社會(huì)層面法律實(shí)際激勵(lì)導(dǎo)向，形成優(yōu)勝劣汰、競(jìng)爭(zhēng)有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：四小行業(yè)；基層食品安全治理；執(zhí)法實(shí)效

“五年磨一劍”的《中華人民共和國食品安全法（2014修訂）》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）將于今年10月1日起正式施行，國人厚望與政府期待寄托于其“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，最嚴(yán)格的監(jiān)管，最嚴(yán)格的處罰和最嚴(yán)肅問責(zé)的要求”[1]。而作為監(jiān)管例外條款存在，小作坊、小攤販、小餐飲、小食雜店（以下簡(jiǎn)稱為“四小行業(yè)”）如何定性、如何看待、如何監(jiān)管，仍將在實(shí)踐端口考驗(yàn)立法智慧、監(jiān)管方式、執(zhí)法實(shí)效。

1　食品“四小行業(yè)”基本情況

新修訂的《食品安全法》第三十六條相比2009版本第二十九條，在食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的基礎(chǔ)上加了個(gè)“等”字。針對(duì)具體界定問題，全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)編著的《食品安全法解讀》就此擴(kuò)容解讀為涵蓋小餐飲、小食雜店等小微食品生產(chǎn)者及企業(yè)，國家食藥總局法規(guī)司在第八屆中國北京國際食品安全高峰論壇上解讀新法亮點(diǎn)時(shí)也提到了“四小”概念，即小作坊、小攤販、小餐飲、小食雜店[2]。

1.1品“四小行業(yè)”自有特點(diǎn)突出

通俗印象，食品“四小行業(yè)”的業(yè)態(tài)特點(diǎn)簡(jiǎn)稱為小、散、亂。小，主要指規(guī)模小、經(jīng)營面積小、從業(yè)人員少、運(yùn)營成本低等，多為一人店、夫妻檔，獲利微薄，為弱勢(shì)群體家庭謀生基礎(chǔ)；散，主要指分布廣，大多地處偏僻或流動(dòng)性強(qiáng)、變動(dòng)快，如走街串巷攤販、社區(qū)周圍小餐飲、村口小食雜店、早點(diǎn)攤、夜市等，缺乏做大做強(qiáng)基礎(chǔ)；亂，主要指條件簡(jiǎn)陋、進(jìn)貨渠道雜、自我管理水平低、進(jìn)貨查驗(yàn)等制度流于形式，進(jìn)銷質(zhì)控不嚴(yán)，如“三無產(chǎn)品”多、過期食品處置不力等問題現(xiàn)象屢查屢現(xiàn)，為食品安全隱患多發(fā)地點(diǎn)[3]。

1.2品“四小行業(yè)”社會(huì)體量巨大

以2014年7月浙江紹興柯橋萬達(dá)廣場(chǎng)商業(yè)圈調(diào)研數(shù)據(jù)為例，萬達(dá)商業(yè)圈共有餐飲店155家，其中小餐飲店（經(jīng)營面積150 m2以下）120家，占比77.4%。2014年12月，全區(qū)小餐飲店摸排數(shù)據(jù)逾2 800家。食品攤販類，如柯橋城區(qū)華齊路、金揚(yáng)路、南岸公園、梅澤路等夜排檔，以及柯橋夜市、柯巖旺角夜市，還有遍布社區(qū)附近、街道路口的早點(diǎn)攤，均直觀體現(xiàn)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化形態(tài)下現(xiàn)實(shí)而旺盛的社會(huì)需求。

1.3食品“四小行業(yè)”監(jiān)管成效明顯

食品“四小行業(yè)”，既為民計(jì)又為民需，更是食品安全保障“最后一公里”。國家各級(jí)層面的工商、食藥、衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)督等部門近年來加大了行業(yè)整治力度，開展全方位的監(jiān)督與管理工作，大幅度處置涉及假冒偽劣、過期食品等問題，小微食品行業(yè)安全與管理水平得到了有效規(guī)范和提升[4]。

2　食品“四小行業(yè)”監(jiān)管處于兩難困境

法律是治國之重器，良法是善治之前提。重典不是目的，使用重典也不是目的。食品“四小行業(yè)”其本質(zhì)上無異于工業(yè)社會(huì)之“田間地頭”。在重典、追責(zé)、共治面前，食品“四小行業(yè)”監(jiān)管亟需破題、解套。

2.1品“四小行業(yè)”之準(zhǔn)確定性亟需立法配套

工欲善其事，必先利其器。《食品安全法》第三十六條第三款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”，根據(jù)新修訂的立法第六十二條規(guī)定，“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起1年內(nèi)作出規(guī)定”。那么，在立法過渡期內(nèi)怎么辦，執(zhí)法如何適用？僅以最為常見的無證經(jīng)營為例，其處罰起點(diǎn)從2 000～50 000元的變化對(duì)于“四小行業(yè)”市場(chǎng)經(jīng)營者來說難以承受，如果嚴(yán)格適用，或許會(huì)導(dǎo)致行政處罰合理性失衡，且造成執(zhí)法對(duì)立；不嚴(yán)格執(zhí)行，會(huì)產(chǎn)生瀆職風(fēng)險(xiǎn)，成為基層執(zhí)法部門無法解決的兩難命題。

