南京國(guó)民政府時(shí)期的鹽稅改革評(píng)析

紀(jì)秋穎

(遼寧大學(xué) 歷史學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036)

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南京國(guó)民政府時(shí)期的鹽稅改革評(píng)析

紀(jì)秋穎

(遼寧大學(xué) 歷史學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036)

[摘要]南京國(guó)民政府在建立初期，由于財(cái)政拮據(jù)，鹽稅弊端叢生，于是開(kāi)始了一系列的鹽稅改革。不僅改革鹽務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一鹽稅，而且在各地區(qū)進(jìn)行改秤，以增加鹽稅收入。與此同時(shí)，還制定了新《鹽法》，防止私運(yùn)，改革銷(xiāo)運(yùn)方式。這些措施削弱了地方勢(shì)力，加強(qiáng)了中央權(quán)威，使原有的產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)路數(shù)得到改變，增加了財(cái)政收入，促進(jìn)了中國(guó)鹽務(wù)制度向近代化邁進(jìn)。但是改革過(guò)程中也充分暴露了南京當(dāng)局的軟弱，增加了民眾的食鹽負(fù)擔(dān)。直到抗戰(zhàn)前期，新《鹽法》也沒(méi)有定下具體的施行日期。所以，鹽稅改革從根本上就沒(méi)有擺脫半殖民地半封建的枷鎖束縛。

[關(guān)鍵詞]南京國(guó)民政府；鹽稅；財(cái)政；改革

南京國(guó)民政府建立初期，財(cái)政狀況很不理想。北洋政府欠各國(guó)款項(xiàng)及利息疊加，致使南京政府不得不向各國(guó)借款來(lái)緩解財(cái)務(wù)緊張狀況，因此出現(xiàn)了舊債加新債的財(cái)政局面。中國(guó)的鹽稅主權(quán)因償付外債的需要而步步喪失。加之歷史上鹽稅征收很重，鹽稅及附加稅截留不斷增加，這些都成為實(shí)施鹽稅改革的社會(huì)條件。因此，改革鹽務(wù)機(jī)構(gòu)、頒布新《鹽法》、統(tǒng)一鹽稅稅率，成為改革的主要方向。

鹽稅改革對(duì)社會(huì)民生必然產(chǎn)生很大的影響。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，改革使鹽務(wù)的產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)、稅、緝權(quán)限歸于中央，削弱地方勢(shì)力，加強(qiáng)中央權(quán)威；其二，隨著鹽稅的增加，人民的食鹽負(fù)擔(dān)必然加重。雖然新《鹽法》看起來(lái)具有改革精神，但直到抗戰(zhàn)前期，也沒(méi)有確定具體實(shí)施的日期，最終流于一紙空文。

一、南京國(guó)民政府鹽稅改革的社會(huì)條件

(一)債臺(tái)高筑的財(cái)政局面

南京當(dāng)局為了取信于異邦財(cái)閥，承擔(dān)了北洋政府期間的外債，總計(jì)七千四百四十四萬(wàn)七千五百九十八點(diǎn)九八元。民國(guó)建立后，政府頻年乞貸外債。其中，“鐵路乞貸共計(jì)達(dá)庫(kù)平銀三億三千余萬(wàn)兩，占所借外債總數(shù)的27.4%。”[1]南京國(guó)民政府為了擺脫經(jīng)濟(jì)貧瘠的局勢(shì)、填補(bǔ)財(cái)政赤字、均衡估算，不斷地向美英等國(guó)乞貸。乞貸明目達(dá)14種，債額總額為三億三千萬(wàn)余美元，再加上成立前期告貸467種，總數(shù)達(dá)十三億余元(銀元)。債務(wù)如果不及時(shí)還清，就會(huì)產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)，而南京政府為了解一時(shí)之困，繼續(xù)向其他國(guó)家借款，形成一種惡性循環(huán)。舊債加新債，使得債臺(tái)越筑越高，所借的大批外債長(zhǎng)期沉重地壓在南京當(dāng)局的肩上。為了使財(cái)政經(jīng)濟(jì)迅速轉(zhuǎn)入正軌，對(duì)于當(dāng)時(shí)貧困的南京政府來(lái)說(shuō)，鹽稅改革無(wú)疑是最穩(wěn)定、最迅速的解決辦法。鹽稅收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重位居第二，所以對(duì)鹽稅的改革是順理成章的。

