央地分權(quán)與公共文化服務(wù)：韓國的失敗與光州市的崛起

◎ 蔣 絢

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央地分權(quán)與公共文化服務(wù)：韓國的失敗與光州市的崛起

◎ 蔣 絢

摘 要：公共服務(wù)近年成為政策重點領(lǐng)域，而央地權(quán)力分配對公共服務(wù)的影響仍有待研究。本文以韓國公共文化服務(wù)項目為例，探討優(yōu)化公共服務(wù)的央地權(quán)力分配模式。通過韓國整體在集權(quán)與分權(quán)制度下公共文化服務(wù)項目發(fā)展的對比，以及韓國整體與光州市個體在分權(quán)制下的公共文化服務(wù)項目的對比，本文揭示，中央集權(quán)雖可實現(xiàn)公共文化服務(wù)的迅速配給，但中央控制對公共文化服務(wù)實際起到抑制作用，而地方分權(quán)也不能為公共文化服務(wù)提供積極的地方條件，不涉及聯(lián)動民主化的地方分權(quán)是不完全分權(quán)，只有結(jié)合了強大公民社會力量的聯(lián)動民主化的地方分權(quán)才是優(yōu)化公共文化發(fā)展的關(guān)鍵。韓國的經(jīng)驗與教訓(xùn)對中國有著重要啟示。

關(guān)鍵詞：央地分權(quán) 公共文化服務(wù) 韓國 光州

一、引言

隨著地方分權(quán)在20世紀(jì)80年代成為普遍趨勢，關(guān)于地方分權(quán)對公共服務(wù)的影響與成效也獲得了相當(dāng)?shù)年P(guān)注。學(xué)者們一般認為，集權(quán)政府有利于集中資源投入公共領(lǐng)域，卻可能導(dǎo)致中央政府利用權(quán)力和政治資源控制地方政策；地方分權(quán)使地方政府對地方需求更為敏感，可提高政府回應(yīng)度和責(zé)任心，從而改善地方公共產(chǎn)品的資源分配[1]。然而，也有學(xué)者指出，地方政府的能力和資源往往小于中央政府，且地方政府也難以保障地方政策制定者有效決策，可能妨礙低層團體利益，導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量變差，產(chǎn)生不利社會影響[2][3]。特別當(dāng)公共服務(wù)項目難見短期成效時，地方政府資源與能力困局，往往導(dǎo)致這類公共服務(wù)缺失，對社會、經(jīng)濟、文化的長期持續(xù)發(fā)展造成不利影響。

公共文化服務(wù)，旨在保障大眾對文化生產(chǎn)與分配渠道的廣泛接觸，鼓勵公眾個體對公共文化的交流、參與和創(chuàng)造，是社會的文化經(jīng)濟孵化、文化氛圍培養(yǎng)、文化福利提升、生活質(zhì)量提高的長期發(fā)展戰(zhàn)略[4]。然而，分權(quán)制下的地方政府在城際競爭與績效考量中，往往選擇通過文化產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長，將資金支持向文化旗艦項目傾斜，甚至削減公共文化支出。正因如此，西方發(fā)達國家在公共文化領(lǐng)域，對采用中央集權(quán)管理還是地方分權(quán)管理各有抉擇。歐洲國家多采取中央集權(quán)式，從中央到地方均設(shè)文化行政管理部門，中央部門規(guī)定文化發(fā)展框架和整體發(fā)展目標(biāo)，由中央政府向地方進行公共文化設(shè)施投資。權(quán)利高度分散的美國則依據(jù)國情，選擇社區(qū)自治的分散式管理，依托成熟的社區(qū)來發(fā)展公共文化[5]。歐美的選擇都合乎情理，卻無法回應(yīng)權(quán)力分配模式如何優(yōu)化公共文化服務(wù)，及其代表的弱勢的公共服務(wù)的問題。

韓國公共文化服務(wù)開展于20世紀(jì)90年代的中央集權(quán)體制，繼而在2005年迅速向地方分權(quán)變遷，對其公共文化服務(wù)造成很大影響。與學(xué)者擔(dān)憂一致的是，在集權(quán)制下因頗受關(guān)注而得以進展的一項公共文化服務(wù)——社區(qū)文化院項目，在分權(quán)制下，備受挫折而整體衰落。值得關(guān)注的是，在韓國各地整體困頓的局面下，該公共文化服務(wù)項目在韓國光州市卻獨樹一幟，在分權(quán)后順利重構(gòu)并發(fā)展良好。顯然，韓國的情況提供了絕佳的案例，可審視權(quán)力分配模式對弱勢公共文化服務(wù)的影響，在時間線上進行央地分權(quán)前后的動態(tài)對比，空間線上進行韓國整體與光州個案的情況對比，為不同權(quán)力分配對弱勢公共文化服務(wù)的影響提供論證依據(jù)，也為如何優(yōu)化公共服務(wù)的保障體制提供探索途徑。

