魏軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

基于PPP模式的蚌埠市健康養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營模式創(chuàng)新研究

魏軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

本文在列舉了我國部分省市的PPP模式與養(yǎng)老體系相結(jié)合的地方實(shí)踐案例和分析了目前蚌埠市養(yǎng)老服務(wù)及體系的現(xiàn)狀與其存在問題（包括老年人口現(xiàn)狀、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式及其弊端等）的基礎(chǔ)上，探索了將PPP模式應(yīng)用于蚌埠市養(yǎng)老服務(wù)體系的重要性、必要性以及可行性，并借鑒我國其他省市在這一方面珍貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及國外PPP模式運(yùn)用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，探討了蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營過程中應(yīng)當(dāng)具體采取的措施，對于推動PPP模式在蚌埠市健康養(yǎng)老服務(wù)體系的應(yīng)用以及蚌埠市健康養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行模式的創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.

PPP模式；養(yǎng)老現(xiàn)狀；相關(guān)建議；解決措施

1 PPP模式的基本概念

PPP是私營機(jī)構(gòu)以及公共部門為提供公共服務(wù)而以合同方式確立的長期合作機(jī)制，其特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享，通常由政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，社會資本則承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，其獲得合理投資回報(bào)的方式是必要的“政府付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”，以此保證最大化公共效益.在經(jīng)濟(jì)下行壓力漸增、財(cái)政收入增速放緩、地方政府融資遭遇瓶頸的大背景下，PPP模式因其可以解決政府資金缺乏和專業(yè)不足這一優(yōu)勢而成為了推進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展的一種重要方式.實(shí)際上，我們對PPP并不陌生，像我們熟悉的公建民營、民辦公助、特許經(jīng)營等都是典型的PPP模式.

2 關(guān)于PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)體系的重要性和必要性以及可行性

2.1 重要性

我國目前迫切需要擴(kuò)大社區(qū)、居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，以保障養(yǎng)老服務(wù)的供給效率和質(zhì)量.然而國內(nèi)當(dāng)前僅有“民辦”或“公辦”兩種模式使得國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)存在巨大缺口.弱勢群體是公辦養(yǎng)老收養(yǎng)對象，民辦養(yǎng)老的目標(biāo)群體則是富裕老人.而針對中低收入的工薪階層的養(yǎng)老服務(wù)卻很少.而PPP模式的引入則能提供與眾不同的養(yǎng)老服務(wù)供給途徑，有望滿足工薪階層的養(yǎng)老需要.

當(dāng)前公辦有兩個(gè)不足:一是政府融資不足；二是，政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏相應(yīng)的知識和技能，而且也缺乏市場機(jī)制來保證投資正確和提高運(yùn)營效率.而受益于市場規(guī)律的民辦機(jī)構(gòu)不僅提高了績效，還調(diào)動了更多的知識和資金，更有效的捕捉了消費(fèi)者的需求以及分配了資源，但是民辦養(yǎng)老社會承受能力低、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高的缺點(diǎn)使得其很難獲得融資從而擴(kuò)張極其緩慢.PPP模式的引入能促進(jìn)融資、減小風(fēng)險(xiǎn)和彌補(bǔ)缺失的監(jiān)管要素等.

養(yǎng)老項(xiàng)目有很多先天不足，例如前期投入大、運(yùn)營周期較長、利潤低等，但是其優(yōu)勢也很明顯，比如政府重視程度高、扶持力度大、市場需求長期穩(wěn)定、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明等等，這些特點(diǎn)都很適合PPP模式的引入.

2.2 必要性

1.將PPP模式引入養(yǎng)老服務(wù)體系后，其獨(dú)有的融資功能可以使投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的資金來源得到拓展，結(jié)合公有和私有資本，使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)得以減輕.

2.PPP模式能建立一個(gè)平臺使得政府、社會和個(gè)人三者互動和優(yōu)勢互補(bǔ)，通過更高級的管理方式克服市場或公共部門失靈使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率得以改善.

