進一步落實人大預算權(quán)力強化新《預算法》約束力

●朱俊立

進一步落實人大預算權(quán)力強化新《預算法》約束力

●朱俊立

新《預算法》的頒布實施，體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度以法控權(quán)，激勵政府公正、高效率地履行公共財政受托責任的實質(zhì)。新法對制度的創(chuàng)新性突破，在以下方面賦予了各級人大預算權(quán)力：全口徑預算，預決算公開透明，人大對預算、預算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督，地方政府性債務，財政轉(zhuǎn)移支付，跨年度預算平衡制度，法律責任問責機制。只有保障人大的預算權(quán)力，才能實現(xiàn)預算權(quán)力制衡，做到預算公開，依法預算，強化新《預算法》的約束力。

《預算法》 預算權(quán)力 各級人大 法律責任 監(jiān)督

2015年1月1日，新《預算法》正式施行，把政府從預算管理者變?yōu)楣芾韺ο?，開啟了“控制和規(guī)范公權(quán)力”的現(xiàn)代預算制度新紀元。新《預算法》的頒布實施，標志著政府落實“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標邁出了實質(zhì)性的一步。十八屆三中全會決定明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，現(xiàn)代財政預算制度是民主、法治、科學、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代財政制度的集中體現(xiàn)。新《預算法》開宗明義立法目的，體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度的本質(zhì)：社會公眾為了獲得政府提供的公共服務而讓渡了一部分社會資源，交由政府支配，政府與社會公眾之間是委托—代理關(guān)系，公共財政的主權(quán)在民?，F(xiàn)代財政制度的具體實踐方法是構(gòu)建一套法律制度，以法控權(quán)，規(guī)范政府的財政收入與支出行為，激勵政府公正而有效率地履行受托責任。本次《預算法》的全面修正，就是要按照提升國家治理能力的要求，建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度，確保預算成為約束、規(guī)范政府各項收支行為的手段。要做到“以預算法定來約束政府預算行為”，就必須確定預算公開、預算權(quán)力制衡的現(xiàn)代法治預算標準，來保障人大的預算權(quán)力，才可以針對政府的預算權(quán)力進行有效的控制，達成公共財政的本質(zhì)意義，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標。

一、議會享有預算權(quán)力的理論脈絡及其制度形成回顧

在我國，人民代表大會是代表人民行使權(quán)力的機構(gòu)，類比西方國家，其法律地位相當于議會。西方國家的議會爭取預算權(quán)力、以預算法定來約束政府預算行為的歷程，貫穿于現(xiàn)代財政制度形成的全過程。我國新修訂的《預算法》，旨在控制和規(guī)范政府收支行為，只有保障人民代表大會的預算權(quán)力，才能夠依據(jù)預算法定來約束政府的預算行為，建立現(xiàn)代財政制度。從西方國家議會爭取預算權(quán)力的理論發(fā)展脈絡和實踐軌跡中，可以借鑒我國人民代表大會與政府預算權(quán)的配置邊界，通過構(gòu)建人大與政府預算權(quán)力的制衡機制，保障新《預算法》的約束力。

（一）議會享有預算權(quán)力的理論基礎(chǔ)

1、天賦人權(quán)、主權(quán)在民、社會契約論思想。格老秀斯、斯賓諾莎、霍布斯、洛克、盧梭等思想家們的思想繼承、融合與創(chuàng)新，集大成于盧梭1762年發(fā)表的《社會契約論》，盧梭提出了“天賦人權(quán)和主權(quán)在民的思想”，認為政府和社會公眾通過簽訂社會契約，形成了“委托—代理”關(guān)系，從而奠定了現(xiàn)代財政制度關(guān)于“社會公眾享有預算權(quán)力”的理論基礎(chǔ)：政府獲得并支配財政收入的原因是受托于社會公眾，公正、均等化地供給公共服務。因此，財政預算權(quán)應由社會公眾享有，議會是由全體公民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使預算權(quán)的機構(gòu)，對政府的財政活動提出公開、透明、公正、效率等要求。西方國家議會爭取預算權(quán)力的過程也是現(xiàn)代預算制度得以確立的過程。