本研究基于大量文獻回顧、政府文件檢索、政府與非政府組織的調(diào)查評估、研討報告及以韓國文化體育觀光部與地方政府官員為對象的半結(jié)構(gòu)訪談，探究權(quán)力分配對弱勢公共服務(wù)的影響。首先進行分權(quán)對公共服務(wù)影響的文獻綜述；繼而對比縱向府際權(quán)力變遷下韓國整體與光州市個體的公共文化服務(wù)項目——社區(qū)文化院的不同發(fā)展結(jié)果；之后深入分析權(quán)力分配與公共文化服務(wù)的深層關(guān)系；最后在總結(jié)全文基礎(chǔ)上提出啟示。

二、文獻綜述

帕克認為分權(quán)有四個維度——行政分權(quán)即高級政府官員分散到基層活動領(lǐng)域，財政分權(quán)即高層對預(yù)算和財政決策權(quán)轉(zhuǎn)向低層，政治分權(quán)即上層資源、權(quán)力和任務(wù)下放到相對獨立于上層政府甚至是民主的低層權(quán)力機構(gòu)，去官僚化即公共職能和權(quán)力下放私人領(lǐng)域與公民社會，使傳統(tǒng)上屬于政府的職能和服務(wù)轉(zhuǎn)移到非政府結(jié)構(gòu)[6]。

關(guān)于分權(quán)的討論起源于17和18世紀(jì)盧梭、密爾、托克維爾、孟德斯鳩年代，當(dāng)時歐洲國家地方民主政府的興起源于中央政府的責(zé)任推卸。近代，尤其是自20世紀(jì)80年代早期開始，越來越多的國家實現(xiàn)了向地方政府的行政、財政、政治分權(quán)，雖然很多是典型的政治驅(qū)動，卻對政府的公共領(lǐng)域產(chǎn)生深遠影響。

地方分權(quán)被認為受益良多，從而獲得廣泛支持。公共選擇派學(xué)者將分權(quán)視作是提供公共產(chǎn)品的市場機制，將買家（居民）和賣家（分散化的政權(quán)）帶入二者有效交易環(huán)境；公共財政和新制度經(jīng)濟學(xué)者把分權(quán)視作將公共服務(wù)提供者的政治需求和公共服務(wù)受益者的使用需求相聯(lián)系的途徑。地方政府比中央政府更貼近地方群眾，所以地方?jīng)Q策者在地方事務(wù)和財政要求上比中央政府掌握更多信息。同時，分權(quán)可通過地方政府競爭而提高政府對地方民意的響應(yīng)度和責(zé)任心，地方政府會相互競爭來為居民提供更多、更好的公共服務(wù)，從而增加公共政策多樣性以及居民的選擇。另外，分權(quán)可提高居民的地方政治參與度，為公眾提供討論地方事務(wù)的機會，具備加強地方民主價值的潛力。

然而，地方分權(quán)也可能使中央政府轉(zhuǎn)卸職責(zé)，寄希望于地方資源而減少中央支出，導(dǎo)致系統(tǒng)性失敗。因此，一些學(xué)者也對地方分權(quán)提出了批評。學(xué)者指出地方政府對納稅人并沒有充足的信息，也沒有地方政治力量使地方政策制定者有效決策，地方官員的能力與資源往往比中央政府官員小[7]。就分權(quán)維度而言，現(xiàn)實中的分權(quán)很多時候是不完全分權(quán)。就政治分權(quán)而言，不涉及（民主）政治改革的資源和責(zé)任的權(quán)力下放是不完整的，可能無助于社會效益；而缺乏民主化的財政分權(quán)很少增加低層級團體利益影響，財權(quán)向下轉(zhuǎn)移若非與具有民主力量的基層機制聯(lián)系，也并非真正分權(quán)；而當(dāng)行政分權(quán)單獨發(fā)生或與財政分權(quán)一同發(fā)生但仍缺乏聯(lián)動民主化時，團體利益的地方影響依然毫無保障，中央政府只是單純在全國范圍內(nèi)將官員重新安置到不同層級或地方。有學(xué)者針對中東歐的分權(quán)調(diào)研顯示，至少短期內(nèi)，公共服務(wù)可能因分權(quán)而變差[8]。也有學(xué)者通過分析印尼爪哇社區(qū)供水服務(wù)，提出公共服務(wù)分散化的需求響應(yīng)，發(fā)現(xiàn)只有用戶自己參與到服務(wù)設(shè)計和選擇中時，服務(wù)才更可能符合用戶偏好，并且，了解情況的用戶對服務(wù)設(shè)計和決策的參與，可導(dǎo)致不同技術(shù)選擇，符合用戶偏好的供水服務(wù)更可能良好運行[9]。這些理論與依據(jù)都表明，地方分權(quán)下的公共服務(wù)表現(xiàn)取決于執(zhí)行中的分權(quán)設(shè)計和體制安排。因此，必須理解公共服務(wù)優(yōu)化的權(quán)力分配模式。