3.諸多先天不足使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)同時(shí)面臨非系統(tǒng)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn).多數(shù)私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營成本高并且規(guī)模小，規(guī)模效益很難形成.政府較大力度支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但卻因此承擔(dān)巨大財(cái)政負(fù)擔(dān).PPP模式的兩個(gè)固有特點(diǎn)(風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益共享)能使非公共和公共部門在共同合作中實(shí)現(xiàn)最小風(fēng)險(xiǎn)和最大利益，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的規(guī)模效益.

2.3 可行性

1.良好的運(yùn)作基礎(chǔ)與政策環(huán)境.PPP模式的應(yīng)用逐漸廣泛，在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面有諸多成功案例.我國政府也制定和出臺大量政策或文件來鼓勵(lì)引導(dǎo)民營資本參與投資建設(shè)和開展社會養(yǎng)老服務(wù).15年2月十部委發(fā)布的（民發(fā)[2015]33號）文件明確提出利用PPP等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn).同年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院會議上也要求積極推廣PPP模式在養(yǎng)老等領(lǐng)域的應(yīng)用.我省也制定專項(xiàng)扶持政策，開展PPP與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的試點(diǎn)工作.這些新出臺的政策規(guī)定為私有資本參與建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造了較好的投資環(huán)境.

2.當(dāng)前，公民社會在不斷崛起，同時(shí)，社會團(tuán)體的進(jìn)一步完善使得其在社會的公共生活中扮演極其重要的角色，社會力量也在諸多公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮至關(guān)重要的作用，這無疑極大程度上增加了政府與社會力量的合作可能性.

3.隨著投資環(huán)境不斷改善和社會財(cái)富不斷積累，私有資本的活力得到充分釋放，以社會私有企業(yè)為主的民間投資為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了巨大動力.與此同時(shí)，居民儲蓄增速近年來顯著加快，銀行帳上的巨額儲蓄資金正在等待改革提供渠道和機(jī)會將其喚醒.

3 我國PPP模式與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的地方實(shí)踐

（一）四川省制定出臺給予貸款貼息、給予建設(shè)資金補(bǔ)助、對政府供養(yǎng)對象提供供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、給予專項(xiàng)扶持和給予運(yùn)行補(bǔ)貼五項(xiàng)財(cái)政扶持政策，開展PPP與社會資本相結(jié)合的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作.

（二）湖南省財(cái)政廳建立“引導(dǎo)型養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金”，通過基金與省內(nèi)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作.養(yǎng)老基金的引進(jìn)放大社會資本，是PPP的典型實(shí)踐，不僅開辟了新的融資渠道也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān).

4 國外PPP模式運(yùn)用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

4.1 轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)以及監(jiān)督作用

政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在于如何合理界定政府職能范圍，克服由于社會管理者這一特殊身份發(fā)生變化而對市場機(jī)制造成的干擾，整合政府與市場、社會各自的優(yōu)勢力量.政府必須要?jiǎng)?chuàng)造優(yōu)良的制度、監(jiān)管以及政策環(huán)境，防止商業(yè)資本追逐利益的本性使得合作的風(fēng)險(xiǎn)反向增加從而損害養(yǎng)老服務(wù)對象的利益，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益同享的雙贏.

4.2 轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，樹立產(chǎn)業(yè)化與福利化相結(jié)合的理念

如果僅簡單界定機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為福利事業(yè)，其極低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，很難吸引私營資本等非營利組織.只有牢固樹立產(chǎn)業(yè)化與福利化有機(jī)結(jié)合的新理念，保證養(yǎng)老服務(wù)的公益性不丟失，多層次的拓展發(fā)展，才有利于進(jìn)一步建立供求平衡的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場，從而為PPP模式與養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)合奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).