(二)北洋時(shí)期鹽稅制度的混亂狀況

民國(guó)初期，北洋當(dāng)局公布了鹽稅改革章程，增添了正稅、截留鹽稅和各類(lèi)附加稅。這次鹽稅改革不但沒(méi)有去除積弊，反而造成了鹽稅制度的混亂狀況。

所謂正稅，即在產(chǎn)區(qū)征收的場(chǎng)稅及中央賦稅。而事實(shí)上，各地的鹽稅千差萬(wàn)別，很多地區(qū)所征收的鹽稅已經(jīng)超過(guò)條例所規(guī)定的數(shù)目，不能得到統(tǒng)一。政府為使條例得到法令的認(rèn)可，又在1918年將食鹽正稅增加到每百斤三元。這表明了中央政府不得不適應(yīng)地方需要，以及對(duì)鹽稅改革的無(wú)可奈何。袁世凱死后，地方政局變得混亂，地方實(shí)權(quán)派與中央政府分歧不斷擴(kuò)大。

在正稅之外，各地又增加了多種附加稅。由于地方軍閥擁兵自重，軍費(fèi)開(kāi)支龐大，各地所留的截留鹽稅根本滿足不了需求。于是，增加附加稅成為了相繼效仿的“良策”。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，僅四川一個(gè)省的鹽稅附加就達(dá)到了26種，其中包括各種同名或者不同名的稅，使得人民負(fù)擔(dān)更加沉重。舊式鹽稅加上附加稅的開(kāi)征，使得南京政府前期再新增鹽稅幾無(wú)可能。

(三)鹽稅主權(quán)的喪失

民國(guó)時(shí)期，鹽稅主權(quán)的喪失主要表現(xiàn)為包商制度和鹽務(wù)稽核所的建立。

包商制度是軍閥從鹽業(yè)中榨取錢(qián)財(cái)?shù)闹饕侄沃?。“包商就是商人需要向政府繳納一定數(shù)量的金錢(qián)，然后到所指定的地區(qū)憑票取得一定的鹽進(jìn)行銷(xiāo)售，同時(shí)也擁有征收當(dāng)?shù)囟愂盏臋?quán)力。在收稅過(guò)后，按照雙方約定好的比例數(shù)量，再上交一部分稅金?！盵2]包商制度給奸商以可乘之機(jī)，鹽稅制定與收取的權(quán)力被商人控制，使得國(guó)家鹽稅體制更加混亂。

1913年鹽務(wù)稽核所的建立是中國(guó)鹽稅主權(quán)喪失的主要標(biāo)志。袁世凱在辛亥革命后急需一筆貸款來(lái)鞏固其統(tǒng)治，于是向英、法、德、美、日、意六國(guó)提出貸款要求，后者同意向袁世凱貸款，但前提是中國(guó)政府拿鹽稅收入作抵押并允許六國(guó)監(jiān)管鹽務(wù)。袁世凱與六國(guó)簽訂的《善后借款合同》標(biāo)志著關(guān)稅、鹽稅及存儲(chǔ)稅的主權(quán)喪失，進(jìn)一步加深了中國(guó)的半殖民地化的程度。

上述鹽稅中存在的弊病，不僅制約著南京國(guó)民政府的財(cái)政收入，更制束著中央的事權(quán)，南京國(guó)民政府的統(tǒng)治權(quán)威也遭到了侵蝕，鹽稅改革勢(shì)在必行。

