新《預(yù)算法》的貫徹與環(huán)境性限制的超越

●王雍君

新《預(yù)算法》的貫徹與環(huán)境性限制的超越

●王雍君

編者按：2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過修改《預(yù)算法》的決定，新《預(yù)算法》自2015年1月1日起正式施行。新法在預(yù)算公開透明、全口徑預(yù)算、強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、規(guī)范地方債、建立跨年度平衡機(jī)制等方面取得了重要突破。實(shí)施一年多來，新《預(yù)算法》取得了哪些成效？又存在哪些困難與不足？本期專題“新《預(yù)算法》實(shí)施周年回顧與探討”特邀相關(guān)學(xué)者展開深入探討，為推進(jìn)預(yù)算法治化，建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供借鑒。

新《預(yù)算法》為促進(jìn)理想財(cái)政成果的四個(gè)層次創(chuàng)建了初步的制度框架，但除非超越五個(gè)主要的環(huán)境性因素的限制，否則，期待新法取得實(shí)質(zhì)成果并不現(xiàn)實(shí)。

新《預(yù)算法》 環(huán)境性限制 激勵(lì)機(jī)制

一、引言

一年多來，新《預(yù)算法》的貫徹實(shí)施，使各級(jí)政府在達(dá)成理想財(cái)政成果的四個(gè)層次上取得了某些積極進(jìn)展。四個(gè)層次分別是財(cái)政紀(jì)律、資源配置、運(yùn)營績效和透明度。財(cái)政紀(jì)律關(guān)注支出、赤字與債務(wù)總量的有效控制以確?？沙掷m(xù)性，即與資源可得性和宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)相一致的財(cái)政基準(zhǔn)（fiscal targets）的適當(dāng)性。在這個(gè)方面，新法的執(zhí)行進(jìn)展令人鼓勵(lì)，主要表現(xiàn)在地方政府債務(wù)管理與控制得到了很大改進(jìn)，多年來幾近自由放任的地方債務(wù)政策結(jié)束了。另外，在新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號(hào)）的框架下，中央政府首次實(shí)施了正式的中央財(cái)政規(guī)劃，將支出控制和籌劃拓展從年度視角拓展到中期展望，有助于強(qiáng)化支出，進(jìn)而控制赤字和債務(wù)總量。

第二個(gè)層次關(guān)注基于配置效率和公平的財(cái)政資源分配，旨在確保稀缺資源的分配切合國家戰(zhàn)略優(yōu)先性和政府政策重點(diǎn)。預(yù)算程序的主要目的就在于達(dá)成這一極端重要又極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)，關(guān)注的焦點(diǎn)是在政策與預(yù)算之間建立直接聯(lián)結(jié)：預(yù)算過程必須受政策驅(qū)動(dòng)，同時(shí)必須能夠有效約束政策。這方面的近期進(jìn)展相對(duì)有限，主要表現(xiàn)在非重點(diǎn)支出——機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所——已得到強(qiáng)有力控制。中期財(cái)政規(guī)劃也有助于促進(jìn)政策與預(yù)算間的聯(lián)結(jié)，但這項(xiàng)改革仍未全面擴(kuò)展到地方政府，而且其成功依賴許多前提條件。其他進(jìn)展包括各級(jí)人大強(qiáng)化支出審查機(jī)制的意識(shí)和意愿有所增強(qiáng)。新法規(guī)定預(yù)決算審查應(yīng)特別關(guān)注支出、政策和項(xiàng)目（規(guī)劃），擴(kuò)展了人大實(shí)質(zhì)性“進(jìn)入”政策和預(yù)算過程的空間。財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資源的集中化管理，尤其是支出管理職能的集中化，也在得到強(qiáng)化。但總體而言，引導(dǎo)稀缺資源基于戰(zhàn)略優(yōu)先性和政策重點(diǎn)的合理配置，依然是預(yù)算貫徹執(zhí)行中的一個(gè)重大軟肋，相關(guān)的進(jìn)展十分有限。

