加強城鄉(xiāng)建設用地增減掛項目內(nèi)部控制的探討

孫武凌

摘要：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。作者結(jié)合工作實際，分析和探討通過強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，從源頭上進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理。

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；項目；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

前言：2018年9月江西省國土廳開展全省增減掛鉤項目檢查，作為省內(nèi)開展增減掛鉤項目較好的縣區(qū)的工作人員，我有幸參加了此次活動。在檢查中發(fā)現(xiàn)存在著諸多問題：項目選址不嚴、撂荒、拆舊項目區(qū)復墾成耕地后又開展房屋建設、或被其他非農(nóng)業(yè)項目占用等。

如何較好地實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，本文就加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面進行分析和探討。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目概述

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”，這也是國家政策層面第一次提出“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的概念；2008年，國土資源部發(fā)布并實施《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，使這項最新的國家政策開始試點運行，城鄉(xiāng)建設用地增減掛項目也應運而生。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目由拆舊區(qū)土地復墾項目和建新區(qū)建設項目兩部分組成，拆舊區(qū)拆的是閑置廢棄的農(nóng)村居民點或工礦用地，并開發(fā)復墾成耕地；建新區(qū)除少數(shù)用于安置拆舊區(qū)的農(nóng)村居民外，主要用于建制鎮(zhèn)及其他各級市（區(qū)、縣）的城市建設用地。項目的總體要求是建新區(qū)的面積不能突破拆舊區(qū)的規(guī)模，也就是所謂的“相掛鉤”：建新區(qū)的規(guī)模與拆舊區(qū)的面積對等原則，即：建新區(qū)及時破解了當前城鎮(zhèn)發(fā)展的用地難問題，但需要以拆舊區(qū)同時開發(fā)出數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母貫榍疤帷?/p>

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目實施的關鍵是確保拆舊區(qū)的土地復墾項目的工程質(zhì)量，我所在的江西省吉水縣從2011年開始申報并組織實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，針對我多年來所參與的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中認識到的問題，以及我參加的江西省國土資源廳組織的增減掛鉤項目檢查中發(fā)現(xiàn)的情況，我認為通過強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，才能在源頭上進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理。

二、落實內(nèi)控主體，明確各單位職責

依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的編制規(guī)程，項目的申報主體是縣級政府；縣國土資源部門承擔城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目前期勘測、可行性研究、立項申報、規(guī)劃方案和實施方案評審、申報竣工驗收工作，即項目實施全過程中的開頭與收尾；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是拆舊區(qū)土地復墾項目的業(yè)主，負責項目監(jiān)理招標、施工招標、項目施工管理即項目實施全過程中最關鍵的中心環(huán)節(jié)?？h國土資源部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個項目實施過程中職能交叉重疊容易導致“多頭管理”、職責不清，因此，縣級政府應當明確牽頭單位。牽頭單位即城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體，通過行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手段加強對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的有效管理。按照縣級政府成立項目領導小組的文件要求，縣國土資源部門作為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的牽頭單位，對項目實行統(tǒng)一管理，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目實施過程中的職責。

三、梳理業(yè)務環(huán)節(jié)，加強業(yè)務培訓

按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的要求，完成對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤業(yè)務全過程的梳理，主要有以下環(huán)節(jié)：開展內(nèi)外業(yè)調(diào)查、勘測，進行適宜進行增減掛鉤拆舊復墾項目的選址；征求農(nóng)戶意見，組織聽證工作；可行性報告、編制實施規(guī)劃及其他申報材料，以縣政府為主體向省廳申報立項；實施規(guī)劃方案與施工預算方案的評審與批復；項目監(jiān)理、施工招標；項目施工管理；檢查、驗收、核查、竣工批復；項目后期管護。新政策，新業(yè)務，需要加強培訓，把好“教育關”。加強對從事城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目工作人員的業(yè)務培訓，解決城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目從業(yè)人員業(yè)務和管理“外行”問題，確保操作規(guī)范、管理嚴格。

四、確定內(nèi)控風險點，制定控制措施

明晰了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理的各個環(huán)節(jié)后，進一步分析項目實施過程中各種風險，主要有：

1、沒有經(jīng)過充分的可行性論證、選址不當、審核不嚴、倉促上馬，可能導致項目難以實現(xiàn)預期目標甚至導致項目失敗；

2、沒有充分征求拆舊區(qū)農(nóng)戶的意見，沒有履行聽證等必要程序，可能導致項目施工中拆遷問題無法解決、工期延誤甚至項目無法開工；

3、拆舊項目點多面廣、分布零散，項目區(qū)的實施條件千差萬別，容易造成項目在設計階段方案不合理，預算偏離實際，可能導致項目質(zhì)量存在隱患、投資失控等風險；