二、南京國(guó)民政府鹽稅改革的主要措施

(一)對(duì)鹽務(wù)機(jī)構(gòu)的整頓

1927年，古應(yīng)芬取消鹽務(wù)稽核所，由財(cái)政部設(shè)立鹽務(wù)處，后更名為鹽務(wù)署，掌管全國(guó)鹽政。孫科繼任財(cái)政部長(zhǎng)后，保留鹽務(wù)署并恢復(fù)了鹽務(wù)稽核所，同時(shí)改變了由外國(guó)人掌控實(shí)權(quán)的現(xiàn)象，使職員全部由華人構(gòu)成，而且受財(cái)政部直接統(tǒng)轄。這樣，鹽務(wù)稽核所和鹽務(wù)署同屬財(cái)政部門(mén)管理，但兩個(gè)部門(mén)互不統(tǒng)屬。鹽務(wù)署主管行政事宜，而稽核所主管收稅稽核事宜。隨著改革的深入，新的問(wèn)題接踵而至——鹽務(wù)稽核所和鹽務(wù)署構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，事權(quán)不一，責(zé)任分散，大大降低了行政效率。于是，1929年1月，裁撤鹽務(wù)署。改組后的鹽務(wù)總局使得稅務(wù)激增，成效可觀。而鹽務(wù)稽核所的主要職責(zé)逐漸擴(kuò)大為收取并保管鹽稅，改革鹽稅征收制度和辦法，統(tǒng)一減化稅率，核定征收幣值和權(quán)量。

改組后的鹽務(wù)稽核所除上述職能外，還兼管緝私。私鹽產(chǎn)生的最主要原因是鹽稅過(guò)高，再加上附加稅的不斷增加，普通民眾的購(gòu)買(mǎi)力很低，而私鹽價(jià)格低廉，因此受到民眾的歡迎。私鹽鹽商層出不窮，當(dāng)時(shí)購(gòu)買(mǎi)私鹽者約一半左右，嚴(yán)重影響了政府的財(cái)政收入。為了解決這一問(wèn)題，民國(guó)初年各地就設(shè)立了緝私統(tǒng)領(lǐng)。南京政府成立后，裁撤了北洋政府時(shí)期各地的緝私統(tǒng)領(lǐng)，建立了緝私局，并且由鹽務(wù)署管理。1931年又成立了財(cái)政部稅警總團(tuán)，進(jìn)一步遏制鹽務(wù)走私。南京當(dāng)局招募一些知識(shí)青年，將其送入警校進(jìn)行培訓(xùn)，后以他們?yōu)楣歉山M建稅警。在緝私方面，稅警團(tuán)可以獲得海軍等各個(gè)部門(mén)的協(xié)助，取得了一定效果，但并沒(méi)有杜絕販賣(mài)私鹽的現(xiàn)象。

南京國(guó)民政府通過(guò)對(duì)鹽務(wù)機(jī)構(gòu)的整頓與改革，不僅提高了辦事效率，促進(jìn)了鹽務(wù)的近代化管理，更重要的是收回了鹽稅主權(quán)，同時(shí)也減輕了人民的負(fù)擔(dān)。

(二)統(tǒng)一鹽稅稅率與提高鹽稅

民國(guó)初年，鹽稅體制混亂不堪，鹽稅的征收實(shí)行等差法，而且各省收取的附加稅稅率同樣參差不齊。這就導(dǎo)致了各地鹽稅征收額的不同，進(jìn)而導(dǎo)致低稅區(qū)向高稅區(qū)的走私延綿不絕。為了革除上述弊端，在1928年7月的全國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)議上，南京當(dāng)局提出了統(tǒng)一稅率的主張，并指出：“在劃一辦法尚未規(guī)定以前，所有各省正稅附稅及附加之各項(xiàng)捐費(fèi)，均于一月內(nèi)告報(bào)近三年實(shí)收數(shù)表……以后逐漸減少不可再加，一俟財(cái)政充裕時(shí)，附稅即一律取消”[3]。1933年，鹽務(wù)稽核所制定了在低稅區(qū)加稅、在高稅區(qū)進(jìn)行調(diào)理的方針。其中需要加稅的地區(qū)達(dá)11處，而需要降低調(diào)整稅率的地區(qū)僅有6處。各地鹽稅名目紛繁，全國(guó)多達(dá)700余種稅目。這些措施雖然力求平衡全國(guó)各稅區(qū)的稅率，但其最主要的目的還是提高稅率、增加稅收。