第三個(gè)層次關(guān)注運(yùn)營績效：支出機(jī)構(gòu)須致力達(dá)成令人滿意的支出結(jié)果——經(jīng)濟(jì)性（消除浪費(fèi)）、效率（較少的投入與較多的產(chǎn)出）和有效性（以合理成本實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)）。相對(duì)于前兩個(gè)層次，這一層次的新法貫徹取得的成果最為有限。近年來，各級(jí)財(cái)政部門和支出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了結(jié)果導(dǎo)向的績效評(píng)價(jià)，許多相關(guān)的文件被下發(fā)。新法規(guī)定了“講究績效”的原則，以及“績效管理目標(biāo)”融入預(yù)算過程。但真正的困難在于實(shí)施。現(xiàn)有的實(shí)施機(jī)制遠(yuǎn)不充分，制度和文化環(huán)境也不鼓勵(lì)對(duì)良好結(jié)果的關(guān)注。機(jī)構(gòu)管理者的普遍心態(tài)依然沒有轉(zhuǎn)移到績效導(dǎo)向上來。

透明度關(guān)注財(cái)政信息對(duì)公眾的全面、可靠、及時(shí)和免費(fèi)披露。與其他三個(gè)層次相比，新法在公開透明方面的進(jìn)展相對(duì)最大，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算以及諸如“三公”經(jīng)費(fèi)等特定支出信息的披露明顯增加，對(duì)決算報(bào)告和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告與信息披露也是如此。公民可以通過包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種媒體，獲取和了解比過去任何時(shí)候都多的政府財(cái)政信息。盡管如此，若以國際最低標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國各級(jí)政府的財(cái)政公開透明仍然非常不足，特別是與政府角色和責(zé)任、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算過程（包括準(zhǔn)備審查執(zhí)行及評(píng)估）相關(guān)的信息披露。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注政府對(duì)各種顯性和隱性的短期與中長期財(cái)政義務(wù)的清償能力，包括稅收支出、政府貸款與貸款擔(dān)保、公共金融機(jī)構(gòu)與非金融企業(yè)的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)、未備基金的社會(huì)保障缺口、與財(cái)政預(yù)測參數(shù)變動(dòng)、現(xiàn)有和新增投資項(xiàng)目的中期成本等。財(cái)務(wù)誠實(shí)也是財(cái)政透明度的關(guān)鍵因素，數(shù)據(jù)的不可靠、不及時(shí)、不全面和弄虛作假依然嚴(yán)重。缺失財(cái)務(wù)誠實(shí)的有力保障機(jī)制，公開和透明的意義非常有限。

總體而言，新法實(shí)施的進(jìn)展主要有兩個(gè)方面：“預(yù)算為法”——經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算本身就是法律而且是重要法律因而必須嚴(yán)格遵循——的意識(shí)增強(qiáng)，預(yù)算過程中長期形成的過度自由裁量現(xiàn)象有所節(jié)制；對(duì)財(cái)政成果四個(gè)層次的關(guān)注度有所提升。或許主要的進(jìn)展在于：以新法的頒布實(shí)施為契機(jī)，政府高層一年多來推動(dòng)了許多銜接性的改革議程，涉及中期財(cái)政規(guī)劃、債務(wù)管理、政府采購法實(shí)施條例、權(quán)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告、政府會(huì)計(jì)（基準(zhǔn)準(zhǔn)則等）和國庫現(xiàn)金管理等。盡管如此，就系統(tǒng)和持續(xù)改進(jìn)公共支出質(zhì)量以提高政府治理能力而言，目前取得的進(jìn)展非常有限。由于問題的復(fù)雜性和任務(wù)的艱巨性，期待新法取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展并不現(xiàn)實(shí)。主要障礙在于：妨礙新法有效執(zhí)行的五個(gè)環(huán)境性因素的限制未得到系統(tǒng)清除。

