基于新公共管理理論的漁業(yè)船舶檢驗及管理制度研究

姜昳芃，劉 洋

（大連海洋大學(xué)法學(xué)院，大連 116023）

基于新公共管理理論的漁業(yè)船舶檢驗及管理制度研究

姜昳芃，劉 洋

（大連海洋大學(xué)法學(xué)院，大連 116023）

漁業(yè)船舶檢驗是一項專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的行政許可工作，是保證漁船具備水上航行和作業(yè)安全技術(shù)條件的首要環(huán)節(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，近幾年，我國漁業(yè)船舶檢驗工作也逐步暴露出一些問題，主要表現(xiàn)為漁業(yè)船舶檢驗局現(xiàn)有業(yè)務(wù)繁雜、工作量大、專業(yè)性強(qiáng)和驗船師職責(zé)定位不清等。本文依據(jù)新公共管理理論并結(jié)合國家簡政放權(quán)的號召，主張漁業(yè)船舶檢驗局應(yīng)回歸技術(shù)監(jiān)督崗位，當(dāng)好漁船安全的“守護(hù)神”，而不該由漁業(yè)船舶檢驗局來操作的質(zhì)量管理工作應(yīng)歸還各方，建立第三方檢驗機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)“檢”和“監(jiān)”分離。除此之外，還應(yīng)完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系以及建立人才管理機(jī)制，以期為漁業(yè)船舶檢驗局的改革提供參考和借鑒。

漁業(yè)船舶檢驗；新公共管理；簡政放權(quán)

漁業(yè)船舶檢驗是國際通行的制度，對保障漁業(yè)生產(chǎn)和漁民生命財產(chǎn)安全具有重要意義。近幾年，在我國漁船更新改造和遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等政策的推動下，新建了大批國內(nèi)作業(yè)漁船和遠(yuǎn)洋作業(yè)漁船，漁業(yè)船舶檢驗工作因而日趨繁重。與此同時，漁船重特大安全事故頻頻發(fā)生，對漁船安全技術(shù)監(jiān)管和檢驗監(jiān)督管理提出了更高的要求，漁業(yè)船舶檢驗工作責(zé)任重大且備受關(guān)注。

2013年3月14日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，這是改革開放以來我國推進(jìn)的第七次政府機(jī)構(gòu)改革。2013年5月13日，國務(wù)院召開全國電視電話會議，動員部署國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕正式拉開。中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗局（以下簡稱漁業(yè)船舶檢驗局）作為我國漁船的唯一檢驗機(jī)構(gòu)，長期以來承擔(dān)了我國全部的漁業(yè)船舶檢驗工作，工作量巨大。而目前中央編辦在“中央國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位分類指導(dǎo)目錄”中，將“漁業(yè)船舶檢驗監(jiān)督管理”定位為“承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位”，進(jìn)一步明確了漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的行政職能和改革方向。漁業(yè)船舶檢驗及管理體制改革旨在消除現(xiàn)行漁業(yè)船舶檢驗中存在的“政事不分”的弊端，使?jié)O業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)和漁船管理機(jī)構(gòu)正式分離。

基于以上背景，本文依據(jù)國務(wù)院簡政放權(quán)的改革精神和國家對漁業(yè)船舶檢驗局工作的定位，深入分析我國漁業(yè)船舶法定檢驗工作體系和現(xiàn)行體制中存在的深層次問題，運(yùn)用新公共管理理論探索適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及漁業(yè)船舶檢驗事業(yè)發(fā)展需要的船檢工作體制，強(qiáng)調(diào)體制改革應(yīng)遵循船檢工作的基本規(guī)律，注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，以推動我國漁業(yè)船舶法定檢驗體系的建立及體制機(jī)制的創(chuàng)新和完善，提高船檢服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力和水平，增強(qiáng)漁業(yè)船舶的監(jiān)管效能。

