人民監(jiān)督員制度的困境與出路

肖新奇徐敬文

（1.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600；2.湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

人民監(jiān)督員制度的困境與出路

肖新奇1徐敬文2

（1.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600；2.湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

改革和完善人民監(jiān)督員制度，不僅是健全司法權(quán)力運行機制的客觀要求，而且是拓寬人民群眾有序參與司法渠道的重要體現(xiàn)。由于執(zhí)法理念、人民監(jiān)督員的選任依據(jù)、選任方式以及監(jiān)督程序等原因，人民監(jiān)督員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)也暴露出一些問題，這凸顯人民監(jiān)督員制度的實踐困境。因此,探索人民監(jiān)督員知情權(quán)的新路徑,是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要內(nèi)容。

人民監(jiān)督員；制度困境；改革完善

知情權(quán)作為人民監(jiān)督員的一項民主權(quán)利,是人民監(jiān)督員有效開展檢察工作監(jiān)督活動的重要前提。在全面推進依法治國的大背景下，切實保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要內(nèi)容，是檢察機關(guān)深化檢務公開的重要途徑。本文擬從理論與實踐相結(jié)合的層面，梳理和總結(jié)人民監(jiān)督員制度的運行狀況及其存在的主要問題，分析其中的原因，提出改革和完善人民監(jiān)督員制度的對策。

一、改革和完善人民監(jiān)督員制度的價值基礎

（一）改革和完善人民監(jiān)督員制度是完善人權(quán)司法保障制度的應有之義

人權(quán)是一定社會歷史條件下每個公民所應當享有的基本權(quán)利和生存自由。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，與公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)。通過人民監(jiān)督員參與檢察工作，能夠有效監(jiān)督檢察權(quán)依法獨立公正行使，督促檢察機關(guān)更好地維護社會公平正義，確保檢察權(quán)始終為人民謀利益，不僅體現(xiàn)了社會主義法治建設的發(fā)展水平，更體現(xiàn)了一個國家民主政治的文明程度。因而，人民監(jiān)督員制度承載了保障人權(quán)的價值功能。就此層面而言，保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是國家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)，是完善人權(quán)司法保障的重要內(nèi)容。

（二）改革和完善人民監(jiān)督員制度是提升執(zhí)法公信力的必然要求

公正是法治的生命線，是司法的價值追求。司法公正對執(zhí)法公信力具有重要的引領作用。司法不公對維護社會公平正義具有致命的破壞作用。人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)主動創(chuàng)設的一項制度。保障人民監(jiān)督員知情權(quán)就是要讓社會各界代表參與對司法活動的監(jiān)督，規(guī)范檢察人員的執(zhí)法司法行為，是檢察機關(guān)強化自身監(jiān)督的重要體現(xiàn)，客觀上彌補了長期以來檢察機關(guān)辦理職務犯罪案件缺乏外部監(jiān)督的不足，有利于推動檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設。因而，保障人民監(jiān)督員制度也是保障人民群眾參與司法的新路徑。

（三）改革和完善人民監(jiān)督員制度是深化檢務公開的重要途徑

民主的基礎是公開，公開是最好的監(jiān)督。人民監(jiān)督員參與司法監(jiān)督既是發(fā)揚司法民主的生動實踐，也是推進檢務公開的重要體現(xiàn)。就此層面而言，改革和完善人民監(jiān)督員制度，不僅是確保檢察權(quán)在陽光下運行的重要舉措，而且是拓寬人民群眾有序參與司法的有效途徑。面對人民群眾對強化權(quán)力監(jiān)督制約的新要求，人民監(jiān)督員制度就是要從完善監(jiān)督前、監(jiān)督中、監(jiān)督后程序入手，健全人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機制，旨在提高人民監(jiān)督員制度公信力。人民監(jiān)督員制度作為弘揚司法民主、推進檢察改革的重要舉措，設置的初衷就是為了防止暗箱操作滋生司法腐敗，避免冤假錯案，促進檢察權(quán)公開透明運行。