關(guān)于分權(quán)對公共文化服務(wù)的影響，現(xiàn)有研究只對分權(quán)下的文化準(zhǔn)入和參與進行過一般倡導(dǎo)[10]，對國外公共文化服務(wù)的央地關(guān)系進行過大致描述，對中國集權(quán)與分稅制下的公共文化困境提出過質(zhì)疑[11][12]。然而，現(xiàn)有研究尚不充分，對分權(quán)與公共文化服務(wù)的討論缺乏具體制度和運作的實證探索，以及在此基礎(chǔ)上的批判思考，也未對公共文化服務(wù)所需的權(quán)力分配體制進行深入探索。

三、案例：韓國縱向分權(quán)下公共文化服務(wù)項目的挫折與重構(gòu)

近幾十年來，韓國的權(quán)力分配體制經(jīng)歷了劇烈動蕩，1987年威權(quán)主義政府向民主政府轉(zhuǎn)型后，2005年中央集權(quán)制繼而向地方分權(quán)制轉(zhuǎn)型，分權(quán)后地方政府下的公共文化服務(wù)項目深受影響。

（一）暗夜之國：韓國縱向分權(quán)下公共文化服務(wù)項目的衰落

1987年民主轉(zhuǎn)變前，公民社會對威權(quán)軍事政府集中反抗，抑制了公共文化服務(wù)。此后，逐漸出現(xiàn)的公民社會開始組織和參與公共事務(wù)，包括文化在內(nèi)的民生事務(wù)成為探索議題，“文化福利”概念初步形成，提倡文化進程的參與、文化設(shè)施的普及和文化活動的準(zhǔn)入、文化創(chuàng)造的參與和自我實現(xiàn)，促進了公共文化服務(wù)的啟蒙[13]。此時的公共文化服務(wù)受中央政府主導(dǎo)，注重通過博物館、美術(shù)館、文藝會館等實現(xiàn)高端藝術(shù)普及，并非是真正面向大眾的公共文化[14]。20世紀(jì)90年代中期“十年文化發(fā)展規(guī)劃”頒布，中央政府對社區(qū)文化院項目的啟動標(biāo)志著真正意義的公共文化服務(wù)的到來。

2005年，韓國中央政府為改善地方政府高度依賴中央財政的局面，提高資源分配效率，開始實施地方分權(quán)制度。中央補貼的改良是實現(xiàn)參與式政府的突出議題，很多項目的資金來源移至地方政府。在533個原先由中央政府補貼的項目中，233個項目保持不變；126個轉(zhuǎn)移到國家發(fā)展平衡賬戶(Balanced National Development Account)，該資金是維持中央政府項目的補充資金，地方政府只能在同類項目范圍間支配；163個徹底下放地方政府，由中央政府的共享稅（Shared Tax for Development）維持，該資金是彌補地方財政差異的補充性資金，地方政府可自由決定資金管轄項目投入的優(yōu)先順序。

公共文化領(lǐng)域，圖書館、博物館、美術(shù)館、文藝會館和社區(qū)文化院是韓國公共文化服務(wù)的載體。前四大館以保護和發(fā)展地方傳統(tǒng)文化為目標(biāo)，受上層人士青睞，擁有強大關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響政策，因而由國家發(fā)展平衡賬戶資助，資金實質(zhì)上?？顚Ｓ茫苤醒胝刂?，資助穩(wěn)定，不具備分權(quán)性質(zhì)。而社區(qū)文化院宗旨是發(fā)展社區(qū)日常文化，強調(diào)居民的文化交流、參與和創(chuàng)造，培養(yǎng)居民成為社區(qū)文化自治者，相比其他四個家長式分配型公共文化服務(wù)設(shè)施，社區(qū)文化院是唯一促使居民發(fā)展文化創(chuàng)造與治理力的公共文化服務(wù)載體，是唯一參照美國的社區(qū)模式的公共文化服務(wù)項目，是韓國公共文化服務(wù)的改革方向，受激進者支持，相對小眾，因而轉(zhuǎn)由地方自主支配的共享稅扶持，須在所有163個項目中競爭資金，是真正實行了地方分權(quán)管理的公共文化服務(wù)項目。