2、法治和分權(quán)理論。亞里士多德認為，由于人有感情，就會因主觀偏見而不能做到公正、平等，導致政治腐化，因此，法律約束才是最好的統(tǒng)治方法。孟德斯鳩繼承了亞里士多德的思想，贊同洛克關(guān)于人類自由是政府予以實現(xiàn)的最高目標的觀點，并創(chuàng)新發(fā)展了洛克的思想，于1748年出版《論法的精神》，認為只有法律才能保障人民的自由權(quán)利，主張法治與分權(quán)。法國的《人權(quán)宣言》和美國的《獨立宣言》就是踐行了孟德斯鳩“論法的精神”，由此，形成了現(xiàn)代財政制度的法理和憲政基礎(chǔ)，確立了法治規(guī)范、完整透明、監(jiān)督制衡、分權(quán)治事等現(xiàn)代財政制度設計的基本原則，在實踐中表現(xiàn)為議會和行政權(quán)之間的預算權(quán)力博弈。在我國則體現(xiàn)為人大和行政機關(guān)之間的預算權(quán)力配置問題。

3、稅收中性、有限政府、廉價政府的財政思想。市場經(jīng)濟理論為現(xiàn)代財政制度奠定了有限政府、廉價政府的財政思想基礎(chǔ)。亞當·斯密于1776年出版《國富論》，系統(tǒng)闡釋了市場機制是資源配置的基礎(chǔ)，政府只能發(fā)揮補充作用，由此形成了西方國家限制政府經(jīng)濟支配權(quán)力擴張的傳統(tǒng)。為了解決經(jīng)濟危機，1936年，凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》，政府由此獲得了進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的合理性，逐漸形成了資源配置的政府—市場—私人三維制度空間，但斯密的經(jīng)濟自由主義思想仍然主導著西方市場經(jīng)濟制度，“稅收中性、有限政府、廉價政府的理念”體現(xiàn)于小政府、大社會的制度安排；議會對政府經(jīng)濟支配權(quán)的限制，始終是現(xiàn)代財政制度重要的內(nèi)容。

綜上所述，現(xiàn)代財政制度“以預算法定來約束政府預算行為”的立法宗旨得以實現(xiàn)，應歸功于“議會代表社會公眾享有預算權(quán)力，與政府形成監(jiān)督制衡、分權(quán)治事的制衡關(guān)系，限制政府擴張”的理論體系的形成。

（二）現(xiàn)代預算制度確立的過程也是議會爭取預算權(quán)力的過程

1、英國現(xiàn)代預算制度的確立。英國政府財政支出的制度化建設在18世紀初期由議會推行。軍費開支和民生項目支出都實現(xiàn)了制度化，議會不但要詳細審議各項軍事?lián)芸睿覡幦〉搅藢ν跏夷曩褐械捻椖窟M行詳細審查的權(quán)力。從1760年開始，財政大臣要向議會提交預算草案，請求議會批準；1789年，議會通過《聯(lián)合王國綜合基金法案》，規(guī)定所有的財政收入都要納入綜合基金之中，一切財政支出都必須從綜合基金中撥付；1816年，聯(lián)合王國綜合基金形成，人類歷史上第一部完整的政府預算誕生；1832年，英國國會通過法令，規(guī)定財政大臣每年必須向國會提供全部“財政收支計劃書”，并由國會批準。至此，英國建立了具有現(xiàn)代意義的政府預算法律框架和制度體系。

2、美國的現(xiàn)代預算制度。美國的現(xiàn)代預算制度確立于1890—1920年間，美國歷史上稱為“進步時代”的時期。在財政收入方面，通過了憲法第16條修正案：“國會有權(quán)對任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅”，建立了所得稅作為主體稅種的現(xiàn)代稅收制度。在財政支出方面，1908年，紐約市率先推出了現(xiàn)代預算，在將各級政府的活動通過預算收支“一覽表”向社會公眾公開的同時，也實現(xiàn)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導，提高了政府整體運作效率。成功的地方政府預算改革，敦促美國聯(lián)邦政府改革預算，聯(lián)邦政府于1921年通過《預算和會計法》，賦予總統(tǒng)公共政策的發(fā)起者和財政領(lǐng)導人的權(quán)力，負責制訂政府的年度財政計劃；同時，議會建立獨立的總審計辦公室，主管稽查政府預算活動，美國現(xiàn)代財政預算制度得以確立。

