探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn) 促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
——農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮就《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》答記者問

探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn) 促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
——農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮就《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》答記者問

近日，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮烦雠_背景如何，主要內(nèi)容是什么，有哪些政策創(chuàng)新，如何貫徹落實(shí)好《方案》，農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮答記者問。

記者：請介紹一下《方案》出臺的背景和過程。

余欣榮：黨中央、國務(wù)院作出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大部署，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出了明確要求。習(xí)近平總書記指出，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給充裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。近年來，我國糧食連年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局作出了重要貢獻(xiàn)。但是，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放，農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八屆五中全會提出，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給充裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。2016年《政府工作報(bào)告》和中央一號文件都對探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求。近兩年，在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開展綜合治理試點(diǎn)，積累了一些農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。目前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，國內(nèi)外市場糧價(jià)倒掛明顯，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，具備較好的條件，時(shí)機(jī)比較成熟，農(nóng)民也易于接受。

按照中央的部署，2015年11月以來，農(nóng)業(yè)部在深入調(diào)研、聽取基層干部和農(nóng)民意見、召開專家座談會的基礎(chǔ)上，研究起草了《方案》征求意見稿，會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、法制辦、糧食局等部門和單位對《方案》多次修改完善。5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會議審議通過了《方案》?？梢哉f，《方案》凝聚了各方面的智慧，符合新發(fā)展理念的要求，是黨中央、國務(wù)院著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內(nèi)外糧食市場供求變化作出的重大決策部署。

記者：人多地少是我國的國情，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)有何特殊意義？

余欣榮：耕地是最寶貴的資源，也是糧食生產(chǎn)的命根子。我國先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦，超多人口的糧食供給壓力，使得耕地水資源超強(qiáng)度利用，資源環(huán)境已亮起“紅燈”。開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是主動應(yīng)對生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。其意義體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài)；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實(shí)現(xiàn)用地養(yǎng)地相結(jié)合，保護(hù)和提升地力，增強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。多年來，在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農(nóng)藥大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù)。通過耕地輪作休耕，減輕開發(fā)利用強(qiáng)度、減少化肥農(nóng)藥投入，利于農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù)，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力的需要。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過耕地輪作休耕，節(jié)約高效利用資源，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化消費(fèi)需求，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。

記者：在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求壓力仍然較大的情況下，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)應(yīng)遵循什么原則？

余欣榮：十八屆五中全會明確提出，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上?！斗桨浮访鞔_提出，要遵循以下幾個(gè)原則。一是鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護(hù)性措施，休耕期間采取土壤改良、培肥地力、污染修復(fù)等措施，同時(shí)加強(qiáng)對休耕地監(jiān)管，禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕。二是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵(lì)農(nóng)民以市場為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入。三是突出問題導(dǎo)向，分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn)，防治結(jié)合、以防為主，因地制宜、突出重點(diǎn)，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。四是尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。我國生態(tài)類型多樣、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復(fù)雜，要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動性，不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵(lì)以鄉(xiāng)、村為單元，集中連片推進(jìn)，確保有成效、可持續(xù)。

記者：《方案》對耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的區(qū)域、目標(biāo)和技術(shù)路徑都提出了哪些要求？

余欣榮：耕地輪作休耕要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，突出重點(diǎn)區(qū)域、加大政策扶持、強(qiáng)化科技支撐，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

在實(shí)施區(qū)域上：輪作主要在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開展試點(diǎn)，休耕主要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展試點(diǎn)。

在試點(diǎn)目標(biāo)上：輪作面積500萬畝，其中黑龍江250萬畝、內(nèi)蒙古100萬畝、吉林100萬畝、遼寧50萬畝；休耕116萬畝，其中河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕100萬畝，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬畝，貴州省和云南省石漠化區(qū)連年休耕4萬畝，甘肅省生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連年休耕2萬畝。力爭用3～5年時(shí)間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關(guān)系。

在技術(shù)路徑上：對于輪作，重點(diǎn)推廣“一主四輔”種植模式?！耙恢鳌保簩?shí)行玉米與大豆輪作；“四輔”：實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，實(shí)行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，實(shí)行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作。對于休耕，地下水漏斗區(qū)連續(xù)多年季節(jié)性休耕，實(shí)行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆。重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地。生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連續(xù)休耕3年，改種防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層的植物，同時(shí)減少農(nóng)事活動，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。

記者：今年，國家對開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)有哪些具體政策？

余欣榮：土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障。要讓農(nóng)民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少，這樣才能真正把輪作休耕的任務(wù)落實(shí)下去。為此，十八屆五中全會明確提出，國家對開展耕地輪作休耕給予必要的糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助。