二、預(yù)算的范圍與功能平衡

預(yù)算過程始于行政部門準(zhǔn)備預(yù)算——合適的起點(diǎn)是預(yù)測、限額與政策目標(biāo)的確立，經(jīng)由立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)，進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段，以及最后的評(píng)估與審計(jì)。由于包含了最基本、最正式和最頻繁的政府決策機(jī)制與程序，預(yù)算過程因而構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)政府治理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的主線和核心。《預(yù)算法》就是為此構(gòu)造的法典化的預(yù)算制度，用以規(guī)范和約束政府的治理與治理質(zhì)量，但其有效性高度取決于影響預(yù)算過程的環(huán)境因素的特性。主要有五個(gè)：預(yù)算的范圍、法定與管理功能間的平衡、預(yù)算能力、激勵(lì)機(jī)制以及政府職能合理化。這里先討論前兩個(gè)因素。

預(yù)算范圍包括兩個(gè)維度：時(shí)間和空間。時(shí)間維度涉及增量與存量資源的決策。與許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家一樣，中國也采用典型的“增量預(yù)算”模式：基數(shù)（存量）部分很少在預(yù)算過程中重新審視、籌劃和決策，進(jìn)入籌劃和決策視野的主要是增量資源，而這些資源占的比重很小。這意味著大部分財(cái)政資源在預(yù)算年度中很少“被預(yù)算”。只要不放棄增量預(yù)算程序，包括采用某種改進(jìn)版的零基預(yù)算和其他理性預(yù)算方法——特別是規(guī)劃預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，設(shè)想通過執(zhí)行新法提高整體的支出質(zhì)量并不現(xiàn)實(shí)。

空間維度指進(jìn)入預(yù)算程序與文件中的財(cái)政實(shí)體的數(shù)目。中國的公共部門規(guī)模非常龐大，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)算中的財(cái)政實(shí)體（預(yù)算單位）數(shù)目。國際標(biāo)準(zhǔn)要求采用“一般政府”框架確定納入預(yù)算的財(cái)政實(shí)體范圍：除了中央政府和地方政府外，還必須包括政府控制的非市場化和非營利性的實(shí)體，尤其應(yīng)包括公共金融機(jī)構(gòu)和非金融實(shí)體的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)，旨在將政府的財(cái)政責(zé)任與商業(yè)角色明確分離開來。另外，政府性基金（包括產(chǎn)業(yè)或創(chuàng)新引導(dǎo)基金）也是重要的財(cái)政實(shí)體。舉凡涉及政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任（包括對(duì)虧損或風(fēng)險(xiǎn)損失的“財(cái)政兜底”）的實(shí)體及其活動(dòng)，原則上均應(yīng)納入預(yù)算的范圍，或者至少應(yīng)建立“向預(yù)算程序看齊”治理安排：法律授權(quán)其建立、定期報(bào)告和外部審計(jì)。外在于預(yù)算過程和適當(dāng)治理安排的缺失，經(jīng)常是政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，也是腐敗和尋租的高發(fā)區(qū)。

新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的全面性（“全面規(guī)范”以及“全部收支納入預(yù)算”），但如何將預(yù)算范圍拓展到時(shí)間和空間維度，實(shí)踐中如何操作，目前沒有答案。在非全面的環(huán)境下準(zhǔn)備、審查、執(zhí)行、評(píng)估與審計(jì)預(yù)算，無論相關(guān)的角色（人大與行政部門等）如何努力與互動(dòng)，財(cái)政成果的四個(gè)層次都可能受損。預(yù)算的全面性并非“全部收支”那么簡單，關(guān)鍵問題在于“被預(yù)算的究竟是什么”，包括“哪些根本沒有被預(yù)算”。只有同時(shí)從時(shí)間和空間維度加以審視，才能觸及問題的實(shí)質(zhì)。時(shí)間維度回應(yīng)資源存量（基數(shù)）與增量（比上年增加的部分）是否得到整體的考慮，空間維度回應(yīng)“誰的什么活動(dòng)需加考慮”。預(yù)算全面性——預(yù)算過程是否完整覆蓋時(shí)空范圍，財(cái)政成果的四個(gè)層次都有重要影響。新法執(zhí)行效果不明顯，一個(gè)重要的原因就在于此。