4.3 完善相應(yīng)法律法規(guī)體系、改變思維定式

契約精神實(shí)質(zhì)就是法制，而它也是PPP模式得以運(yùn)作的基石.在以PPP模式為基礎(chǔ)搭建的平臺中，政府、市場和社會都是以平等的市場主體身份彼此間進(jìn)行合作和優(yōu)勢互補(bǔ)，所以政府必須轉(zhuǎn)變角色，不濫用自身行政特權(quán)，依法履行契約或合同約定.而為保障各方主體權(quán)益，契約的達(dá)成必須要以公共法律為依據(jù)，用法律的強(qiáng)制性加以約束，同時(shí)，為減少因法律缺失而導(dǎo)致的改革創(chuàng)新中的政策風(fēng)險(xiǎn)，有必要進(jìn)一步加速完善相關(guān)法律規(guī)章制度的步伐，增強(qiáng)所有投資主體的信心.

5 蚌埠市人口及養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

5.1 蚌埠市老年人口現(xiàn)狀

截至2015年初，蚌埠市區(qū)60歲以上、65歲以上老人分別占戶籍人口總數(shù)的17.69%和11.95%，比2014年初分別增加了20295人和11942人.70歲以上、80歲以上、90歲以上老年人口分別占戶籍總?cè)丝诘?.95%、2.68%、0.32%.而蚌埠市市區(qū)60～65歲、65～70歲老人分別占老年人口的32.45%、26.04%，70～80歲、80～90歲老人分別占老年人口的26.37%、13.33%，90歲以上老人則占老年人口的1.81%.近十年，蚌埠市老年人口增加約8萬，為增加總?cè)藬?shù)的36.5%，據(jù)推測，10年后，市區(qū)老年人口將增長至46.2萬人，占人口比例將達(dá)到23.1%.

5.2 蚌埠市養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

服務(wù)其實(shí)也是一種勞動產(chǎn)品，養(yǎng)老服務(wù)供給則是指由一定的服務(wù)主體向特定的老年群體提供其所需要的服務(wù).我國養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)目標(biāo)是“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托機(jī)構(gòu)為支撐的服務(wù)體系”.蚌埠市養(yǎng)老體系也是在這樣的政策指引下建立起來的.目前蚌埠市主要以居家養(yǎng)為主，據(jù)年初調(diào)查顯示，蚌埠市區(qū)59.1%的老人愿意選擇居家養(yǎng)老.但居家養(yǎng)老服務(wù)對象范圍小且服務(wù)范圍狹窄.同時(shí)，蚌埠市的社區(qū)養(yǎng)老目前也還處于起步階段，體系不健全，專業(yè)性不強(qiáng)，提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容較少，只能滿足老年人的部分養(yǎng)老需求.至于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，目前，蚌埠市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有20家，公辦或公建民營機(jī)構(gòu)也僅有2家.入住率普遍較低.

5.3 蚌埠市老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀

可用四個(gè)指標(biāo)來衡量蚌埠市老年人口現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)需求：

1.空巢老人的養(yǎng)老服務(wù)需求：空巢老人目前在老年人口所占比例為59.5%，由于獨(dú)立生活，其需求服務(wù)主要是日常生活照料（包括助餐、精神慰藉和心理輔導(dǎo)等）.

2.患病老人的養(yǎng)老服務(wù)需要：隨著老年人口比例逐年增加，患慢性病（心臟病、老年癡呆癥等）的老人越來越多，據(jù)調(diào)查顯示，我國60歲及以上老年人口患慢性疾病的概率為54.1%.這部分老人的養(yǎng)老服務(wù)需要主要是醫(yī)療保健和健康康復(fù)等.

3.失能老人的養(yǎng)老服務(wù)需求：據(jù)《全國城鄉(xiāng)失能老人狀況研究》報(bào)告，我國失能老人占老年人口的19.5%,根據(jù)這一比例，蚌埠市約有50814位失能老人急需養(yǎng)老服務(wù).這部分老人需要專人照顧以及專業(yè)的護(hù)理，而居家養(yǎng)老無法滿足.

4.高齡老人的養(yǎng)老服務(wù)需要：高齡老人指80歲以上老人，其中大部分老人生活不能自理.據(jù)統(tǒng)計(jì)，蚌埠市高齡人口中無法自理的人數(shù)在6757人左右.而高齡老人的養(yǎng)老服務(wù)需求主要是日常生活照護(hù).

6 現(xiàn)階段蚌埠養(yǎng)老服務(wù)及其體系存在的問題.