1 我國漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)存在的主要問題

1．1 相關(guān)法律法規(guī)不完善

《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例》［1-2］是漁業(yè)船舶檢驗執(zhí)法最主要的法律依據(jù)，但其中有不少條款已經(jīng)不適用于目前的檢驗工作，因此需要進(jìn)行修訂與完善。例如，《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例》當(dāng)中的處罰條款，雖然在條例當(dāng)中有所設(shè)置，但實際中漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)多數(shù)未獲得主管部門授予處罰權(quán)，導(dǎo)致其監(jiān)督管理難度加大，對此應(yīng)進(jìn)行完善。

1．2 人才機(jī)制不健全

1．2．1 檢驗人員與檢驗工作量嚴(yán)重失配，檢驗人員專業(yè)配置不完整

漁業(yè)船舶檢驗局長期以來承擔(dān)了我國全部的漁業(yè)船舶檢驗工作，檢驗工作量本來就相當(dāng)繁雜。但是，漁業(yè)船舶檢驗局本身又是我國漁船的管理機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)職能包括處理漁業(yè)船舶檢驗中的重大技術(shù)問題、業(yè)務(wù)糾紛，組織協(xié)調(diào)有關(guān)國家和地區(qū)委托的漁業(yè)船舶檢驗業(yè)務(wù)，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)漁船公證檢驗業(yè)務(wù)，對漁船建造進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)造，船體測厚檢驗，救生設(shè)備檢驗等。實際情況是，一線驗船人員少，檢驗工作量大，驗船師壓力巨大，檢驗工作難以應(yīng)付。以浙江省漁業(yè)船舶檢驗局為例，2014年全省國內(nèi)漁船的營運(yùn)檢驗數(shù)量約4萬艘（次），而全省漁業(yè)船舶檢驗系統(tǒng)在崗持證驗船師不足400名。在臺州溫嶺每年由溫嶺漁業(yè)船舶檢驗站檢驗的漁船有2 400艘（不含養(yǎng)殖船），總噸位500 698，總功率757 022 kW，按照《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗局關(guān)于漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)人員配備標(biāo)準(zhǔn)的意見》（國漁檢〔2001〕87號）的要求，應(yīng)配備檢驗人員59人，而溫嶺實際檢驗人員僅5人?；鶎訖z驗隊伍還存在人員流動性大，人員專業(yè)配置不完整等問題。除浙江省外，全國其他省區(qū)市的漁業(yè)船舶檢驗局也存在類似的問題。

鑒于檢驗項目多，業(yè)務(wù)量大，檢驗人員與檢驗工作量嚴(yán)重失配，為完成任務(wù)只能簡化工作程序，減少檢驗項目，降低檢驗標(biāo)準(zhǔn)，如果出現(xiàn)問題，驗船人員面臨責(zé)任追究的風(fēng)險越來越大。如不改革，現(xiàn)狀無法改變。

1．2．2 驗船師職責(zé)定位不清

當(dāng)前，安全技術(shù)監(jiān)督和一般質(zhì)量管理的權(quán)責(zé)劃分很不明晰，使得漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的驗船師常常包攬了工廠質(zhì)檢、船東監(jiān)理的工作。從依法行政的角度看，驗船師作為漁船安全技術(shù)的監(jiān)督者，應(yīng)把正確履行法定職責(zé)放在首位，包攬質(zhì)檢、監(jiān)理工作是越俎代庖，存在諸多弊端。

除此之外，現(xiàn)行的漁業(yè)船舶檢驗中還存在著“政事不分”的現(xiàn)象，漁業(yè)船舶檢驗者既是裁判方，又是運(yùn)動員，尤其在進(jìn)行海損事故的公證檢驗中容易出現(xiàn)漁業(yè)船舶檢驗局既是責(zé)任方，又是事故鑒定方的局面。