法定與管理功能間的失衡是另一個(gè)重要原因。執(zhí)行良好的最終判斷標(biāo)準(zhǔn)是在程序適當(dāng)?shù)那疤嵯拢?cái)政成果的四個(gè)層次——總量控制、優(yōu)先性配置、運(yùn)營績效、透明度——或其組合得到改進(jìn)和強(qiáng)化。為此，要求部門與機(jī)構(gòu)管理者承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任（對(duì)上級(jí)）是適當(dāng)、甚至是必需的。然而，管理責(zé)任只有在“能夠負(fù)責(zé)”的前提下才具有意義。預(yù)算的法定控制功能與此相沖突，這一功能與各種規(guī)定“法定支出”的法律法規(guī)相聯(lián)系，尤其是《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》等。在支出安排由法律確定時(shí)，要求管理者對(duì)財(cái)政成果負(fù)責(zé)并不適當(dāng)，因?yàn)榉ǘㄒ馕吨鰶Q策者與管理者的可控范圍。不能要求任何人對(duì)不可控（抗拒）事項(xiàng)負(fù)責(zé)，包括整體的制度環(huán)境。法定支出至少影響財(cái)政成果的前三個(gè)層次，明顯地傾向于弱化管理責(zé)任。

迄今為止，高層似乎并沒有系統(tǒng)清除法定支出的戰(zhàn)略。法學(xué)界和財(cái)政學(xué)界也沒有關(guān)于財(cái)務(wù)法案與非財(cái)務(wù)法案明確區(qū)分的清晰意識(shí)，更不用說決策部門了。兩類法案的概念混亂在實(shí)踐中產(chǎn)生了大量混亂，癥結(jié)在于沒有確立一個(gè)基本規(guī)則：管錢的法律（財(cái)務(wù)法案）不管事、管事的法律（非財(cái)務(wù)法案，比如《農(nóng)業(yè)法》）不管錢。除了《預(yù)算法》（包括實(shí)施條例）和立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的年度預(yù)算報(bào)告外，其他法律法規(guī)都不能“管錢”——規(guī)定支出安排或收入安排。非財(cái)務(wù)法案絕對(duì)不應(yīng)逾越、更不應(yīng)取代財(cái)務(wù)法案，否則勢必“亂套”——現(xiàn)狀正是如此。規(guī)定法定支出的法律法規(guī)盛行，使法定控制功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒了預(yù)算的管理功能和政治問責(zé)功能。管理功能約束管理者對(duì)其負(fù)責(zé)管理的規(guī)劃、活動(dòng)及其結(jié)果承擔(dān)（對(duì)上）負(fù)責(zé)，政治問責(zé)功能約束政策制定者就政策成果的交付向公民社會(huì)負(fù)責(zé)。強(qiáng)化法定功能、弱勢管理功能的組合，在很大程度上意味著政策制定者和管理者“沒法負(fù)責(zé)”，這是新《預(yù)算法》執(zhí)行效果不彰的根源之一。

三、預(yù)算能力與激勵(lì)機(jī)制

新法的執(zhí)行效果與“預(yù)算能力”緊密相關(guān)，這是能力建設(shè)的關(guān)鍵方面，也是國家治理能力的焦點(diǎn)?；绢A(yù)算能力的嚴(yán)重不足直接或間接損害四個(gè)層次的財(cái)政成果，特別是資源配置和運(yùn)營績效。簡要地講，預(yù)算能力就是“用預(yù)算解決問題”的能力，也就是各個(gè)角色與成分高度協(xié)同以達(dá)成政策目標(biāo)的能力。