6.1 物質(zhì)基礎(chǔ)相對薄弱

1.蚌埠市職工養(yǎng)老金較低，同時(shí)能領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)占老年人總數(shù)的比例較高，老年人家庭財(cái)力基礎(chǔ)不足，其自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱.

2.自從蚌埠市由原來的單老年位制養(yǎng)老變?yōu)樯鐓^(qū)養(yǎng)老后，政府實(shí)際提供的老年公共產(chǎn)品減少了，同時(shí)企業(yè)向政府提供的養(yǎng)老資金只有部分能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，這導(dǎo)致社區(qū)很難提供足夠的養(yǎng)老服務(wù).

3.限于蚌埠市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，企業(yè)無法拿出龐大財(cái)力來做老年公益服務(wù)，這使得蚌埠的老年服務(wù)在社會支持方面缺乏力度.

6.2 體制方面存在問題

1.現(xiàn)在負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)的政府部門主要是社會福利科和老齡委，這兩個(gè)部門的財(cái)力和權(quán)力有限，扶持政策僅限于民政局給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定資金補(bǔ)助，形式單一，扶持力度顯著不足.

2.蚌埠市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展極其緩慢，其市場容量目前較小，服務(wù)內(nèi)容比較單一，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合比較困難，有些甚至利用政策套利.

3.目前，蚌埠市大養(yǎng)老的格局還未形成，政府、市場、社會還未共同參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)當(dāng)中來.

6.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題

1.因布局而產(chǎn)生的問題：目前蚌埠市的22家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，城區(qū)有15家，近郊有5家，剩余2家分布在郊區(qū).部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布地點(diǎn)過于偏僻，不易到達(dá)，不方便家人探望；部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布地區(qū)太接近市中心，環(huán)境嘈雜，不利于老年人修養(yǎng).另外，選擇在市區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于其建設(shè)成本以及租賃成本比較高，所以其提供的養(yǎng)老服務(wù)所收取的費(fèi)用也相對較高，經(jīng)濟(jì)能力較差的老人就可能無法選擇養(yǎng)老院來養(yǎng)老.

2.床位及入住率的問題：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中床位數(shù)在50以下、50-100、101-150和150以上的比例分別是18.3%、59.2%、13.4%和9.1%，最少的只有12張，而最多的卻有450張，差距極其懸殊.在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，入住率在20%以下、20-40%、40-60%、60-80%、80%以上的分別占機(jī)構(gòu)總數(shù)的9.1%、18.2%、31.8%、18.2%、22.7%.集中在40-60%的入住率突出表現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不理想的運(yùn)營狀態(tài).

3.醫(yī)保方面的問題：在蚌埠市，現(xiàn)有20家民辦機(jī)構(gòu)中具備醫(yī)保定點(diǎn)資格的僅有7家，而公辦的2家卻都具有定點(diǎn)醫(yī)保資格.在今年7月份調(diào)查的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，醫(yī)療問題普遍比較嚴(yán)重，很多入住的老年人反映機(jī)構(gòu)的定期健康檢查或日常體檢不到位.由此可見，在養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)療條件方面，蚌埠市需要加大建設(shè)力度.

4.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施配備的問題：蚌埠市各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都配置了像風(fēng)扇、空調(diào)、電視機(jī)和輪椅等生活所需要的基本設(shè)施，還有7家配備了按摩椅，令有5家配備了呼叫器.但是，機(jī)構(gòu)配備的老年活動設(shè)施或空間相對不足，例如象棋室健身房等，這使得老年人身體素質(zhì)或精神面貌無法得到有效提高.

5.老人的安保問題：在今年7月的調(diào)查走訪過程中，許多入住養(yǎng)老院的老年人反映其安全得不到保障，陌生人可以不通過檢查就隨意出沒于養(yǎng)老院，甚至一些精神異常的人士也能進(jìn)出老人的居所，這給老人的養(yǎng)老帶來了極大安全隱患，必須要采取措施加以解決.