今年，農(nóng)業(yè)部會同財(cái)政部整合部分項(xiàng)目資金，支持開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。一是補(bǔ)助資金。中央財(cái)政安排14.36億元，其中輪作補(bǔ)助資金7.5億元，休耕補(bǔ)助資金6.86億元。二是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對于輪作，與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接，互動調(diào)整，保證農(nóng)民種植收益不降低，按照每年每畝150元的標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助資金。對于休耕，與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入，河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕每年每畝補(bǔ)助500元，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)全年休耕每年每畝補(bǔ)助1300元（含治理費(fèi)用），貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕每年每畝補(bǔ)助1000元，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕每年每畝補(bǔ)助800元。三是補(bǔ)助方式。中央財(cái)政將補(bǔ)助資金分配到省，由省里按照試點(diǎn)任務(wù)統(tǒng)籌安排，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實(shí)物補(bǔ)助的方式，落實(shí)到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。允許試點(diǎn)地區(qū)在平均補(bǔ)助水平不變的前提下，根據(jù)試點(diǎn)目標(biāo)和實(shí)際工作需要，建立對農(nóng)戶實(shí)施輪作休耕效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，以評價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)實(shí)行?；?、重實(shí)效的補(bǔ)助發(fā)放制度。

記者：《方案》對落實(shí)好耕地輪作休耕制度試點(diǎn)任務(wù)提出了哪些措施？

余欣榮：耕地輪作休耕制度試點(diǎn)是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定的重大改革任務(wù)，《方案》對抓好耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求，將任務(wù)分解到部門、到省份、到實(shí)施單位，確保目標(biāo)到位、責(zé)任到位、措施到位。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。由農(nóng)業(yè)部牽頭，會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局等部門和單位，建立耕地輪作休耕制度試點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同配合，形成工作合力。試點(diǎn)省份要建立相應(yīng)工作機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，制定實(shí)施方案。試點(diǎn)縣要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確實(shí)施單位，細(xì)化具體措施。

二是落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)省份農(nóng)業(yè)部門要會同有關(guān)部門利用第二次全國土地調(diào)查等成果，確定輪作休耕制度試點(diǎn)地塊，報(bào)農(nóng)業(yè)部備案，休耕地按要求落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點(diǎn)實(shí)施單位要根據(jù)本方案，與參加試點(diǎn)的農(nóng)戶簽訂輪作休耕協(xié)議，明確相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，充分尊重和保護(hù)農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)益，保障試點(diǎn)工作依法依規(guī)、規(guī)范有序開展。

三是強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù)。各有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的治理修復(fù)進(jìn)行指導(dǎo)，加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量。農(nóng)業(yè)部門要會同國土資源部門加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測能力建設(shè)，定期監(jiān)測評價(jià)輪作休耕耕地質(zhì)量情況，開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，把輪作休耕各項(xiàng)措施落到實(shí)處。支持試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

四是加強(qiáng)督促檢查。試點(diǎn)縣要建立縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)監(jiān)管、村落實(shí)的輪作休耕監(jiān)督機(jī)制，建立檔案、精準(zhǔn)試點(diǎn)。試點(diǎn)任務(wù)要及時(shí)張榜公示，接受社會監(jiān)督。農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門對耕地輪作休耕制度試點(diǎn)開展督促檢查，重點(diǎn)檢查任務(wù)和資金落實(shí)情況。利用遙感技術(shù)對試點(diǎn)情況進(jìn)行監(jiān)測，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用情況動態(tài)監(jiān)測。對未落實(shí)輪作休耕任務(wù)的農(nóng)戶，要及時(shí)收回補(bǔ)助；對擠占、截留、挪用資金的，要依法依規(guī)進(jìn)行處理。

五是做好宣傳引導(dǎo)。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關(guān)要求，引導(dǎo)社會各界關(guān)注支持試點(diǎn)工作。通過現(xiàn)場觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

六是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)省份要對試點(diǎn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行總結(jié)，于每年底形成年度報(bào)告，由省級人民政府向國務(wù)院報(bào)告，并抄送農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門建立第三方評估機(jī)制，委托中介機(jī)構(gòu)對試點(diǎn)情況進(jìn)行評估；認(rèn)真總結(jié)做法和經(jīng)驗(yàn)，每年向國務(wù)院報(bào)告工作進(jìn)展情況，并適時(shí)提出構(gòu)建耕地輪作休耕制度的政策建議。