地方分權(quán)后，作為公共文化服務(wù)載體的社區(qū)文化院項目飽受挫折，體現(xiàn)在三大方面。（1）經(jīng)費方面。分權(quán)前，中央政府預(yù)算301.8億韓元①資助社區(qū)文化院的廣泛建設(shè)與運營，地方政府提供配套資金。實力雄厚的地方政府更易獲得中央經(jīng)費，且獲得經(jīng)費的條件是社區(qū)文化院建設(shè)符合中央規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。分權(quán)后，共享稅取代了中央專項資助，地方政府自由決定各種項目的優(yōu)先緩急，社區(qū)文化院資金大幅下降。2004年分權(quán)前，項目建設(shè)使用中央資金20億韓元，分權(quán)后的2005年僅使用3.37億韓元。此外，國家倡議機構(gòu)提供少量競爭性資金，包括彩票基金及韓國文藝教育中心基金，但競爭門檻高，難以獲得[15]。（2）管理架構(gòu)方面。分權(quán)前，社區(qū)文化院由韓國文化體育觀光部負責(zé), 受中央明確支持，文化院交流協(xié)會協(xié)助治理。2005年分散型管理后，社區(qū)文化院轉(zhuǎn)由韓國文藝教育中心負責(zé)資金提供、政策制定與執(zhí)行，文化院交流協(xié)會參與治理，負責(zé)項目申請、資金分配、咨詢、信息與技術(shù)支持[16]。交流協(xié)會作為文化院的代表機構(gòu)，卻組織松散，政治動員力弱；韓國文藝教育中心作為主管部門，雖有影響力，卻因不愿承擔(dān)額外支出而頗為推諉。因此，文化院難獲其他部門與團體的政治支持，難以獲得有利政策。（3）內(nèi)部經(jīng)營方面。文化院由社區(qū)政府管理或由其他四館代理。社區(qū)作為基層政府，為居民提供日常服務(wù)，人手匱乏，任務(wù)繁重，政府人員每三年的輪崗制也使其對地方需求感知遲鈍并頻頻推諉。分權(quán)后，中央與地方資助喪失，資源更為匱乏[17]。而其他四館代理時，因與社區(qū)文化院有資源競爭性，情形微妙。分權(quán)前，四館代理受中央支持的社區(qū)文化院是為了擴大各館自身的政治影響。分權(quán)后，社區(qū)文化院受小眾激進者支持，被地方政府視為麻煩，因此，隨中央支持的喪失，四館對其管理態(tài)度轉(zhuǎn)為推諉[18]，缺乏有效管理。

結(jié)果，分權(quán)前，152所社區(qū)文化院迅速建立[19]。然而，中央資金對地方財政提出要求，卻未對文化院的服務(wù)內(nèi)容提出要求，意味著中央政府更注重公共文化服務(wù)載體建設(shè)而非服務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)，因此，文化院除提供簡單培訓(xùn)外，并未發(fā)展參與性和創(chuàng)造性項目，與其公共文化服務(wù)目標(biāo)不符。分權(quán)后至2010年，26家文化院關(guān)閉或合并，整體數(shù)量下降，呈現(xiàn)衰落。需要指出的是，無論分權(quán)前后，地方政府決定是否建立社區(qū)文化院并不取決于自身財政能力，而是地方政府的意愿[20]。分權(quán)前，文化院作為發(fā)展社區(qū)文化自治的公共文化服務(wù)載體，中央政府表現(xiàn)出強烈興趣，該項目在地方獲得廣泛重視和響應(yīng)，連濟州島等低財政水平地區(qū)亦積極投入；分權(quán)后，失去中央支持的社區(qū)文化院，地方政府認為已失去中央關(guān)注，難以給予財政優(yōu)先，首爾等高財政水平地區(qū)卻合并、退出[21]。

因此，中央集權(quán)下，雖然中央的關(guān)注保證了地方的關(guān)注，使社區(qū)文化院大力發(fā)展，但中央政府對社區(qū)文化院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的控制，以及對其公共文化服務(wù)目標(biāo)的忽視，使真正意義的公共文化服務(wù)目標(biāo)難以實現(xiàn)。地方分權(quán)下，失去中央關(guān)注的社區(qū)文化院在地方遭受的經(jīng)濟、政治與專業(yè)資源的多重喪失，甚至無法保證作為公共文化服務(wù)載體的存在，公共文化服務(wù)受到嚴(yán)重挫敗。

（二）曙光之城：光州市分權(quán)制下公共文化服務(wù)項目的重構(gòu)

韓國整體層面，在公共文化服務(wù)的重要載體社區(qū)文化院受挫之際，六大廣域市之一的光州市，其公共文化服務(wù)因社區(qū)文化院適應(yīng)了地方分權(quán)新環(huán)境卻順利發(fā)展。在中央集權(quán)體制下，光州市與其他地區(qū)無異，在中央資金扶持下，按規(guī)定規(guī)格建立了北區(qū)文化院與農(nóng)晟文化院，受中央控制，無自主性，居民參與和創(chuàng)造意識不強，公共文化服務(wù)目標(biāo)沒有實現(xiàn)。然而，地方分權(quán)后，在全國社區(qū)文化院普遍衰落的情況下，光州市卻新成立了玨華文化院和IL-斛文化院。相比全國每年6千萬的平均資金水平，光州市社區(qū)文化院資金均相對充裕，所提供的文化項目數(shù)均高于全國平均水平，且項目多樣并引發(fā)多元參與和創(chuàng)造②。