6.護(hù)理人員的問題：從性別結(jié)構(gòu)上看，女性護(hù)工接近三分之二，男性護(hù)工只占三分之一，甚至部分養(yǎng)老院只有女性護(hù)工.雖說女性護(hù)工相更加細(xì)心，有助于提高服務(wù)質(zhì)量，但是一些失能與半失能老人的照顧就需要體力相對充足的男性護(hù)工了，并且這部分老年人數(shù)量也相對較多，這就造成服務(wù)力度的不足.其次，從護(hù)工質(zhì)量上來說，擁有專業(yè)資格證書的護(hù)工僅占32%，未取得證書的占68%，可見護(hù)工質(zhì)量有待進(jìn)一步提高.

7.機(jī)構(gòu)的環(huán)境問題：從走訪的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況看，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)外部環(huán)境不滿足要求，例如院落狹窄、環(huán)境嘈雜，裝修情況差，光線、通風(fēng)情況不好等，這嚴(yán)重影響老年人的身體和心理健康.

8.公私發(fā)展不平衡問題：公辦機(jī)構(gòu)雖享受著政府提供的大量公共資源，但是因其固有的所有權(quán)性質(zhì)以及缺乏相應(yīng)的績效管理制度，導(dǎo)致其管理以及資源配置效率欠佳.其次，私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來源極其狹窄，并且由于很多鼓勵(lì)民辦的優(yōu)惠政策缺乏操作性，導(dǎo)致很多民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨較大運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，自身發(fā)展受到極大阻礙.與此同時(shí)，政府對民辦機(jī)構(gòu)缺乏明確有效的監(jiān)督管理，對養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展也缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)規(guī)劃，并且對當(dāng)?shù)毓k與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未能做到統(tǒng)一整合規(guī)劃.

7 對蚌埠市PPP模式如何應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)的建議

7.1 轉(zhuǎn)變角色定位，確定公共財(cái)政在PPP中的職能

PPP模式的推廣是更好實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能的一個(gè)重要途徑.在現(xiàn)代契約精神和依法理財(cái)前提下，由于公共財(cái)政部門在整個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中的職責(zé)主要集中在資金投入、財(cái)務(wù)的動態(tài)管理、全過程績效評價(jià)、履行出資人職責(zé)等方面，因而常被賦予核心話語權(quán).在項(xiàng)目最開始的融資階段，財(cái)政部門必須要充分發(fā)揮自身主導(dǎo)作用，關(guān)注項(xiàng)目的預(yù)算、財(cái)務(wù)評價(jià)和資產(chǎn)配置等，尤其是在財(cái)政大量投入而融資卻未完全到位的情況下.而養(yǎng)老這類公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營階段，其私人市場機(jī)制與公共行政資源的整合是PPP模式實(shí)施的難點(diǎn)，因?yàn)樵趯?shí)際運(yùn)營過程中將直接涉及公共服務(wù)的定價(jià)、公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和成本收益的分配，所以財(cái)政部門必須要著重關(guān)注PPP模式與公共服務(wù)供給機(jī)制如何在現(xiàn)有財(cái)政體制下相互協(xié)調(diào).而風(fēng)險(xiǎn)管控則是PPP模式運(yùn)用的另一個(gè)重中之重，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)，而在眾多風(fēng)險(xiǎn)之中，財(cái)政部門最應(yīng)把握住兩大問題：一是為項(xiàng)目有限擔(dān)保或信用擔(dān)保而導(dǎo)致的負(fù)債必須要進(jìn)行有效管理；二是要建立起嚴(yán)格的防火墻制度，避免商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)滲透進(jìn)公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn).與此同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)的最高限價(jià)和指導(dǎo)價(jià)政策的社會認(rèn)可度低會導(dǎo)致供需不平衡的市場風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門對此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)技術(shù)方面的責(zé)任，以基于市場價(jià)格機(jī)制下的動態(tài)成本估算出相對合理的定價(jià)區(qū)間，既能保證公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也能夠保證合理的資本回報(bào)率.

