土地征收過(guò)程中存在的問(wèn)題及法律對(duì)策

文云云

（甘肅省莊浪縣國(guó)土資源局，甘肅　莊浪　744600）

土地征收過(guò)程中存在的問(wèn)題及法律對(duì)策

文云云

（甘肅省莊浪縣國(guó)土資源局，甘肅莊浪744600）

隨著我國(guó)城市化的不斷推進(jìn)，高頻率的城鎮(zhèn)建設(shè)征收了大量集體土地，由土地征收引發(fā)的社會(huì)矛盾也越來(lái)越嚴(yán)重，失地農(nóng)民權(quán)益的保障已成為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行必須研究的問(wèn)題。筆者總結(jié)了土地征收過(guò)程中的幾個(gè)突出問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

土地征收；問(wèn)題；法律對(duì)策

一、土地征收過(guò)程中的突出問(wèn)題

（一）征地規(guī)模大，失地農(nóng)民人數(shù)不斷上升

近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，用地量也在逐步加大，在經(jīng)濟(jì)全力前進(jìn)的同時(shí)，我國(guó)大量耕地變成了建設(shè)用地，而根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》“第四十三條任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。第四十四條建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！敝?guī)定，凡是進(jìn)行建設(shè)需占用集體土地的必須進(jìn)行征收為國(guó)有土地后才能實(shí)施，而對(duì)政府的征地行為缺乏有效約束，各級(jí)政府不僅在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展教育文化和社會(huì)公益性事業(yè)等方面大規(guī)模征用農(nóng)民耕地，而且征用農(nóng)民土地進(jìn)行招商引資，用于開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)等商業(yè)性項(xiàng)目建設(shè)，這就需要大量的征地，而把大量集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的同時(shí)，大量農(nóng)民失地、失業(yè)，失地農(nóng)民人口數(shù)呈逐年上升態(tài)勢(shì)。

（二）征地程序不規(guī)范，征地工作中干群關(guān)系緊張

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》“第二十五條征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付?！敝?guī)定，征地應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行“兩公告一登記”制度，但由于征地在最近幾年來(lái)成為部分地方主要財(cái)政收入來(lái)源，征地行為也成為了地方政府和老百姓不和諧的一個(gè)重要因素，因此，有些地方政府千方百計(jì)想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，想壯大地方財(cái)政收入，想征地，但根據(jù)近幾年的干部考核標(biāo)準(zhǔn)，從中央到地方高度關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定工作，信訪又成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)頭痛的問(wèn)題，而恰恰在征地過(guò)程中又極易出現(xiàn)信訪現(xiàn)象，于是有些地方政府在征地過(guò)程中沒有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”（指征地方案公告、補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯洠┲贫?，農(nóng)民對(duì)哪些土地需要征用、征用的目的和范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息缺乏了解，政府認(rèn)為老百姓了解的越多上訪的概率越高。然而，老百姓越不明白越認(rèn)為政府在征地里面有為人不可知的文章。因此，程序不規(guī)范就形成了矛盾，另外，根據(jù)我國(guó)的法律，農(nóng)村土地屬于集體所有，因此在征地的過(guò)程中，從法律程序來(lái)看，地方政府不需要直接與單個(gè)的農(nóng)戶溝通，只需要村委會(huì)干部同意即可。雖然法律上規(guī)定了征地公示、村民代表大會(huì)等程序，但是實(shí)際操作過(guò)程中村民并沒有太多的權(quán)力來(lái)制約和反抗不合理的征地，畢竟農(nóng)戶只擁有土地承包權(quán)而沒有土地所有權(quán)，而對(duì)于村委會(huì)干部而言，一方面，征地收益中的相當(dāng)一部分屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，由其支配；另一方面，上級(jí)地方政府的征地壓力與村民的不合作壓力相權(quán)衡，往往是地方政府占上風(fēng)。因此，他們往往不能很好的代表農(nóng)戶利益，于是，征地過(guò)程中就出現(xiàn)了矛盾，根源就在于政府在征地過(guò)程中不公開、不透明，沒有嚴(yán)格按征地程序進(jìn)行，也有一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，就是在政府征求意見的過(guò)程中，有部分群眾也會(huì)提出一些不合理的要求，2011年莊浪縣在縣城南擴(kuò)征地過(guò)程中，在征求老百姓的意見時(shí)，就曾有人提出要自己“賣出土地”給開發(fā)商，也有人提出要按大城市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償，也有人提出必須給自己找一份行政工作才能答應(yīng)自愿征地，還有更勝者不計(jì)其數(shù)，這也是部分政府怕征求老百姓意見的原因之一，但這不能成為政府不按程序來(lái)辦的理由。