2005年地方分權(quán)以來，當(dāng)?shù)卣畬嵭形幕邇?yōu)先，對文化院的資助維持分權(quán)前規(guī)模，同時，四個文化院也全部獲得政府外資金支持。玨華文化院、IL-斛文化院和農(nóng)晟文化院于2007年至2009年連續(xù)三年在激烈競爭中獲得韓國文藝教育中心基金；區(qū)文化院被選為韓國文藝教育中心與光州文藝教育中心的代理機構(gòu)，玨華文化院和農(nóng)晟文化院成為韓國文藝教育中心和政府合作的橋梁，獲得大量額外資助。私人企業(yè)與組織也積極參與，北區(qū)文化院獲得韓國土地與房屋公司資助，農(nóng)晟文化院則獲得光州委員會資助。

光州的文化院在資金保證下，開發(fā)了許多創(chuàng)新性文化活動，促進了社區(qū)交流、個人創(chuàng)造、公共文化的社區(qū)發(fā)展。例如，公寓畫廊項目將少年所采訪并繪畫的鄰居軼事在鄰里公共空間展出，促進了居民了解與聯(lián)系，鼓勵了社區(qū)成員表達關(guān)注和抱負，提高了個人和社區(qū)的文化素養(yǎng)；光州民主起義博物館項目，使未經(jīng)歷過該歷史的高中生搜索文獻并采訪經(jīng)歷過的居民，使社區(qū)共同記憶代代傳遞，強化了居民社會角色；馬寶屋市場項目，通過讓藝術(shù)家在衰退的市場展覽以該市場為主題的作品，實現(xiàn)了藝術(shù)與生活的聯(lián)系；社區(qū)制圖項目，引導(dǎo)兒童和家長制作獨特的社區(qū)文化地圖，使居民熟悉社區(qū)并提高社區(qū)親和力；話劇團項目，組織社區(qū)居民進行戲劇制作，增加了彼此交流，挖掘了居民的創(chuàng)作潛能。私人組織也協(xié)助進行了參與性項目開發(fā)。韓國土地和住房公司發(fā)起的汶山游樂場改造項目，組織了北區(qū)文化院、光州綠道組織和全南大學(xué)多方共同舉辦，汶山小學(xué)兒童、居委會、專業(yè)人士參與了項目設(shè)計；農(nóng)晟文化院的鄰里改造計劃，由光州綠色委員會資助，居委會、新城鎮(zhèn)組織和社區(qū)中心合作開展，當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生志愿者也積極參與；北區(qū)文化院為其他文化設(shè)施提供信息與幫助，促進社區(qū)文化院與行政機構(gòu)、學(xué)校和社會的聯(lián)系。

分權(quán)后，作為公共文化服務(wù)載體的社區(qū)文化院在光州的發(fā)展與在全國其他地區(qū)的衰落形成鮮明對比，究其原因，源于強大的公民社會和文化底層結(jié)構(gòu)。光州是歷史上民主意識極強的社會，因曾長期領(lǐng)導(dǎo)民主抗?fàn)幉l(fā)動民主起義聞名，成為國家代表性民主化城市，擁有成熟的公民社會和參與性文化。2004年，中央政府將光州定標(biāo)為“亞洲文化中心”并鼓勵公眾參與。該市的韓國地方藝術(shù)委員會的成員,也均來自專業(yè)團隊和民間組織。強大的公民社會基礎(chǔ)，使全市的民間文化組織和公民社會形成良好互動。這些對圖書館、博物館、美術(shù)館和文藝會館等受中央支持的公共文化分配影響不大，卻對全權(quán)地方自治的社區(qū)文化院意義深遠，給予了光州的社區(qū)文化院大量潛在組織和人力資源，對文化院的有利政策制定提供了足夠影響，不斷成就著光州市社區(qū)文化的參與和創(chuàng)造，實現(xiàn)真正意義的公共文化服務(wù)。與相同人口規(guī)模的都市比，光州擁有更多非營利機構(gòu)和文化組織。例如，光州每萬人擁有非營利組織1.5個，而大田市1.3個，大邱市0.9個；光州市每萬人擁有非營利文化組織0.4個，大田市0.3個，大邱市0.1個[22]。光州四個文化院中三個由文化組織委托代理，強大的公民社會基礎(chǔ)也造就了更高質(zhì)量的委托代理。一方面，與社區(qū)政府直管比，代理避免了政府雇員與社區(qū)的疏離，可自主長期雇傭有才干職員。另一方面,韓國的文化四大館通常是政府指定的文化院作為主要代理機構(gòu)，而光州的文化院卻通過競標(biāo)選擇了其他代理，所選代理組織更為獨立，與文化院目標(biāo)更為一致，這種競標(biāo)之所以成為可能，正是以該市強大的文化底層結(jié)構(gòu)和獨立于公共部門的公民社會為基礎(chǔ)的。