可見，現(xiàn)代化的預算制度就是要規(guī)范和約束政府的財政收支行為，保護公民的合法財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。根據(jù)我國憲法，各級人大是依法約束各級政府行政權(quán)力的立法機構(gòu)，新《預算法》要能真正發(fā)揮監(jiān)督、規(guī)范政府預算行為的功能，關(guān)鍵在于要落實法律賦予各級人大的預算話語權(quán)，落實各級人大在預算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算審查中享有的監(jiān)督權(quán)。

二、新《預算法》的制度突破與創(chuàng)新是通過賦權(quán)人大來實現(xiàn)的

新《預算法》為落實預算制度現(xiàn)代化而作出的創(chuàng)新性貢獻突出體現(xiàn)在以七個下方面：一是構(gòu)建全口徑預算體系；二是建立預決算公開透明制度；三是加強和改進人大對預決算的審查監(jiān)督；四是允許地方政府有條件地發(fā)行債券，嚴格規(guī)范地方政府性債務監(jiān)管；五是完善規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度；六是建立跨年度預算平衡制度；七是建立了違反預算法律責任問責機制。這七個方面的制度創(chuàng)新，都是通過向人大賦權(quán)來實現(xiàn)從“政府管理預算”向“人民監(jiān)督政府預算行為”的轉(zhuǎn)變。

（一）全口徑預算法治化

新《預算法》規(guī)定“政府所有收入和支出納入預算”，這是中國特有語境——全口徑預算的含義。實現(xiàn)全口徑預算是規(guī)范政府財政權(quán)力的前提條件，只有將政府所有收支都納入預算管理，才可能實現(xiàn)對政府財政權(quán)力的法律控制，最終實現(xiàn)和保護公民財產(chǎn)權(quán)利。全口徑預算從財政政策上升為法律規(guī)定，賦予了各級人大參與配置政府所有收入和支出的權(quán)力。

（二）公開透明的預決算制度

新《預算法》第1條、第14條、第32條、第44條、第45條、第89條、第92條，都涉及了預決算公開透明的規(guī)定。首先，規(guī)定了預算公開的范圍。要求除了國家規(guī)定保密內(nèi)容，所有預算活動都應當公開；其次，確定了預算公開的時間。要求所有預決算報告、預算調(diào)整、預算執(zhí)行情況報表應在各級人大及常委會批準后20日內(nèi)向社會公開。最后，明確了公開的主體。即預算、預算調(diào)整、決算和預算執(zhí)行情況的報告及報表，由本級政府財政部門負責公開；部門預算、決算及報表，由各部門負責公開。新《預算法》對預算公開范圍、時間和主體給予了明確規(guī)定，由此可讓人大等相關(guān)機構(gòu)及公眾及時獲得預算過程中的相關(guān)信息，并參與其中，真正做到對財政活動的監(jiān)督。

（三）建立人大對預算、預算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督機制

新《預算法》在總則部分，第14條明確規(guī)定，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”，賦予了人大、社會公眾監(jiān)督政府預算全過程的法律依據(jù)。新《預算法》進而在預算編制部分第41條至46條，預算審查和批準部分第47條至第52條，預算調(diào)整部分，第67條至73條，決算部分第77條至82條，預算監(jiān)督部分第83條至86條，明確規(guī)定了各級人大參與預算的權(quán)力，通過建立人大對政府預算的審查監(jiān)督機制，向社會公眾公開預算分配的標準、依據(jù)以及結(jié)果，從而來依法約束政府的預算行為，切實保障人民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)以及參與權(quán)。

（四）賦權(quán)人大，嚴格規(guī)范監(jiān)管地方政府性債務

新《預算法》第35條規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！毙路ㄟM而規(guī)定各級政府依法舉借債務要報法律規(guī)定的各級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會批準。以使地方政府舉債行為在法律規(guī)范下進行，為防范和化解地方政府債務風險提供了有效的法律制度保障。

（五）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

新《預算法》第16條規(guī)定：“財政轉(zhuǎn)移支付應當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標。”新法進而明確規(guī)定，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。專項轉(zhuǎn)移支付只用于特定事項，取消配套資金，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。這一法律規(guī)定，賦予了人大約束政府采用科學、規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付方式分配資金的權(quán)力。

（六）變革人大重點審查收支平衡的制度，建立跨年度預算平衡制度

新《預算法》第32條規(guī)定“應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要編制預算”；進而在附則第97條規(guī)定“各級政府財政部門應當按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務委員會備案?！敝链?，新《預算法》構(gòu)建起了以超收收入報批機制、中期財政規(guī)劃、政府綜合財務報告制度為支撐點的跨年度預算平衡制度。這有效解決了原來按舊《預算法》規(guī)定，人大預算審查以收支平衡為重點，并要求預算收入征收部門完成上繳任務，造成預算執(zhí)行“順周期”的問題。