二、解決對(duì)策

（一）從加大閑置土地管理和土地收益金管理入手，減小征地規(guī)模

盡管多年來(lái)我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并從立法、司法、行政、懲治違法等方面采取了一系列重大措施，但由于多方面因素的影響，不少地方違規(guī)違法的征地?zé)嵋廊粵]有得到有效制止，使失地農(nóng)民問(wèn)題愈來(lái)愈成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一，這與我國(guó)土地財(cái)政有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，要從根本上解決這一問(wèn)題，各級(jí)人民政府和相關(guān)部門就必須采取措施堅(jiān)決貫徹執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，把基本國(guó)策落到實(shí)處，從根本上減少失地農(nóng)民的產(chǎn)生，避免失地農(nóng)民問(wèn)題的加劇，這就要求，應(yīng)嚴(yán)格限制地方政府的征地權(quán)限，避免征地權(quán)使用的無(wú)限擴(kuò)大化。同時(shí)，對(duì)地方政府審批土地所得款項(xiàng)，應(yīng)全部上繳中央財(cái)政，中央政府可按一定比例返還其專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐漸弱化以至完全剝離地方政府與征地之間的直接利益關(guān)系，從機(jī)制上幫助其走出“以地生財(cái)、違規(guī)圈地”的怪圈，最終達(dá)到保護(hù)耕地和農(nóng)民利益之目的。然而，也不可否認(rèn)，發(fā)展就需要占地，那么我們何以足量供地保發(fā)展？筆者認(rèn)為可以從加大對(duì)閑置國(guó)有土地的清理清查入手，加強(qiáng)對(duì)閑置土地的合理利用以保用地需求。近幾年，雖然政府采取多種措施，加大閑置土地的清理清查，然而地方政府在做這項(xiàng)工作時(shí)，采取了保護(hù)性措施，對(duì)一些地方政府占有的閑置土地輕易清理不出，一些閑置工業(yè)用地因涉及多方面原因而未清理，造成在大量征地的同時(shí)而國(guó)有土地閑置。

（二）規(guī)范征地程序，確保依法行政

各級(jí)政府在征地過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和“《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行征地程序的“兩公告一登記”制度（即：《征用土地公告》和《征地補(bǔ)償、安置方案公告》）和聽證制度。在征地方案的實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，按預(yù)定方案有序組織實(shí)施，避免“野蠻拆遷”“暴力執(zhí)法”等危害失地農(nóng)民合法權(quán)益事件的發(fā)生，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。應(yīng)做到兩個(gè)方面：一是根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于“先保后征”的原則，建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作審核制度，征地項(xiàng)目報(bào)批前，必須先行制定擬征地塊所涉及的被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置方案，并報(bào)經(jīng)相應(yīng)的人力資源和社會(huì)保障部門審核同意。審核主要包括以下內(nèi)容：本地政府頒布實(shí)施的被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法是否符合國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神；擬征地塊被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施方案中有關(guān)保障對(duì)象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及資金籌集情況等內(nèi)容是否合法有效；征地單位提交的社會(huì)保障資金的付款憑證、收款憑證及相應(yīng)銀行的進(jìn)、對(duì)賬單；被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置方案納入征地報(bào)批前告知、聽證等程序的情況；被征地農(nóng)民知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督等民主權(quán)利的維護(hù)和實(shí)施情況等。同時(shí)要有規(guī)范的相應(yīng)審核備案程序。二是強(qiáng)化失地農(nóng)民的利益主體地位，取消集體代替農(nóng)戶參與征地決策的權(quán)利，賦予被征地農(nóng)民參與談判征地補(bǔ)償價(jià)格的權(quán)利征地補(bǔ)償價(jià)格的決定機(jī)制應(yīng)該是被征地農(nóng)民能夠參與并自由表達(dá)意愿的談判機(jī)制。