7.2 具體問題具體分析，要科學(xué)審慎的運(yùn)用PPP

PPP模式的應(yīng)用不總是固定不變的，隨著非公共與公共部門之間合作程度逐漸加深，建議首先對現(xiàn)存養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及新建、正擴(kuò)建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)特征和環(huán)境特征，然后據(jù)此設(shè)計(jì)出不同應(yīng)用項(xiàng)目.例如，對現(xiàn)存養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以采用購買或租賃的方式，達(dá)到提高機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量及效率的目的.除此之外，對具有事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過競爭性招標(biāo)更改其管理服務(wù)主體，通過投入資金方式的變化，通過與非公共部門簽訂相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)的合同，來改變公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理效率低下的現(xiàn)狀.對于新建或正在改建和擴(kuò)建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以在原有以項(xiàng)目公司為載體的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級改造，綜合考慮合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)具體情況來不同程度地引入PPP模式，在具體項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓過程中實(shí)現(xiàn)效益最大和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān).

7.3 加強(qiáng)政府的政策扶持，充分調(diào)動私營部門參與的積極性

這方面可分為三步，一是政府建立專項(xiàng)基金并歸入政府財(cái)政支出預(yù)算，用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資時(shí)的貸款擔(dān)保及利息補(bǔ)貼.二是在土地政策方面進(jìn)行合理規(guī)劃，通過低價(jià)出售或行政劃撥等方式來降低非公共部門參與社會養(yǎng)老服務(wù)的成本.三是根據(jù)福利化和產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行重心不相同的稅收優(yōu)惠，同時(shí)對企業(yè)或者社會捐贈進(jìn)行一定程度抵稅或給予名譽(yù)褒獎(jiǎng)，以此來刺激企業(yè)以及社會參與投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性.此外，加強(qiáng)養(yǎng)老品牌建設(shè)，加強(qiáng)股權(quán)融資和債券，盡可能拓展資金實(shí)力.對于托底性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建議在傳統(tǒng)招投標(biāo)吸引私有資本的基礎(chǔ)上創(chuàng)新模式，可以用非公共部門建設(shè)公共部門租賃的形式收回投資.租金則來源于政府補(bǔ)助和政府收費(fèi).

8 針對蚌埠市養(yǎng)老服務(wù)及其體系存在問題所提出的具體措施

（一）降低公辦福利院入住門檻，讓更多老人享受國家的福利，而不是讓公辦福利院僅僅成為部分公職人員及其親屬的私人養(yǎng)老院.這一舉措也給私營養(yǎng)老院更多壓力，迫使他們從各方面改善自己來提高競爭力.

（二）制定更多的法律法規(guī)來規(guī)范私營養(yǎng)老院.可適當(dāng)增加對于其價(jià)格以及醫(yī)療和服務(wù)方面的要求.同時(shí)，不定期安排相關(guān)人員對私營養(yǎng)老院的經(jīng)營管理情況進(jìn)行嚴(yán)格的審查，依法對不合格的私營養(yǎng)老院進(jìn)行處罰，對管理服務(wù)等方面都很優(yōu)秀的私營養(yǎng)老院進(jìn)行表彰以及獎(jiǎng)勵(lì)來促進(jìn)和鼓勵(lì)其發(fā)展.

（三）政府要進(jìn)一步提高老年人群的退休待遇.部分老年人口退休金可能堪堪夠糊口，想要靠退休金來支付養(yǎng)老費(fèi)用有一定困難.政府可以適當(dāng)提高老年人的退休待遇，在其進(jìn)駐養(yǎng)老院時(shí)定期給予資金支持.

（四）公辦福利院以及私營敬老院，應(yīng)定期舉辦文娛活動來豐富老年人的生活，改善其精神面貌，保持老年人各方面健康.

〔1〕于本瑞.PPP模式的國內(nèi)外借鑒及啟示[J].現(xiàn)代管理科學(xué),2014（8）.

〔2〕王海霞.PPP模式應(yīng)用于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究[J].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2016.

〔3〕周鵬飛.我國老年公寓發(fā)展問題研究[J].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2016.

〔4〕郜凱英.我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)用PPP模式建設(shè)與管理研究[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2013（10）.

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2016-09-11