由于光州市民主發(fā)展與強公民社會的背景與光環(huán)，該市聚集了許多文化組織與人才，成為了政府心目中的文化中心，促進了公眾文化參與和民間力量的持續(xù)發(fā)展，為分權(quán)后的地方政府實施文化優(yōu)先政策奠定了基礎(chǔ)。北區(qū)文化院2005年被評為全國杰出文化組織③，使其能夠不斷吸引資金和機遇提高公共文化服務(wù)質(zhì)量，同時也對其他文化院產(chǎn)生溢出效應(yīng)，在社區(qū)文化發(fā)展方面顯著發(fā)展，促進公共文化服務(wù)的長足發(fā)展。

四、權(quán)力分配與公共文化服務(wù)的關(guān)系探析

如前所述，當(dāng)行政分權(quán)、財政分權(quán)與政治分權(quán)三個維度分權(quán)發(fā)生但缺乏基層聯(lián)動民主化時，地方政府難以有地方政治力量促使地方政策制定者有效決策，因此不涉及聯(lián)動民主化、不能吸收地方政府和組織的有效需求的資源與責(zé)任的下放都是不完權(quán)分權(quán)，很少會增加底層團體利益的影響，難以產(chǎn)生社會效益，加之地方政府的能力和資源往往比中央政府小，將導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量至少短期內(nèi)因分權(quán)而變差。因此，包括去官僚化維度在內(nèi)的完全分權(quán)對公共服務(wù)十分重要。

許多國家都試圖通過地方分權(quán)提高經(jīng)濟效率、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、改善政府治理，并對地方分權(quán)的采用與民主化進程相連，為擴大公民社會參與提供了背景。韓國分權(quán)也是與民主化運動和效率理念結(jié)合的治理理念。二戰(zhàn)后，被日本殖民半個世紀(jì)的羞辱感，朝鮮戰(zhàn)爭對軍事統(tǒng)治的需求，匱乏的資本與科技下經(jīng)濟趕超型發(fā)展的渴望，使韓國的集權(quán)控制不可避免。后戰(zhàn)爭時代，公眾開始周期性地呼吁分權(quán)以提高政治公平和效率，這種緊張的氛圍加強了獨裁政府的集權(quán)統(tǒng)治。國家高度依賴財團，財閥在首爾治理中占據(jù)很大權(quán)重。幸而韓國對現(xiàn)代化進程中的過度集權(quán)有所警覺，開始探討民主化后的分權(quán)道路。1987年，社會重點討論公有企業(yè)私有化；1991年，地方自治架構(gòu)被采用；1993年金泳三成為總統(tǒng)，提出地方治理計劃；1995年，地方執(zhí)政者選舉開始實現(xiàn)。民主化進程中，地方自治實現(xiàn)分權(quán)得到公民社會的支持。作為回應(yīng)，每個新總統(tǒng)競選都對分權(quán)提出更多承諾，形成了中央驅(qū)動的地方自治和分權(quán)，導(dǎo)致效果有限，僅集中在一般地方服務(wù)，如停車管理、垃圾回收等，地方公務(wù)員擔(dān)心失去工作保障，國民更相信政府而非企業(yè)。2005年由中央政府推動的分權(quán)為地方自治和公共服務(wù)供給帶來巨變。為國家發(fā)展平衡和分散化治理，中央政府促進中央權(quán)力向地方政府移交，即便執(zhí)行的時機并不成熟，中央政府亦迅速而強有力地推行分權(quán)，對分權(quán)產(chǎn)生的缺點或消極影響打算事后彌補。這反映出，如果沒有果斷行動，分權(quán)會因持反對意見的特權(quán)力量參與而失敗，它并不伴隨政治民主化改革，也不包括地方公民社會發(fā)展和地方社區(qū)參與，只在政府間層面執(zhí)行，只強調(diào)職能權(quán)力和財政來源，沒有在私人領(lǐng)域、公益領(lǐng)域和公民社會中發(fā)展起來。

在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，公共文化服務(wù)的最終效果與其所處的行政體制背景和社會環(huán)境緊密相關(guān)，受到不同的權(quán)力分配的影響。韓國威權(quán)下的中央控制與分權(quán)后的地方主導(dǎo)，除光州市特例外,韓國整體的公共文化服務(wù)載體——社區(qū)文化院項目受到負面影響。