作為一種高度綜合集成的能力，預(yù)算能力的核心成分是預(yù)算與政策、與財(cái)政成果間的聯(lián)結(jié)，以及與會(huì)計(jì)和現(xiàn)金管理間的“相互匹配”。預(yù)算能力的反面是預(yù)算過程的碎片化和脆弱性，即各個(gè)角色與成分缺乏起碼的協(xié)同導(dǎo)致“各自為政”和相互分隔，形成“預(yù)算散紗”：戰(zhàn)略計(jì)劃由計(jì)劃部門（主要是發(fā)改委）制定、預(yù)算由財(cái)政部門制定、支出管理由支出部門各自負(fù)責(zé)。資本支出與經(jīng)常性支出的脫節(jié)（重建設(shè)輕維護(hù)運(yùn)營）、地方預(yù)算與中央預(yù)算脫節(jié)，以及核心部門（負(fù)責(zé)財(cái)政授權(quán)與監(jiān)督）與非財(cái)務(wù)部門之間、財(cái)政部門與計(jì)劃部門之間缺乏必要的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，都是預(yù)算能力不足的顯著原因和標(biāo)志。

長期以來，不重視預(yù)算能力建設(shè)的直接結(jié)果是：政府不差錢，甚至錢多得根本花不出去，但許多非常緊迫且重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題無法得到有效解決，或者顯性與隱性的社會(huì)成本過于高昂。富裕政府與有治理能力的政府之間存在巨大鴻溝，只要預(yù)算能力不足就是如此。許多可觀察的證據(jù)表明，中國社會(huì)和各級(jí)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成本——包括顯性和隱性成本——很高，究其主要根源在于，各級(jí)政府、部門和機(jī)構(gòu)的預(yù)算能力“赤字”嚴(yán)重。中國一直是個(gè)重視會(huì)議、文件（文山會(huì)海）、公章（規(guī)制）甚至發(fā)票遠(yuǎn)甚于重視預(yù)算的國家。時(shí)至今日，預(yù)算程序并未進(jìn)入國家和政府治理體制的中心，也遠(yuǎn)未成為治理的主軸。只要注意到長年如斯的低質(zhì)量預(yù)算程序與報(bào)告，公共支出幾乎很少得到立法機(jī)關(guān)全面與嚴(yán)格的審查，預(yù)算過程中部門間與央地間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位，以及預(yù)算過程各個(gè)成分（包括資本支出與經(jīng)常性支出）間的脫節(jié)，就能對(duì)預(yù)算過程的脆弱性和碎片化留下深刻印象。

這里涉及的是治理范式的轉(zhuǎn)換。大而不當(dāng)?shù)墓膊块T長期習(xí)慣于等級(jí)式的、甚至家長式的、自上而下的、對(duì)公民社會(huì)參與具有本能拒斥傾向的命令與控制導(dǎo)向的治理模式，只有逐步轉(zhuǎn)換到高度綜合集成的、環(huán)環(huán)相扣的、橫向式的預(yù)算中心的治理模式，也就是以公民為中心、以市場為基礎(chǔ)、以績效為導(dǎo)向的治理模式，預(yù)算能力建設(shè)才有望走上正軌。目前，“形似而神不似”的“植樹人預(yù)算”依然盛行，分錢游戲在很大程度上取代了對(duì)政策目標(biāo)與財(cái)政成果的關(guān)切。這些都是預(yù)算能力欠缺的結(jié)果，從深層原因看則是治理模式轉(zhuǎn)換嚴(yán)重滯后的結(jié)果。

就其本質(zhì)則言，預(yù)算能力類似“足球能力”：無論命令與控制還是個(gè)人能力，都遠(yuǎn)不足以玩好足球并成為贏家。預(yù)算能力因而是一種高級(jí)且復(fù)雜的能力，但它確實(shí)可以通過精心設(shè)計(jì)的能力建設(shè)得到補(bǔ)充和發(fā)展。前提條件是有足夠的政治意愿，并且政治領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)預(yù)算的技術(shù)健全性相當(dāng)專業(yè)。預(yù)算過程的政治導(dǎo)向非常重要，但無法取代專業(yè)性或健全的技術(shù)方法。政治過于強(qiáng)勢、技術(shù)過于弱勢，正是各級(jí)政府預(yù)算過程的另一個(gè)重大硬傷。預(yù)算能力主要關(guān)切預(yù)算過程的技術(shù)健全性，包括聯(lián)結(jié)和集成各種角色和成分（計(jì)劃、預(yù)算、會(huì)計(jì)、現(xiàn)金管理等）的機(jī)制，也包括各個(gè)主要角色（比如人大、財(cái)政及支出部門）及官員個(gè)人的專業(yè)理性，包括專業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和組織能力。單純或孤立的培訓(xùn)不等于能力建設(shè)，甚至浪費(fèi)錢財(cái)。中國各級(jí)政府和部門亟需精準(zhǔn)指向預(yù)算能力的培訓(xùn)戰(zhàn)略。這個(gè)世界并不欠缺能力，欠缺的是能力的整合與集成，預(yù)算能力正是其中的核心成分。