在提出統(tǒng)一鹽稅稅率后，南京政府又以各種理由提高鹽稅。在北伐期間，南京政府一度以緝私、軍用等理由加征鹽稅，這時(shí)期的數(shù)目增加幅度比較小，范圍還比較窄。1931年后，加稅的范圍迅速擴(kuò)大，主要是以建設(shè)費(fèi)、改秤、鎊虧等名義增加鹽稅。1934年，“政府以統(tǒng)一衡器為名，將司馬秤(大秤)改為市秤(小秤)，稅率不變，司馬秤一百斤相當(dāng)于市秤一百二十七斤，也就是每一百斤鹽稅增加27%”[4]。宣布“自1月1日起，凡是中央及地方正附鹽稅附加鹽稅等每擔(dān)鹽稅超過(guò)十元以上，都一律減到十元?！盵5]1937年，政府又增加了建設(shè)專(zhuān)款。因各區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況不同，每擔(dān)增加零點(diǎn)五元到一元不等。按照1936年全國(guó)19個(gè)鹽區(qū)計(jì)算，專(zhuān)建設(shè)稅的增加至少達(dá)到四千萬(wàn)元以上。也就是說(shuō)，每年的鹽稅可以增加四千萬(wàn)元，相當(dāng)于當(dāng)年鹽稅收入增加了20%，這又是一筆可觀的收入。20世紀(jì)末30年代初，全球銀價(jià)下跌，為了彌補(bǔ)償還外債時(shí)的鎊虧，政府又增加了一項(xiàng)鎊虧附加稅，規(guī)定每區(qū)每擔(dān)鹽稅增加三角，這項(xiàng)稅目一增就是多年。

(三)頒布新《鹽法》

1931年5月30日，南京國(guó)民政府立法院頒布了《鹽法》。主要內(nèi)容分為三點(diǎn)。

1.整理場(chǎng)產(chǎn)

《鹽法》的第一章強(qiáng)調(diào)要就場(chǎng)征稅。其主要措施為：首先，凡是沒(méi)有得到政府承認(rèn)的鹽場(chǎng)一律裁撤，其中包括產(chǎn)鹽量少、鹽質(zhì)量低或者是地區(qū)偏遠(yuǎn)且產(chǎn)鹽成本高的鹽場(chǎng)。其次，政府對(duì)每個(gè)鹽場(chǎng)每年所產(chǎn)出的鹽量要下達(dá)指標(biāo)。再次，政府所建的倉(cāng)坨是用來(lái)儲(chǔ)存糧食的，每個(gè)倉(cāng)坨都有其規(guī)定的用處，不允許商人私自挪用。最后，鹽場(chǎng)會(huì)設(shè)置監(jiān)秤員。沒(méi)經(jīng)過(guò)監(jiān)秤員的檢驗(yàn)，就不允許將鹽存放在倉(cāng)坨中，商人沒(méi)有完整的稅憑單或者是免稅憑證同樣不可以秤放。這一改革舉措旨在從法律上杜絕引岸制度，提倡自由貿(mào)易，防止私運(yùn)。

2.改革運(yùn)銷(xiāo)