二、人民監(jiān)督員制度運行的實踐困境

（一）人民監(jiān)督員制度法律依據(jù)不足

我國現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度法律位階較低，專門調(diào)整人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件只有最高人民檢察院于2010年10月頒發(fā)的《規(guī)定》。盡管該規(guī)定內(nèi)容詳盡具體、可操作性較強,但它僅僅屬于部委規(guī)章,效力等級較低且具有較強的部門色彩,從而使人民監(jiān)督員制度的實施缺乏足夠的權(quán)威性和嚴肅性。人民監(jiān)督員制度的選任方式和管理模式不科學,履職保障不健全,監(jiān)督事項和范圍空間不大，監(jiān)督程序規(guī)定不明確等。根據(jù)規(guī)定,人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實施監(jiān)督的情形共有七種,案件一旦進入監(jiān)督程序,人民監(jiān)督員形成的監(jiān)督意見往往對檢察機關(guān)具有一定的約束力。但是，目前人民監(jiān)督員的選任條件大眾化,無需具備相關(guān)法律知識的要求，導致人民監(jiān)督員缺乏專業(yè)性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序設置不盡合理，沒有為人民監(jiān)督員留有足夠的時間進行評議、表決和提出監(jiān)督意見。對人民監(jiān)督員缺乏硬性的問責規(guī)定。

（二）人民監(jiān)督員權(quán)威性和中立性不夠

人民監(jiān)督員參與司法活動實際上是一種社會監(jiān)督司法的方式,屬于一種“體外”監(jiān)督，本應由超脫于檢察機關(guān)之外的部門選任。也就是說，人民監(jiān)督員是由檢察機關(guān)商請其他單位、組織民主推薦，檢察機關(guān)進行考察確認后產(chǎn)生的，因而沒有從根本上有效解決檢察機關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”的問題?？梢?，目前由檢察機關(guān)自己選任人民監(jiān)督員的選任方式的權(quán)威性和中立性不夠。部分人民監(jiān)督員只不過是個別檢察機關(guān)加強外部監(jiān)督的一種擺設而已。這樣,人民監(jiān)督員自身選任的中立性和公信度無疑受到社會各界的質(zhì)疑,這在一定程序上影響了社會公眾對人民監(jiān)督員監(jiān)督效果的情感認同。

（三）人民監(jiān)督員的職業(yè)保障受到約束

人民監(jiān)督員制度設置的初衷，是彌補檢察官職業(yè)思維不足，讓人民群眾參與到司法監(jiān)督活動中，但是有的人民監(jiān)督員漸漸脫離人民群眾，也使人民監(jiān)督員在社會中缺乏代表性，無法全面履行監(jiān)督職責。正是由于人民監(jiān)督員缺乏代表性，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的公正性往往受到外界質(zhì)疑。另一方面，人民監(jiān)督員的素質(zhì)參差不齊，部分人民監(jiān)督員參與討論疑難案件的效果不盡理想，客觀上影響了案件質(zhì)量，參與監(jiān)督的權(quán)威性不夠。此外，現(xiàn)有的保障機制缺乏對人民監(jiān)督員的監(jiān)督和管理。比如，人民監(jiān)督員參與疑難案件討論往往要耗時耗力，但通常很少得到相應的經(jīng)濟補償，因而部分人民監(jiān)督員參與監(jiān)督司法活動的主動性和積極性不夠。