（三）加強(qiáng)土地合理流轉(zhuǎn)，讓失地農(nóng)民重新獲取生產(chǎn)資料

根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源管理法規(guī)，土地占用實(shí)行“耕地占補(bǔ)平衡”制度，即占多少補(bǔ)多少，而且是先補(bǔ)后占，從而保證了耕地總量不減少，全國(guó)不突破18億畝耕地紅線，從另一個(gè)角度講建設(shè)用地雖然占了耕地，但通過(guò)“補(bǔ)地”，耕地總量并沒有減少，而減少的只是被征地的農(nóng)民和所屬集體的土地。假設(shè)從大的方面看，可以認(rèn)為我國(guó)耕地并沒有減少，也就不存在失地的問(wèn)題，然而，在我國(guó)農(nóng)村土地屬于村集體所有，國(guó)家又沒有關(guān)于集體土地在村集體之間流轉(zhuǎn)的規(guī)定，所以雖然耕地未減少但征地后還是有人失地了。就從莊浪縣近年來(lái)的情況來(lái)看，2008年至2011年共征地834畝，而從2008年開始分別實(shí)施南洛河、上洛河、洛河谷地、韓店聶子坪、朱店小灣等5個(gè)土地開發(fā)整理項(xiàng)目以來(lái)共新增耕地11 363.75畝，如果項(xiàng)目新增耕地來(lái)補(bǔ)償失地農(nóng)民耕地的話綽綽有余，然而，因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施離征地農(nóng)民較遠(yuǎn)，無(wú)法把項(xiàng)目新增耕地用來(lái)補(bǔ)償被征地農(nóng)民的失地，而只能交付項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)?shù)氐娜罕娛褂?，所以，被征地農(nóng)民還是失地了。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》“第一百二十八條土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！焙汀吨腥A人民共和國(guó)土地承包法》“第十條國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。第十二條農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；第三十四條土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式?！敝?guī)定，在充分肯定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的同時(shí)土地流轉(zhuǎn)又限予承包方之間，而承包方之間的流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，因此有一定的局限性，根據(jù)我國(guó)近幾年的實(shí)踐，土地流轉(zhuǎn)也一般在村集體內(nèi)進(jìn)行，而集體所有土地在集體之間能否流轉(zhuǎn)和如何流轉(zhuǎn)并未規(guī)定。

筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩個(gè)方面來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。一是從《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)土地承包法》入手對(duì)土地的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)加以明確規(guī)定，合理引導(dǎo)土地在村集體之間的流轉(zhuǎn)，讓失地農(nóng)民重新獲得生產(chǎn)資料。二是《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地承包法》中要對(duì)失地農(nóng)民的重獲承包權(quán)加以規(guī)定，也就是在土地承包期滿后，要通過(guò)調(diào)整讓失地農(nóng)民重新得到承包權(quán)，地方政府可以通過(guò)地域調(diào)整的辦法，讓被征地農(nóng)民再一次獲取土地，從而從根本上解決失地農(nóng)民無(wú)地的問(wèn)題。

（編輯：張瓊瓊）

D922.3

A

1673-9019（2016）17-0014-02

2016-05-17

文云云（1987-），女，甘肅莊浪人，助理工程師，主要從事土地開發(fā)整理項(xiàng)目國(guó)土資源管理工作。