新《鹽法》中有明確規(guī)定，就場(chǎng)征稅，禁止任何人壟斷，允許民眾自由買(mǎi)賣(mài)。自該章程執(zhí)行當(dāng)日起，一切官運(yùn)官銷(xiāo)、引岸、包商制度及其相似的指令都一概廢止。包商制度在鹽政諸避中占據(jù)首要位置。僅包商制度就能使財(cái)政部門(mén)每年損失億萬(wàn)元?！?928年，宋子文首先提出廢除包商制度，但由于當(dāng)時(shí)南京政府剛剛成立，財(cái)政緊缺，再加上官商匪的勾結(jié)，因此沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。在新《鹽法》中再次涉及，是眾望所歸。經(jīng)過(guò)南京政府的努力，廢除了二十多個(gè)縣的包商，雖然只取得了很小的成效，但這卻是很重要的一步?！盵6]

3.統(tǒng)一稅率

規(guī)定凡工農(nóng)業(yè)用鹽一律免稅?！皩Ⅺ}劃分為三類(lèi)，即食鹽、漁鹽和工農(nóng)業(yè)用鹽。食用鹽每一百千克納稅五元，漁鹽每一百公斤征稅三角，絕對(duì)不允許重征或有另行附加。”[7]

新《鹽法》是南京政府整理鹽稅的一個(gè)重要措施。在《鹽法》公布后，南京政府于同年7月又制定了分期改革方案。次年6月，為進(jìn)一步改革鹽稅，財(cái)政部又專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了鹽稅整理會(huì)議。這種漸進(jìn)式的鹽稅改革，有助于平衡全國(guó)各地鹽稅稅率，緩沖走私銷(xiāo)運(yùn)。新《鹽法》的公布，給專(zhuān)商引岸制度以沉重打擊，在法律上第一次承認(rèn)了鹽業(yè)自由貿(mào)易制度。因此，新《鹽法》在我國(guó)鹽務(wù)史上有著十分重要的地位。

三、南京國(guó)民政府鹽稅改革對(duì)社會(huì)民生的影響

(一)加強(qiáng)中央稅收權(quán)威

鹽務(wù)主權(quán)的回歸是歷史的進(jìn)步，改變了鹽稅征收與管理混亂的局面，一定程度上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一鹽稅稅率的目標(biāo)，促進(jìn)了鹽務(wù)的全面發(fā)展。與此同時(shí)，推動(dòng)了商品流通和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引進(jìn)了不同渠道的資金，增加了當(dāng)時(shí)的國(guó)民收入，有利于人民生活的安定。一系列鹽法新規(guī)的頒布及鹽務(wù)機(jī)構(gòu)改革，降低了帝國(guó)主義對(duì)南京政府的控制，促進(jìn)了食鹽運(yùn)銷(xiāo)。在取消附加稅、正稅等稅名的同時(shí)簡(jiǎn)化了稅務(wù)機(jī)構(gòu)，提高了征稅的效率。在鹽稅改革后，“1934年，南京政府的鹽稅收入已經(jīng)達(dá)到兩萬(wàn)零六百七十萬(wàn)元。從1927年到1936年的鹽稅收入增長(zhǎng)了十倍?！盵8]這為南京政府在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中所需要的龐大軍事開(kāi)支提供了一定的財(cái)政后盾。此外，對(duì)鹽務(wù)稽核所以及稅警團(tuán)人員的考核，提高了工作效率，也節(jié)省了財(cái)政開(kāi)支。中央稅制的改革，使中國(guó)的稅收制度初步建立起來(lái)了。

(二)南京國(guó)民政府鹽稅改革的流弊

鹽稅的改革與整頓是在半殖民地半封建社會(huì)中進(jìn)行的，因而它從根本上擺脫不了時(shí)局的束縛。

首先，食鹽是人民生活的必需品，幾乎相當(dāng)于人頭稅。對(duì)食鹽課以重稅，最終落到廣大人民頭上，實(shí)際上加重了人民的負(fù)擔(dān)。鹽稅是一種間接稅，對(duì)于富庶之家而言負(fù)擔(dān)相對(duì)會(huì)輕，窮人消費(fèi)量大，因而負(fù)擔(dān)更重，這就形成了原則上的不平等。在同期的世界范圍內(nèi)橫向比較，南京國(guó)民政府所征收的鹽稅要高于法國(guó)、德國(guó)、意大利、英國(guó)、瑞典、比利時(shí)等國(guó)家，這種趨勢(shì)發(fā)展下去必然會(huì)威脅到國(guó)民政府統(tǒng)治的穩(wěn)定性。