1．2．3 驗船師素質(zhì)很難適應(yīng)當(dāng)前的形勢

近年來，受國家政策在遠(yuǎn)洋漁業(yè)、小型漁船玻璃鋼化等方面大力扶持的影響，一些高新技術(shù)在漁船建造中不斷得到應(yīng)用，漁船新型化、大型化、自動化程度不斷提高，特別是新建遠(yuǎn)洋漁船噸位大、續(xù)航能力強(qiáng)、設(shè)備先進(jìn)、科技含量高，在我國同類船型中處于領(lǐng)先水平。然而，國家對漁業(yè)船舶檢驗行業(yè)的政策、資金支持力度小，社會關(guān)注度低，漁業(yè)船舶檢驗技術(shù)法規(guī)更新慢，驗船人員知識老化，很難適應(yīng)當(dāng)前形勢的發(fā)展，形成惡性循環(huán)。以山東漁業(yè)船舶檢驗局為例，許多骨干驗船師面臨退休，專業(yè)技術(shù)人員不配套，初級驗船師多，高級驗船師少；國內(nèi)驗船師多，遠(yuǎn)洋驗船師少；漁業(yè)船舶檢驗驗船師多，船用產(chǎn)品驗船師少；非本專業(yè)驗船師多，船機(jī)電等本專業(yè)驗船師少，造成建造檢驗不夠細(xì)化，難以做到專船專人、專業(yè)專人，嚴(yán)重影響漁業(yè)船舶檢驗質(zhì)量和辦證時限。

2 新公共管理理論視角下的漁業(yè)船舶檢驗監(jiān)管

2．1 新公共管理理論概述

新公共管理是指自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對財政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字而開展的大規(guī)模政府改革，旨在推動政府管理由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。

20世紀(jì)90年代，在《改革政府》一書中，奧斯本和蓋布勒概括了新公共管理理論的內(nèi)容，他們的理論得到廣泛接受。其中，最主要的是如下兩方面。

（1）政府應(yīng)是“掌舵”人而不是“劃槳”人。新公共管理理論主張政府在制定決策和執(zhí)行決策兩個方面應(yīng)該進(jìn)行分離，也就是不能又“劃槳”又“掌舵”。就政府職能而言，新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)履行決策制定和制度（法律法規(guī)、政策等）供給的責(zé)任，承擔(dān)制度供給，而對于公共服務(wù)的供給，也就是決策執(zhí)行的職能，則可以通過民營化的方式交給第三方，也就是市場和社會來執(zhí)行；

（2）引入競爭機(jī)制。新公共管理理論主張引入第三方也就是市場和社會來改造政府，激勵公共部門和私人部門之間展開競爭，以達(dá)到提高公共服務(wù)供給效率的目的。

2．2 漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)職能定位

2．2．1 漁業(yè)船舶檢驗回歸技術(shù)監(jiān)督崗位

漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的核心職能是法定檢驗，應(yīng)該回歸船舶安全技術(shù)監(jiān)督應(yīng)有的檢驗方式。法定檢驗規(guī)則定位于漁業(yè)船舶檢驗技術(shù)法規(guī)體系的頂層，對于漁業(yè)船舶檢驗機(jī)制改革至關(guān)重要。其本質(zhì)上是政府為保證船舶安全航行作業(yè)、防治水域環(huán)境污染而制定的強(qiáng)制性規(guī)定，具有唯一、不可變通性。法定檢驗規(guī)則體現(xiàn)了漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能和對漁船的安全要求，既是漁船設(shè)計、制造、營運(yùn)、安全技術(shù)監(jiān)督的安全準(zhǔn)則，又是漁船安全管理部門對漁船實施監(jiān)管的規(guī)章制度，更是驗船部門實施漁業(yè)船舶檢驗的技術(shù)法規(guī)［3-5］。