在中央集權(quán)制下，中央政府對公共文化服務(wù)的關(guān)注，雖然使公共文化服務(wù)設(shè)施配給在地方迅速實現(xiàn)，但公共文化服務(wù)始終以自上而下的方式提供，即使對以社區(qū)文化發(fā)展為目標(biāo)的社區(qū)文化院亦是如此。中央政府對公共文化服務(wù)項目的物質(zhì)基礎(chǔ)在于政策細則上的控制與興趣，以及對公共文化服務(wù)內(nèi)涵的忽略，均反映在地方層面。這不僅體現(xiàn)了在意識形態(tài)上強化中央權(quán)威和對地方管理的控制權(quán)，體現(xiàn)了中央政府對大眾家長式的自上而下的公共文化服務(wù)供給，也引導(dǎo)了地方政府對公共文化內(nèi)涵的忽視。這種行政內(nèi)部運作難免造成公共文化服務(wù)供給與民眾需求脫節(jié)，也未能為社區(qū)公共文化服務(wù)提供激勵與空間，阻礙了真正意義的公共文化服務(wù)的發(fā)展。

未料的是，地方分權(quán)引發(fā)公共文化服務(wù)衰退。2005年分權(quán)改革時，中央政府擔(dān)心持反對意見的特權(quán)力量反對而導(dǎo)致分權(quán)失敗，因此在執(zhí)行時機并不成熟之際，迅速強力地推行分權(quán)。這種倉促的分權(quán)是不完全分權(quán)，不伴隨民主化聯(lián)動過程，不包括地方公民社會發(fā)展和社區(qū)參與，沒有在私人領(lǐng)域、公益領(lǐng)域和公民社會中發(fā)展。韓國長期受威權(quán)體制影響，即使現(xiàn)今轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)制，卻依然是“強國家-弱社會”局面，公民社會尚未發(fā)育，民間組織依舊匱乏。同時，全球化和本土化成為主流意識形態(tài)，本地文化、文化產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展逐漸成為重要政策內(nèi)容，文化政策期望發(fā)展文化經(jīng)濟，而非擴展文化福利。作為公共文化發(fā)展載體的社區(qū)文化院真正下放地方政府自主負責(zé)，在地方預(yù)算緊缺和城際競爭激烈并存情況下，社區(qū)文化院數(shù)量下降嚴(yán)重。社區(qū)文化院是唯一以培養(yǎng)文化社區(qū)自治、個人創(chuàng)作參與、自下而上文化發(fā)展為目標(biāo)的項目，然而在社會尚不具備自治能力之際，中央的撤資與注意力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方漠視，公民社會和私人領(lǐng)域尚無有效的訴求與獲得回應(yīng)的渠道，無力形成政治力量影響地方政策支持，社區(qū)公共文化服務(wù)失去了發(fā)展平臺和基礎(chǔ)，進一步減弱了社會參與的積極性與主動性，使公共文化發(fā)展衰弱。通過公共文化設(shè)施進行家長式的文化供給無法起到公共文化服務(wù)的作用，因此社區(qū)文化院及其組織的參與和創(chuàng)作性文化活動是激發(fā)文化服務(wù)與發(fā)展的關(guān)鍵。反之，光州市分權(quán)后的成功經(jīng)驗恰恰說明，強大的公民社會和文化底層結(jié)構(gòu)的力量，使該市的分權(quán)狀況相對國家總體而言更為完善，因此保障了社區(qū)文化院作為社區(qū)公共文化服務(wù)的實施載體的經(jīng)濟、政治與專業(yè)資源，保障了項目有利政策的制定，也成功發(fā)展了參與型和創(chuàng)造型的社區(qū)文化服務(wù)，激發(fā)了底層創(chuàng)造力并加強市民社會力量，實現(xiàn)了公共文化服務(wù)的長足發(fā)展。

五、結(jié)論與啟示

本文通過韓國整體與光州市個體的公共文化服務(wù)對比研究，揭示了權(quán)力分配對公共服務(wù)的影響，以及弱勢的公共服務(wù)領(lǐng)域所需的合理制度安排。中央集權(quán)體制下雖然中央的推動有助于公共服務(wù)設(shè)施的快速配給，但沒有地方塑造的資源支持不可能持續(xù)發(fā)展，中央的控制也妨礙了地方參與和對地方需求的回應(yīng)，難以實現(xiàn)真正意義上的服務(wù)。而縱向分權(quán)并不想當(dāng)然為公共服務(wù)營造積極的地方條件，地方政府承擔(dān)更多責(zé)任，卻面臨資源匱乏和層級低微，如果分權(quán)只靠中央推動，并非通過公民社會或地方政府的持續(xù)需求和互動實現(xiàn)，公民社會、志愿部門、尤其地方政治在內(nèi)的非政府部門沒有在分權(quán)中得到發(fā)展，那么地方政府決策制定將被重發(fā)展而非服務(wù)的地方行政影響[23]。因此，為了更好處理公共服務(wù)，分權(quán)過程的聯(lián)動民主化、對地方需求的回應(yīng)與強大的民間力量十分重要，地方政治應(yīng)來自多樣政策制定者而非僅有正式部門，鼓勵多元部門參與的平緩的分權(quán)過程能使地方政治中不同的治理觀點得到發(fā)展，增加底層團體利益的影響，吸收地方政府與團體的有效需求，促生令地方政策有效決策的制度，產(chǎn)生更大的社會效益。