2.2品“四小行業(yè)”之監(jiān)管權(quán)責(zé)亟需重新明確

長期以來，涉及到餐飲店環(huán)評(píng)前置、攤販夜市管理、違建場(chǎng)所經(jīng)營等問題，環(huán)保部門有肌無力、食藥部門有責(zé)無權(quán)、城管部門重管無監(jiān)的現(xiàn)象沖突很大程度上依賴于地方政府紅頭文件形式進(jìn)行協(xié)調(diào)緩解。現(xiàn)今出現(xiàn)兩大變化：其一，《食品安全法》第三十六條第一款將食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的監(jiān)管主體由有關(guān)部門明確為食藥監(jiān)管部門，并于第二款中增加政府綜合治理職責(zé)，勢(shì)必影響食品攤販的原定監(jiān)管職責(zé)劃分；其二，具有行政法規(guī)層級(jí)效力的《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定（國發(fā)[2015]11號(hào)）》文件要求，除法律另有規(guī)定和國務(wù)院決定保留的工商登記前置審批事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)一律不作為工商登記前置審批。

2.3食品“四小行業(yè)”之長效規(guī)范亟需共治格局

工商和食藥監(jiān)2支隊(duì)伍融合后，人員并未實(shí)質(zhì)性增加，相對(duì)于繁重的監(jiān)管任務(wù)和無窮盡的監(jiān)管對(duì)象，特別是鎮(zhèn)街增設(shè)基層所后，人少事多的復(fù)雜性、專業(yè)性與基礎(chǔ)性監(jiān)管共處一室的現(xiàn)象十分突出。《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]18號(hào)）把形成食品藥品監(jiān)管社會(huì)共治格局的“臨門一腳”放在了健全基層管理體系上，文中強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)村行政村和城鎮(zhèn)社區(qū)要設(shè)立食品藥品監(jiān)管協(xié)管員，承擔(dān)協(xié)助執(zhí)法、隱患排查、信息報(bào)告、宣傳引導(dǎo)等職責(zé)。如何建立隊(duì)伍、完善獎(jiǎng)懲、有效運(yùn)作、杜絕空轉(zhuǎn)，加快實(shí)現(xiàn)單打獨(dú)斗到聯(lián)防聯(lián)控的轉(zhuǎn)變，建立“職能監(jiān)管部門履職盡責(zé)、相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）聯(lián)防聯(lián)控”的基層食品安全工作機(jī)制，是食品安全破題解套的現(xiàn)實(shí)需要。

3　食品“四小行業(yè)”安全治理的對(duì)策思考

徒法不足以自行，徒善不足以為政。如果沒有系統(tǒng)性重建而僅僅依賴法律的單向效應(yīng)，法律效力一旦進(jìn)入現(xiàn)實(shí)操作層面，遞減效應(yīng)則難以避免。食品“四小行業(yè)”的安全治理，必須實(shí)現(xiàn)行善政與行法令的有機(jī)結(jié)合，以民生應(yīng)民聲，收放結(jié)合，標(biāo)本兼治，方能形成優(yōu)勝劣汰、競(jìng)爭(zhēng)有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制。

3.1足公益定位，出臺(tái)行業(yè)幫扶舉措

當(dāng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)從菜籃子傳導(dǎo)至餐盤子，如何讓基層民眾安心、外來務(wù)工人員穩(wěn)心？《食品安全法》第三十六條第二款強(qiáng)調(diào)，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等進(jìn)行綜合治理，加強(qiáng)服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，改善其生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境”。堵不如疏，疏不如引，應(yīng)采取專項(xiàng)資金投入，設(shè)立公益性扶持基金，引入社會(huì)監(jiān)督，用于食品“四小行業(yè)”示范創(chuàng)建及長效治理的考核獎(jiǎng)補(bǔ)，激發(fā)鯰魚效應(yīng)，確保優(yōu)進(jìn)劣退、惠民利民。

3.2眼功能作用，細(xì)化違法懲處機(jī)制

在相關(guān)法律法規(guī)完善基礎(chǔ)上，各級(jí)政府、部門要及時(shí)出臺(tái)配套辦法、解釋，完善并統(tǒng)一行政處罰自由裁量權(quán)的適用基準(zhǔn)；整合配備監(jiān)管資源，改善監(jiān)管執(zhí)法條件，在探究商標(biāo)、企業(yè)注冊(cè)、食藥信息查詢等執(zhí)法人員實(shí)用選項(xiàng)時(shí)，毫無疑問應(yīng)高于公眾查詢資源設(shè)立執(zhí)法人員用戶等級(jí)，為一線監(jiān)管提供