就法律規(guī)定而言，國家漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的法定職能是漁業(yè)船舶檢驗與監(jiān)督管理。國務(wù)院早在20世紀(jì)60年代就明確船舶檢驗機(jī)構(gòu)是國家船舶技術(shù)監(jiān)督部門，或者說是船舶質(zhì)量監(jiān)管部門。船檢機(jī)構(gòu)是國家船舶技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不是船舶技術(shù)檢測部門，更不是質(zhì)量管理部門。驗船師作為船舶技術(shù)監(jiān)督或質(zhì)量監(jiān)管部門的執(zhí)行人，應(yīng)當(dāng)對漁船質(zhì)量監(jiān)管負(fù)責(zé)，而質(zhì)量管理部門應(yīng)對船舶質(zhì)量負(fù)責(zé)。

然而，在實際的執(zhí)行過程當(dāng)中，漁業(yè)船舶檢驗的一些做法卻存在明顯的偏差，主要表現(xiàn)為仍帶有計劃經(jīng)濟(jì)時期的色彩，在部分工作職能定位上尚不夠清晰，在某些方面存在監(jiān)管過細(xì)、過度的問題，既有越位又有錯位。由于這些工作定位上的偏差，客觀上形成了“保姆式”的全過程監(jiān)管方法，使工廠、船東產(chǎn)生依賴思想，削弱了工廠、船東安全管理的能動性，模糊了安全責(zé)任界限，淡化乃至替代了工廠、船東作為第一責(zé)任人的主體責(zé)任。在一些地方，有的工廠缺乏質(zhì)量責(zé)任意識，施工后就叫驗船師檢驗，將驗船師當(dāng)作了“質(zhì)檢員”。也有一些船東對建造工程沒有監(jiān)理意識，對施工質(zhì)量不跟蹤監(jiān)督，完全依靠驗船師去最后把關(guān)，將驗船師當(dāng)作了“監(jiān)理師”。對此，一定要對檢驗項目的分工有一個清單式的說明，明確告訴驗船師“監(jiān)督什么，檢驗什么”。

2．2．2 轉(zhuǎn)變漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)職能

前已述及，新公共管理理論主張引入第三方也就是市場和社會來改造政府，以達(dá)到提高公共服務(wù)供給效率的目的，而黨的十八屆三中全會也明確要求進(jìn)一步簡政放權(quán)。黨的十八大之后，漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)在全面深化改革背景下，最重要的思路就是轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化監(jiān)督管理，而改革的措施是由之前的驗核制逐步轉(zhuǎn)為備案制。所謂驗核制即驗收核準(zhǔn)制，主管部門需要在漁船建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行驗收，其業(yè)務(wù)繁雜，工作量大且專業(yè)性較強(qiáng)。備案制則是向市場放權(quán)，即政府職能部門主要的職責(zé)是監(jiān)督管理，而一些實體檢驗則全部交由社會力量進(jìn)行檢驗，鼓勵符合條件的企業(yè)積極參與漁船設(shè)計、審圖、監(jiān)理和修造等各方面競爭。

依據(jù)這一思路，漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變是把該管的事管好，把該放的事放開，即實行“檢”、“監(jiān)”分離。本文認(rèn)為，實行“檢”、“監(jiān)”分離之后漁業(yè)船舶檢驗局有兩項職能需要轉(zhuǎn)變：一是監(jiān)督檢查漁業(yè)船舶的設(shè)計和船用產(chǎn)品質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)履行質(zhì)量責(zé)任的行為；二是監(jiān)督檢查受監(jiān)漁船實體質(zhì)量及船用產(chǎn)品質(zhì)量和檢驗資料。

2．2．3 關(guān)于漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的特殊說明

雖然政府職能簡化，職能回歸本位已是政府改革的大勢所趨，但需要明確的是，政府放了權(quán)不等于可以“甩手”不管，而是要注重提高工作效率。對于漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)來說，漁業(yè)的特殊性決定了漁業(yè)船舶檢驗有別于商船檢驗，所以放權(quán)不等于不檢驗。