能力與激勵(lì)相聯(lián)。除了沒有伴隨預(yù)算能力建設(shè)的明確戰(zhàn)略外，激勵(lì)機(jī)制建設(shè)的長期滯后同樣十分明顯。在這種情況下，孤立地執(zhí)行和實(shí)施新法，其效果將十分有限，這是完全可以預(yù)期的。除非新法和相關(guān)實(shí)施機(jī)制能夠引導(dǎo)決策者和管理者的行為改革，否則很難指望新法能夠系統(tǒng)持續(xù)地引導(dǎo)理想財(cái)政成果。表面文章比實(shí)質(zhì)行動(dòng)容易得多。

滿足形式或程序性規(guī)則的行為改變，并不意味著公共官員有足夠的動(dòng)力關(guān)注公民關(guān)切的問題，特別是財(cái)政成果的后三個(gè)層次。干好干壞一個(gè)樣在預(yù)算與支出管理過程中很普遍。很少有哪個(gè)部門和個(gè)人對(duì)“績效不佳”和“配置失當(dāng)”（支出優(yōu)先性不當(dāng)）承擔(dān)了真正的責(zé)任，更不用說過度支出、赤字（隱性赤字最重要）和債務(wù)了。盡管財(cái)政績效觀念已經(jīng)廣泛傳播，但重點(diǎn)一直集中于績效評(píng)價(jià)這一相對(duì)狹隘的領(lǐng)域，如何將其轉(zhuǎn)換和拓展為一套行之有效的激勵(lì)機(jī)制、財(cái)政問責(zé)機(jī)制和績效管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程，用以引導(dǎo)公仆們的行為，至今少有進(jìn)展，動(dòng)力也不足。財(cái)政問責(zé)制的核心是各級(jí)人大要求行政部門就其支出績效定期報(bào)告、解釋并約束其改進(jìn)的能力，更不用說公民社會(huì)約束政府履責(zé)的能力、渠道和機(jī)制了。

激勵(lì)與約束相聯(lián)。前者強(qiáng)調(diào)胡蘿卜，后者強(qiáng)調(diào)大棒。將財(cái)政績效與激勵(lì)機(jī)制掛鉤存在固有困難，發(fā)達(dá)國家也沒有解決好，中國相差更遠(yuǎn)。懲罰違規(guī)比激勵(lì)績效容易得多，在實(shí)踐中也強(qiáng)勢得多。然而，對(duì)違規(guī)懲罰遠(yuǎn)不足以引導(dǎo)和激勵(lì)公仆們關(guān)注公民關(guān)切的財(cái)政成果，特別是運(yùn)營績效。新法強(qiáng)調(diào)績效理念和績效目標(biāo)管理，但其成功高度依賴三個(gè)條件：目標(biāo)一致（通過密切協(xié)調(diào)的部門戰(zhàn)略計(jì)劃確定目標(biāo)和手段）、與目標(biāo)緊密相聯(lián)的績效計(jì)量，以及在規(guī)劃和機(jī)構(gòu)層面與績效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。如何綜合使用預(yù)算撥款、加薪、晉升、表揚(yáng)、公務(wù)休假、免于某些檢查等獎(jiǎng)賞那些績效突出的部門和官員，現(xiàn)在依然看不到制度化的進(jìn)展，這給新《預(yù)算法》的執(zhí)行效果帶來了負(fù)面影響。