強(qiáng)力技術(shù)支撐；相關(guān)業(yè)務(wù)科室要強(qiáng)化指導(dǎo)作用，積極釋疑解難，探究執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，化重典為細(xì)典，為基層站所精準(zhǔn)執(zhí)法提供切實(shí)抓手。政府層面應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，全面梳理規(guī)范職能監(jiān)管線協(xié)管員、義工與政府線市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)管員、信息員隊(duì)伍，統(tǒng)籌對(duì)接基層責(zé)任網(wǎng)絡(luò)與監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)食品安全管理信息、食品生產(chǎn)經(jīng)營者數(shù)據(jù)庫的有效反饋，拓寬案件線索；區(qū)分專職兼職、區(qū)分專人定崗與公益性設(shè)崗，優(yōu)化運(yùn)用食品安全舉報(bào)投訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和食品安全工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，合理均衡建立工作報(bào)酬保障機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制，防止機(jī)制空轉(zhuǎn)。

3.3化陽光效應(yīng)，夯實(shí)失信懲戒措施

食品“四小行業(yè)”的客戶群體特點(diǎn)、自有產(chǎn)品特點(diǎn)注定了物美價(jià)廉競(jìng)爭(zhēng)法則現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)向了“價(jià)廉”的生存之道。如何警惕這一行業(yè)劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延，違法失信行為只有在陽光曝曬和長效監(jiān)督下才會(huì)萎縮枯竭?！妒称钒踩ā返谝话偃臈l、第一百三十五條進(jìn)一步明確了屢次違法的法律責(zé)任、嚴(yán)重違法犯罪者的從業(yè)禁止，如何在監(jiān)管體系的各部門、各環(huán)節(jié)、各區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)違法案底、禁入黑名單的有序流轉(zhuǎn)，管住主體禁入、片區(qū)預(yù)警、執(zhí)法從重，讓紙上條款切實(shí)嵌入現(xiàn)實(shí)層面，讓食品違法者心存敬畏？《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十六條涉及到處罰信息應(yīng)記入信用檔案并向社會(huì)公布，同向而行的《食品安全法》第一百一十三條則對(duì)食品安全信用檔案內(nèi)容及管理進(jìn)行了細(xì)化。結(jié)合社會(huì)實(shí)際和執(zhí)法實(shí)踐，在社會(huì)公布與輿論監(jiān)督、社會(huì)共治的契合兜底上，靈活采取重大執(zhí)法行動(dòng)輿論即時(shí)播報(bào)、利用村居（社區(qū)）公示欄等位置進(jìn)行違法信息公示等措施，線上與線下同步、培育“陽春白雪”與規(guī)范“下里巴人”同步，健全食品安全信用披露機(jī)制，使失信者“一處失信、處處受制”，樹立社會(huì)層面法律實(shí)際激勵(lì)導(dǎo)向，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管效力疊加的上佳選項(xiàng)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王少華.管好“三小”辦證不是惟一手段——淺談依據(jù)《食品安全法》相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)小作坊、小攤販、小餐飲的監(jiān)管[N].中國醫(yī)藥報(bào)，2010-09-04.

[3]翁士洪.食品安全監(jiān)管體制研究——整體性治理的視角[J].新政治學(xué)，2010（1）：1-11.

[4]張金.執(zhí)行《食品安全法》中存在的問題及解決對(duì)策[J].江蘇衛(wèi)生保健，2010（6）：26-27.

A Study on Four Small and Micro Food Industry of Crime and Punishment from the Regulatory Perspectives

XU Hong1，*ZHANG Xuedan2，XU Guangyou3，CHEN Ye3，LIU Wenpeng4
（1.Longkou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Yantai，Shandong 265700，China；2.Shandong Institute of Pomology，Tai'an，Shandong 271000，China；3.Market Supervision Administration of Keqiao District of Shaoxing，Shaoxing，Zhejiang 312030，China；4.Weifang Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Weifang，Shandong 261031，China）

Abstract：Interpretation of the upcoming“Food Safety Law of the People's Republic of China”on four small and micro food industry，analysis of the four small and micro food industry current，for the current dilemma of food supervision.Propose an encouragement mechanism orientation of good governance and law enforcement on the social level of the legal system，form the market mechanism a natural selection，competitive and orderly and healthy development.

Key words：four small and micro food industry；basic food safety management；law enforcement effect

中圖分類號(hào)：F203

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.16693/j.cnki.1671-9646（X）.2016.02.046

文章編號(hào)：1671-9646（2016）02b-0059-02

收稿日期：2015-12-02

基金項(xiàng)目：山東省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系水果創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)專項(xiàng)基金項(xiàng)目（SDAIT-03-022-11）。

作者簡(jiǎn)介：胥洪（1981—），女，本科，工程師，研究方向?yàn)檫M(jìn)出口食品安全檢驗(yàn)與監(jiān)管。*通訊作者：張雪丹（1983—），女，碩士，助理研究員，研究方向?yàn)楣焚A藏與加工。