其次，南京當(dāng)局鹽稅改革是在籌備不足的情況下開(kāi)展的，改革中因循守舊、墨守成規(guī)的現(xiàn)象層出不窮。例如對(duì)于引岸專(zhuān)商的保留，在經(jīng)濟(jì)上，這種固定僵死的體制已經(jīng)成為商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，深深地影響著人民生活的穩(wěn)定；在政治上，引岸專(zhuān)商對(duì)中央集權(quán)政治及資產(chǎn)階級(jí)的利益是一種侵害，對(duì)民間的危害也很深。但南京國(guó)民政府的鹽稅收入不僅用于抵付部分外債，更構(gòu)成政府的主要收入來(lái)源，因此南京政府對(duì)引岸專(zhuān)商有很多庇護(hù)之處。再者，將司馬秤改為市秤后，雖然表面上減輕了負(fù)擔(dān)，但實(shí)際上這是一種隱形的欺騙。如湖南省，“在未改秤以前，以司馬秤一百公斤收稅十三元零四分五厘，而改秤以后，市秤一百斤收稅十元四角，但司馬秤一百斤等于市秤一百二十七斤，以司馬秤折合計(jì)算，實(shí)收稅十三元二角零八厘，則湖南鹽稅每擔(dān)反而增加一角六分三厘。”[9]這可證明財(cái)政部所聲明減稅區(qū)域，實(shí)際上均已加稅。其余各區(qū)鹽稅征收額，必隨改秤而增加，自不待論。此后財(cái)政部屢遭彈劾，因此可以說(shuō)南京政府的改秤措施事倍功半。

最后，1931年的《鹽法》，就其條文來(lái)看是具有改革精神的，但是直到抗戰(zhàn)前，國(guó)民政府也沒(méi)有定下新鹽法的施行日期。沒(méi)有公布施行日期，《鹽法》就不會(huì)生效。加上時(shí)局尚不穩(wěn)定，地方勢(shì)力強(qiáng)大，不斷干擾南京國(guó)民政府新舉措的實(shí)施，因此新《鹽法》成為一紙空文。此外，在鹽稅改革中，政府最注重的是對(duì)鹽稅稅率的調(diào)整，并且采取的是“漸進(jìn)主義”的方法?！皩?duì)全國(guó)的稅率進(jìn)行平衡，但是在平衡過(guò)程中，片面的追求就高的原則，不可避免地遭到了沿海產(chǎn)鹽區(qū)人民的抗?fàn)帲允招跷??！盵10]與此同時(shí)，南京國(guó)民政府及地方政府的腐敗也同樣嚴(yán)重影響著鹽稅改革的進(jìn)行。

鹽稅的歷史久遠(yuǎn)，且穩(wěn)定可靠，因此受到各個(gè)時(shí)期政府的重視。南京國(guó)民政府建立初期，由于財(cái)政拮據(jù)、時(shí)局不定，故鹽稅成為其增加財(cái)政收入的主要途徑。鹽稅改革不僅統(tǒng)一了鹽稅，還整頓了鹽務(wù)稽核所等鹽務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)促進(jìn)鹽務(wù)的近代化有著重大意義。受當(dāng)時(shí)社會(huì)條件的影響，弊端同樣不可避免。不過(guò)，歷史上出現(xiàn)的這些弊端，當(dāng)今的鹽稅制度改革可引以為鑒。

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[收稿日期]2015-10-23

[作者簡(jiǎn)介]紀(jì)秋穎(1991- )，女，碩士研究生，從事中國(guó)近現(xiàn)代史研究。

[中圖分類(lèi)號(hào)]K26

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-7602(2016)05-0085-04