（七）建立了違反預算法律責任問責機制

新《預算法》的第10章專門規(guī)定了法律責任。原來的法律，只對三種預算行為作了法律責任的規(guī)定，新法對4個方面、18種情況負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任和給予處分作出了法律規(guī)定。第96條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。這賦予了各級人大問責和責任追究方面的實際權(quán)力。

總之，新《預算法》是對原有《預算法》的全面修改，在全口徑預算、預算公開透明、地方政府債務、轉(zhuǎn)移支付制度，以及預決算編制、審查和批準、執(zhí)行和調(diào)整，各方面均對賦予各級人大預算權(quán)力作出了回應。我國現(xiàn)代預算制度的建立過程，是人民代表大會代表人民享有預算權(quán)力的過程。

三、進一步落實新《預算法》賦權(quán)人大的預算權(quán)力的建議

新《預算法》賦權(quán)人大，體現(xiàn)了《預算法》公共預算和法治預算的特質(zhì)。但還需完善一系列配套制度，細化各項規(guī)定，來強化人大獲得的預算配置權(quán)。

（一）設置專業(yè)的人大預算審議機構(gòu)

目前，我國人大的機構(gòu)設置中，常設機構(gòu)只有預算工作委員會，在審議預算時無法提出專業(yè)性建議，缺乏監(jiān)督能力。要構(gòu)建參與式預算，“在技術(shù)化領(lǐng)域，通過專家介入實現(xiàn)決策的科學性；在價值選擇領(lǐng)域，通過普通民眾的參加以求正當化的實現(xiàn)。”因此，我國人大要更好地履行監(jiān)督義務，應該建設專業(yè)化的預算審議機構(gòu)：一是由具有評估和審計專業(yè)特長的專職工作人員來建立預算評估機構(gòu)，在專職人員統(tǒng)籌和監(jiān)督該項活動的前提下，可以向市場購買該項公共服務；二是成立由專家組成的顧問委員會，實現(xiàn)決策的科學性；三是設立專門的信息資訊機構(gòu)。信息的可靠性是科學預算的必要條件，人大應重視資訊的儲備和運用，主動介入預算全過程。信息資訊機構(gòu)要為人大代表提供不受外界干擾、已經(jīng)進行過獨立篩選的資訊。

（二）重新界定財政收支預算管理法律體系，落實全口徑預算法治化

新《預算法》規(guī)定，政府所有收支應當納入預算，即實行全口徑預算管理。但新《預算法》沒能有效對接財政收入形式和預算資金管理形式。突出表現(xiàn)在以下三個方面：一是由于非稅收入預算管理僅限政府性基金、國有資本經(jīng)營收入，而非稅收入還包括國有資源、資產(chǎn)有償使用收入、以政府名義接受的捐贈收入等，導致了一部分非稅收入仍然脫離于預算管理；二是將性質(zhì)相同或類似的財政收入分別納入不同的預算。例如，排污費、水資源費、三峽移民專項等專項收入都具有政府性基金的性質(zhì)，而國有金融類企業(yè)經(jīng)營收入則具有國有資本經(jīng)營預算性質(zhì)；三是新《預算法》第9條擴張了政府性基金預算的范圍，已遠大于政府性基金財政收入的范圍。

要解決以上問題，把全口徑預算法治化落到實處，需要重新合理界定財政收支預算管理法律體系，具體為以下三個方面：一是提高國有資本經(jīng)營收入的預算比例，擴大國有資本經(jīng)營預算的范圍；二是明確復式預算體系功能定位，將性質(zhì)相同和相近的收入項目納入同一預算；三是限縮政府性基金預算范圍。政府性基金預算是非稅收入預算的子集，因此，應當將政府性基金預算納入非稅收入預算。