4、招投標管理不嚴，可能導致工作人員違法違規(guī)、中標人實際難以勝任等風險；

5、項目變更審核不嚴格、工程變更頻繁，可能導致預算超支、投資失控、工期延誤等風險；

6、項目價款結(jié)算管理不謹慎、不及時，項目資金不落實、使用管理混亂，可能導致工程進度延遲或中斷、資金損失等風險；

7、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對項目的重視程度不一、施工單位施工水平不齊，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各拆舊區(qū)的實施進度、施工質(zhì)量難統(tǒng)一，導致項目難以通過驗收，施工進度快且質(zhì)量好的單位利益受損而提起訴訟等風險；

8、項目完工后沒有落實耕作主體或采取其他的后期管護措施，撂荒、被破壞或占用，可能導致項目難以實現(xiàn)預期目標甚至項目失敗。

針對上述風險點，應制定并重點加強如下控制措施：

1、制定全縣（區(qū)）城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目實施方案，每年進行必要的更新、完善。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一項新政策，項目實施方案應當符合法律法規(guī)的要求，由縣國土資源部門在充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見的基礎上擬定，報上級國土資源部門審核和縣政府審批，以縣政府文件形式下發(fā)至各有關單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使之成為本縣（區(qū)）實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的“指南”，每年度的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目都依據(jù)當年度的項目實施方案中規(guī)定的方法和步驟開展。

2、明確選址原則，建立選址標準。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤拆舊項目區(qū)的選址應遵循符合規(guī)劃、先易后難、依法自愿的原則。沒有充分征求意見和履行聽證程序的不得納入項目范圍；涉及農(nóng)戶拆遷的，拆遷安置補償沒有落實不得納入項目范圍。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，拆舊項目區(qū)必須是國土資源部門統(tǒng)一制定的土地利用現(xiàn)狀圖上標識為農(nóng)村居民點或工礦用地的區(qū)域，落實項目拆舊區(qū)工作需要在圖紙上與實地勘測中進行反復比對、篩選，再在符合拆舊項目區(qū)要求的地塊中按照先易后難、依法自愿的原則挑選出擬實施項目的具體地塊；未被選取地塊可以儲備起來，待時機成熟或條件成就時作為其他年度的項目用地，保持城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的可持續(xù)性及平衡發(fā)展。

3、項目資金專戶管理，加強對支付的審核。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的資金全部由縣政府統(tǒng)籌，并分配至作為拆舊復墾項目業(yè)主的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶。項目的實施期往往跨越多個年度，資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶上停留久了，容易形成“糊涂賬”。建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目專門賬戶，記錄與項目有關的撥入與支付情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在支付預付款、進度款時，須經(jīng)過國土部門的審核同意，竣工結(jié)算應以審計報告為依據(jù)。

4、加強工程變更控制。項目設計招標后，設計單位需要按時完成設計工作，才能確保項目按期通過年度立項評審。但城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目拆舊區(qū)多、分散、偏遠，以我縣2014年實施的項目為例，設計面積976畝，涉及全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)80個點，最大的面積91畝，最小的面積1.1畝，拆舊區(qū)現(xiàn)狀與施工條件差異很大，短時間內(nèi)按要求完成設計任務難免考慮不周，加強設計階段管理尤為重要，工程變更審核管理則是對設計可能出現(xiàn)的不足采取的重要補救措施。根據(jù)工程變更的性質(zhì)和金額的大小，劃分一般變更、重要變更和重大變更，規(guī)定相應的審核權(quán)限和審核程序，嚴格審核管理、變更記錄控制。

5、強化后期管護措施。落實耕種，增加有效耕地面積，是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目實施的重要目標之一。首先要健全管護制度，明確項目所在地的村委會為第一責任單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督檢查，國土資源部門定期抽查。其次加強宣傳，提高農(nóng)戶參與管護、落實耕種的積極性。層層簽訂管護合同，明確各方管護目標、責任和義務，本著“誰承包、誰管護”的原則，形成復墾后的地塊每處都有人管理，有人耕種的良好局面。

此外，陽光操作，嚴把“招標關”；完善資料，把好“檔案關”；加強項目竣工決算控制、健全項目管理的考核獎懲制度等也是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理的有效內(nèi)部控制措施。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為縣域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設插上了騰飛的翅膀，強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，從源頭上進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目管理，落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目各項目標，讓騰飛的翅膀更加堅強有力。