四、政府職能的合理化

由于政府制定預(yù)算，因此，政府重視什么，預(yù)算才會(huì)重視什么。另一方面，由于預(yù)算必須被政府嚴(yán)格執(zhí)行，因此，預(yù)算重視什么，政府才會(huì)重視什么。預(yù)算與政府的關(guān)系就是如此。政府職能如果不能合理化，就難以期望通過預(yù)算和《預(yù)算法》產(chǎn)生理想結(jié)果，盡管預(yù)算與《預(yù)算法》并非完全被動(dòng)地“被決定”。引導(dǎo)政府職能合理的第一股力量——也是最強(qiáng)大的力量——是政績考核體制，當(dāng)前仍然聚焦GDP（增長）、社會(huì)商品零售總額、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資和財(cái)政收入（下達(dá)任務(wù)指標(biāo)而不是基于現(xiàn)實(shí)的預(yù)測）。必須注意到，這一政績考核體制與《預(yù)算法》和預(yù)算制度關(guān)切的財(cái)政成果并不一致，準(zhǔn)確地講存在潛在甚至直接沖突。對(duì)財(cái)政總量特別是支出、赤字和債務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)政控制，正是預(yù)算制度的首要功能，旨在引導(dǎo)中長期的財(cái)政可持續(xù)性。實(shí)施這一功能在短期內(nèi)對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)的財(cái)政資源構(gòu)成限制，從而與經(jīng)濟(jì)績效主導(dǎo)的績效考核體制相抵觸。財(cái)政資源配置的合理性（部門間、項(xiàng)目間、地區(qū)間等），財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性，以及財(cái)政信息的公開透明，這些由新《預(yù)算法》追求的目標(biāo)至今未進(jìn)入政績考核體制，更不用說取代經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)的考核體制了。

就政績考核（經(jīng)濟(jì)力量）和財(cái)政成果關(guān)切（預(yù)算導(dǎo)向）而言，哪股力量更能驅(qū)動(dòng)預(yù)算過程？或者在更大程度上影響新《預(yù)算法》的效果？答案當(dāng)然是前者。只要政府（通過政績考核體制）關(guān)切的問題與《預(yù)算法》關(guān)切的問題（財(cái)政成果）不一致，預(yù)算關(guān)切屈從政府關(guān)切將無可避免。這是中國的現(xiàn)實(shí)，多年來的現(xiàn)實(shí)，今天依然如此。

五、結(jié)語

新《預(yù)算法》的實(shí)施雖然時(shí)間不長，但確實(shí)展現(xiàn)了某些積極的變化，特別是在財(cái)政成果的第一個(gè)層次（總量控制）上。然而，進(jìn)展是有限的和不穩(wěn)定的。而且只要“束縛”預(yù)算過程的環(huán)境性因素未得到系統(tǒng)性再造，就很難設(shè)想新法的后續(xù)貫徹執(zhí)行能夠扭轉(zhuǎn)乾坤，因?yàn)檫@些環(huán)境性因素明顯妨礙理想財(cái)政成果的達(dá)成。

首要的是拓展預(yù)算的范圍，包括在中期的時(shí)間框架內(nèi)完整“預(yù)算”全部財(cái)政資金（而不只是年度增量），以及按照一般政府概念增加納入預(yù)算的財(cái)政實(shí)體的數(shù)量。2015年開始實(shí)施的中期財(cái)政規(guī)劃為制定、評(píng)估和實(shí)施財(cái)政政策提供了比年度預(yù)算更好和更透明的工具，但只有與良好且透明的財(cái)政承諾控制機(jī)制、基本的制度與技術(shù)（特別是中期預(yù)測和規(guī)劃成本核算）改進(jìn)和持續(xù)的政治承諾相結(jié)合時(shí)，才可能真正有效。這些都需要時(shí)間。對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的長期評(píng)估方法和技術(shù)也很重要，因?yàn)樗c中期財(cái)政規(guī)劃一道，共同為“現(xiàn)行政策是否需要調(diào)整、需要怎樣調(diào)整”提供獨(dú)特的導(dǎo)向和關(guān)切，較大的誤差也不會(huì)削弱其價(jià)值。