（三）細化預決算公開透明制度

根據(jù)新《預算法》第32條、37條，第75條的相關(guān)規(guī)定，無論是基本支出還是項目支出在編制預、決算時均應按其經(jīng)濟性質(zhì)分類都應編列到款。而第46條卻規(guī)定“本級一般公預算支出，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應當編列到款”，也即項目支出不要求編列到款。以上規(guī)定的實質(zhì)是：編制預算和決算時均規(guī)定一般公共預算支出無論基本支出還是項目支出均應按其保障能分編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款，在報送人大審查和批準時卻只要求基本支出按其經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款，這無疑弱化了人大對預算編制的監(jiān)督。為了真正落實《預算法》賦予人大的預算權(quán)，就應該將政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，接經(jīng)濟分類公開政府預決算和部門預決算。

（四）明確規(guī)定人大對預算審議文本的修正權(quán)并規(guī)定重審程序

首先，新《預算法》賦予人大預算、預算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督權(quán)，那么，就應進一步明確人大的預算修正權(quán)。人大在審查過程中的責任是充分聽取人大代表和各界意見，賦予人大對預算支出用途的修正權(quán)，有利于政府更廣泛、更民主地開展預算工作。其次，新《預算法》賦予人大預算、預算調(diào)整、執(zhí)行、決算的審查監(jiān)督權(quán)，那么，預算就有可能被否定。但新《預算法》仍舊沒有對預算被否定后如何啟動重審程序作出規(guī)定。在《預算法》實施細則中應就如何啟動重審程序作出規(guī)定。

（五）建立人大對地方政府性債務的監(jiān)管機制

新《預算法》使地方政府性債務合法化，相應地，人大必須跟進監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容應包括舉債主體、方式和規(guī)模，舉債的用途，舉債的償還及風險防控。具體的技術(shù)方法為：設立政府債務會計，編制政府資產(chǎn)負債表，建立政府綜合財務報告制度。監(jiān)督機制為：評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。督促政府制定應急處置預案，建立懲罰機制，追究相關(guān)人員責任。

（六）建立公開透明的專項轉(zhuǎn)移支付運作機制

新《預算法》就專項轉(zhuǎn)移支付制度作出了較為詳細的規(guī)定，專項轉(zhuǎn)移支付只為特定政策目標而設置，在市場機制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，不得設置專項轉(zhuǎn)移支付資金。已經(jīng)設立的專項資金，必須有相應的退出機制。目前我國專項轉(zhuǎn)移支付項目的公開程度非常有限，要實現(xiàn)新《預算法》的專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律規(guī)定，一個有效的方法是按照預算公開的要求，除了涉及國家機密外，公開專項轉(zhuǎn)移支付項目包括項目的設立、資金分配、使用、管理和績效評價等各個方面的信息，使人大能夠有效監(jiān)督資金的決策和支出運作。

（七）建立跨年度預算平衡制度

建立跨年度預算平衡機制，是一項復雜的工作。各級人大應適應新《預算法》的要求，重點做好以下工作：建立3年滾動財政規(guī)劃對年度預算約束的監(jiān)管機制；要求各級政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內(nèi)容；將地方政府一般債務規(guī)模納入限額管理；建立預算超收收入安排使用的監(jiān)管機制。

（八）建構(gòu)納稅人訴訟制度，落實法律責任問責機制

新《預算法》的問責規(guī)定缺少剛性，對于承擔刑事責任的規(guī)定有些籠統(tǒng)而模糊，對于人大應發(fā)揮什么樣的作用，也沒有具體的規(guī)定。應建構(gòu)納稅人訴訟制度，完善預算司法化制度，保障納稅人對財政支出與收入決策過程的有效參與、充分的知情及要求法律對不正當?shù)呢斦Q策予以調(diào)整的權(quán)利。我國民事訴訟法規(guī)定，只有檢察機關(guān)和社會團體可以作為公益訴訟的起訴方。要建構(gòu)預算司法制度，首先，要引進納稅人訴訟和居民訴訟，加強對預算的外部監(jiān)督和社會監(jiān)督；其次，政府在預算收支中的任何行為，都應當具有可訴性。

新《預算法》實施一年有余，這是我國政府治理制度和治理能力的巨大進步。但是執(zhí)法難于立法，應對新《預算法》在執(zhí)行中存在的困難保持清醒的認識，堅持推進人大享有預算權(quán)力的制度化建設，細化各項法律規(guī)定，落實人大的法定預算權(quán)力，才能強化新《預算法》的約束力?！?/p>

（本文獲得2015年度教育部西部和邊疆地區(qū)規(guī)劃基金項目〈15XJA790007〉的資助）

（作者單位：云南財經(jīng)大學財政與經(jīng)濟學院）

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（本欄目責任編輯：尹情）