韓國的案例提供了一個窗口，為探討縱向權(quán)力分配與弱勢公共服務(wù)的關(guān)系提供了很好的參考。在中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會包容的大背景下，發(fā)展包括公共文化在內(nèi)的公共服務(wù)也成為國家的重點戰(zhàn)略。同時，中國經(jīng)歷著“分權(quán)式威權(quán)制”的不完全分權(quán)體制下政府推動的經(jīng)濟增長的過程[24]，如今社會公平與公共服務(wù)開始成為政府關(guān)注的領(lǐng)域。為解決公共服務(wù)資源不足和公共服務(wù)能力不強的問題，中央政府主導(dǎo)公共服務(wù)依然是主流力量。然而，自上而下送服務(wù)的形式運行，代表著中國公共服務(wù)的供給特性。這種治理方式存在固有缺陷。一方面，決策沒有體現(xiàn)地方和公民參與，地方和民眾的積極性、原創(chuàng)性低，屬于被動式接受，項目難以契合民眾真實的需求。另一方面，公共服務(wù)成為基層政府完成上級政府的行政任務(wù)、追求自身政績的行政行為，被異化為與民眾沒有直接聯(lián)系的政府內(nèi)部運作過程，使公共服務(wù)既存在服務(wù)供給不足，也存在服務(wù)供需脫節(jié)問題，未取得預(yù)期成效[25]。

中韓政體雖有差異，但韓國的經(jīng)驗教訓(xùn)值得汲取，需要從以下幾方面開展：（1）微觀層面上，改善公共服務(wù)設(shè)施管理。通過立法突出公共服務(wù)設(shè)施的重要性，對經(jīng)營單位的績效考核以社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容為目標(biāo)；保證雇員長期雇傭，發(fā)展個人潛能和歸屬感。（2）中觀層面，分權(quán)過程實現(xiàn)多主體參與。分權(quán)過程需要多元部門參與，讓各參與主體在地方政治中可以表達訴求，在政策制定上擁有話語權(quán)以促成利于自身的政策出臺，從而培育支持社區(qū)文化的條件。（3）宏觀國家層面，考慮分權(quán)的多維影響。參與性政府除聚焦于項目的經(jīng)濟和功能方面的下放，需考慮國家撤出產(chǎn)生的多元政策因素的影響。分權(quán)的多種層面，比如正式和非正式組織的關(guān)系與內(nèi)在作用、各項目的特點和對當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊?、來自地方政治的觀點等都需要納入考慮范圍，從而建構(gòu)新政策的優(yōu)先順序。

注釋：

①1000韓元=5.8元人民幣。

②CCHN和MCT, 2006年-2010年,《內(nèi)部資料》。

③Park, K., 2012年訪談資料。

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（責(zé)任編輯：陳丁力）

Central-Local Power Allocation and Public Cultural Services: The Failure of Korea and the Rise of Gwang-ju

Jiang Xuan

Abstract:Public service has recently become critical policy focus, but the study on the impact of power allocation on it is still blurry. The article uses the public cultural development in Korea as a case to study the model of power allocation better off public service. Through comparative study between the public cultural service project development before and after centralized and decentralized system in Korea, between the situation of Korea in general and Gwang-ju in specific, the article reveals that neither system guarantees the development of public culture, since controlling centralization system will suppress it and decentralization will further weaken it. It has been discovered that decentralization without democratization is incomplete decentralization, and only decentralization with powerful civil society and grass root social structure can accelerate the development of public culture. The lessons and experience of South Korea will definitely enlighten the development of public services including public cultural service in China.

Keywords:central-local decentralization; public cultural service; Korea; Gwang-ju

【中圖分類號】D035.5

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.013

【基金項目】廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度一般項目“廣東城市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展研究——因素、機制與路徑”（GD15CGL06）；教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃一般項目“風(fēng)險規(guī)制體制的國際比較”（13YJA810009）。

作者簡介：蔣絢，博士，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師，中國公共管理研究中心專職研究人員，研究方向為城市發(fā)展與更新、城市文化管理、比較公共政策。