平衡預(yù)算的法定控制功能與管理功能也非常重要，焦點(diǎn)在于明確區(qū)分財(cái)務(wù)法案和非財(cái)務(wù)法案的基礎(chǔ)上，確保管事的法律不管錢。更一般地講，各級(jí)政府都需要一個(gè)更大的預(yù)算框架做出預(yù)算決策，才能更好地整合民意、政策和財(cái)政資源，如此才能在財(cái)政成果的各個(gè)層次上取得更多進(jìn)展。

其次，需要加強(qiáng)預(yù)算能力和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，前者強(qiáng)調(diào)在各個(gè)預(yù)算角色與成分間建立起直接的聯(lián)結(jié)，特別部門間的協(xié)調(diào)和合作；后者強(qiáng)調(diào)與績效相關(guān)的獎(jiǎng)賞和管理靈活性，過于嚴(yán)格的微觀干預(yù)和詳細(xì)的事前控制規(guī)則，可能有助于合規(guī)性控制，但對(duì)激勵(lì)績效并不適當(dāng)。合規(guī)依賴嚴(yán)格約束，績效需要適當(dāng)裁量，兩者需要平衡。加強(qiáng)各級(jí)人大的預(yù)算與政策審查能力，以及保障財(cái)政部門在整個(gè)預(yù)算過程中的強(qiáng)勢地位，對(duì)于確保預(yù)算程序的集中化（消除碎片化）至關(guān)緊要，也是預(yù)算能力建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。預(yù)算程序集中化涉及預(yù)算準(zhǔn)備、審查和評(píng)估三個(gè)階段，旨在通過約束各個(gè)角色采納全面的成本受益來協(xié)調(diào)眾多且分散的支出決定，要求立法機(jī)關(guān)和財(cái)政部門都具有控制支出流量的能力，部門間沖突和分歧能夠在高層得到適當(dāng)和及時(shí)裁決。

最后，通過改革政績考核體制，引導(dǎo)政府關(guān)切與預(yù)算關(guān)切相一致，對(duì)于增進(jìn)新法的執(zhí)行效果同樣必不可少。同等重要的是：應(yīng)嚴(yán)格遵循透明度的最低國際標(biāo)準(zhǔn)，它們對(duì)引導(dǎo)行為和強(qiáng)化新法執(zhí)行效果的影響可能僅次于政績考核。IMF和世界銀行自20世紀(jì)90年代中期以來，已經(jīng)制定了關(guān)于政府管制效率和透明度方面的適當(dāng)指南：目標(biāo)清晰簡明、健全的法律基礎(chǔ)、公眾咨詢應(yīng)隨時(shí)可得、應(yīng)用管制的程序應(yīng)是公開的和非自由裁量、公平地應(yīng)用于公私部門、包含一份申訴程序、重疊責(zé)任應(yīng)最小化、通過公開的報(bào)告進(jìn)行定期評(píng)估。最低要求的財(cái)政報(bào)告包括披露公共部門資產(chǎn)負(fù)債表、“稅收與支出政策變動(dòng)及其財(cái)政效應(yīng)報(bào)告”、央行與公共金融與非金融實(shí)體準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)報(bào)告、或有負(fù)債與稅收支出報(bào)告和綜合的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，主要口徑的財(cái)政赤字（包括綜合赤字、基本赤字、運(yùn)營赤字、現(xiàn)金赤字和承諾基礎(chǔ)的赤字）也應(yīng)加以報(bào)告，作為預(yù)算文件的組成部分。透明度還需要清晰的預(yù)算分類加以支撐，包括規(guī)劃基礎(chǔ)的預(yù)算分類。其中，聯(lián)合國開發(fā)的政府功能分類和IMF開發(fā)的經(jīng)濟(jì)分類，已經(jīng)在發(fā)展中國家得到廣泛應(yīng)用。與之觀照，中國的差距依然很大。■

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院）

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