三、改革和完善人民監(jiān)督員制度的實現(xiàn)路徑

（一）完善人民監(jiān)督員制度法律規(guī)范體系

要立足我國現(xiàn)實國情,以現(xiàn)有立法為依據(jù),遵循司法規(guī)律,從促進人民監(jiān)督員制度立法入手,理性選擇深化人民監(jiān)督員制度的改革進路，創(chuàng)新人民監(jiān)督員的選任方式與管理模式,人民監(jiān)督員由司法行政機關(guān)負責選任,省級和設區(qū)的市級司法行政機關(guān)分別選任同級人民檢察院人民監(jiān)督員。省級人民檢察院和設區(qū)的市級人民檢察院設置人民監(jiān)督員。省級人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督省級人民檢察院辦理的案件。設區(qū)的市級人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督設區(qū)的市級人民檢察院和縣級人民檢察院辦理的案件。直轄市人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督直轄市各級人民檢察院辦理的案件。人民監(jiān)督員應當是年滿二十三周歲,擁護中華人民共和國憲法,遵守法律,品行良好,身體健康,具有高中以上文化程度的中國公民,具備較高的政治素質(zhì)、廣泛的代表性和扎實的群眾基礎。人民監(jiān)督員每屆任期五年,連續(xù)任職不得超過兩屆。省級人民檢察院人民監(jiān)督員和設區(qū)的市級人民檢察院人民監(jiān)督員不得互相兼任。改革人民監(jiān)督員管理方式，司法行政機關(guān)負責對人民監(jiān)督員進行初任培訓,同級人民檢察院予以協(xié)助。司法行政機關(guān)可以會同同級人民檢察院對人民監(jiān)督員進行專項業(yè)務培訓。司法行政機關(guān)建立人民監(jiān)督員信息庫,并與人民檢察院信息共享。司法行政機關(guān)建立人民監(jiān)督員考核制度,及時掌握人民監(jiān)督員的履職。

（二）統(tǒng)籌推進人民監(jiān)督員制度與深化檢務公開

在保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的同時，各地檢察機關(guān)要結(jié)合工作實際，深化檢務公開制度改革試點，拓寬檢務信息化公開渠道，開通門戶網(wǎng)站，設置網(wǎng)上申訴、在線舉報等新興媒體平臺，公開檢察機關(guān)機構(gòu)設置、工作職責、辦案流程，嚴格執(zhí)行訴訟義務告知制度，健全主動公開和依申請公開的制度，健全案件辦理情況查詢制度，建立法律文書說理和公開制度，推行檢察機關(guān)終結(jié)性法律文書向社會公開工作，健全公開審查、公開答復制度。當務之急就是要把案件管理中心和控告申訴舉報接待窗口作為保障人民監(jiān)督員知情權(quán)、促進人民群眾參與司法的重要平臺，引導人民監(jiān)督員重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動，進一步增強檢察工作的透明度和親和力。

（三）完善人民監(jiān)督員制度的配套措施

保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要組成部分,是深化司法體制和工作機制改革的必然要求。當下，主要從以下幾個方面完善人民監(jiān)督員知情權(quán)的配套措施。在經(jīng)費保障方面，各地要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政狀況，由政府財政統(tǒng)一預算和支出，給予人民監(jiān)督員參與司法活動的必要經(jīng)費，為人民監(jiān)督員提供臨時辦公場所和必要的法律法規(guī)資料以及開展監(jiān)督工作所必須的經(jīng)費，從而改變現(xiàn)行由檢察機關(guān)承擔費用的規(guī)定。在時間保障方面，要保障人民監(jiān)督員在集中評議案件之前給予必要的準備時間,讓人民監(jiān)督員有機會與案件當事人面對面的交流、溝通,聽取相關(guān)證人、律師的意見,，讓人民監(jiān)督員真正參與到案件中來。在專業(yè)保障方面，定期組織人民監(jiān)督員參加必要的法律知識培訓，提升人民監(jiān)督員分析研判疑難復雜案件的能力和水平。

D926.3

A

1671-5136(2016)03-0062-02

2016-09-20

2014年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題《人民監(jiān)督員制度的改革與完善》（編號：XJ2014C22）的階段性成果。

肖新奇，男，湖南湘陰人，湖南湘陰縣人民檢察院辦公室主任。研究方向：檢察制度；徐敬文，男，湖南長沙人，湖南省人民檢察院檢察官。研究方向：刑法學。