漁船是漁民生產(chǎn)生活的基本工具，是漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，“漁民、漁村、漁業(yè)”具有“三農(nóng)”的屬性。漁船與商業(yè)運(yùn)輸船舶相比，具有如下明顯的不同之處。

①漁船風(fēng)險大于商船。據(jù)中國漁業(yè)互保協(xié)會1994～2011年的承保理賠統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，入保漁民年均死亡率為120人／10萬人／年、傷殘率為832人／10萬人／年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于煤礦、建筑等高危行業(yè)。由于漁業(yè)風(fēng)險大、漁船技術(shù)狀況差、賠付率高，漁船無法比照商船進(jìn)行商業(yè)保險，目前沒有一家商業(yè)保險機(jī)構(gòu)愿意分擔(dān)漁船的風(fēng)險，漁船的風(fēng)險只有漁民自己承擔(dān)。一旦漁船發(fā)生事故，將造成一家乃至數(shù)十家漁民家庭由于主要勞動力的喪失而致貧，極易造成漁區(qū)社會的不穩(wěn)定，影響漁區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展［6］。

②漁船安全監(jiān)管難于商船。漁船作為漁民生產(chǎn)生活基本工具，分布廣，航行捕撈作業(yè)行蹤不定（商業(yè)運(yùn)輸船舶有固定的航線），海上作業(yè)環(huán)境惡劣，作業(yè)時間長（大洋性漁業(yè)船舶作業(yè)時間往往長達(dá)幾百天）；與商船相比船體又較小，“搶風(fēng)頭，追風(fēng)尾”式的捕撈生產(chǎn)使得漁業(yè)船舶安全監(jiān)管更難于商船［7］。

③漁船安全隱患高于商船。由于漁船價值不高，不能比照商船由技術(shù)力量雄厚、規(guī)模大的設(shè)計建造企業(yè)進(jìn)行設(shè)計、修造，大量漁船缺乏安全技術(shù)設(shè)計、建造規(guī)范，甚至在完全沒有設(shè)計圖紙的情況下進(jìn)行施工，技術(shù)落后，安全隱患嚴(yán)重。

④漁船經(jīng)營主體分散。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，漁區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，漁船大多由國有或集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)樽孀孑呡吺菨O民的個體所有或合伙漁民共有，經(jīng)營主體為千家萬戶，從業(yè)人員多為農(nóng)村外出務(wù)工人員，漁民的安全意識和接受船檢強(qiáng)制性檢驗的意識不強(qiáng)。漁業(yè)船舶法定檢驗工作面對千家萬戶獨(dú)立個體，不像商船的公司化管理模式，漁船船長船員專業(yè)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商船，漁船監(jiān)督檢驗管理難度加大［8-10］。

雖然漁業(yè)船舶檢驗回歸技術(shù)監(jiān)督崗位，一些實體檢驗則全部交由社會力量進(jìn)行檢驗，權(quán)力下放，但是由于漁船的特殊性，權(quán)力下放的同時需要加強(qiáng)對第三方支撐體系的監(jiān)管。雖然由第三方開具檢驗合格的相關(guān)證明并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但管理部門也應(yīng)采取監(jiān)督抽查或形式審查的方式對其每一個流程進(jìn)行檢驗，一旦發(fā)現(xiàn)問題，則采用“倒逼機(jī)制”找出問題的根源所在，確保每一個流程都符合規(guī)范。也就是說，漁業(yè)船舶檢驗與監(jiān)督管理是不可分割的整體，在進(jìn)行監(jiān)管的同時也勢必要進(jìn)行相關(guān)檢驗。

3 漁業(yè)船舶檢驗及管理體制改革對策和建議

3．1 完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的規(guī)定，隨著國家體制、機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，漁業(yè)船舶檢驗系統(tǒng)的《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例》迫切需要修訂，《條例》中規(guī)定國家漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)行使?jié)O業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理職能。而地方漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)只有檢驗職能，沒有監(jiān)督管理職能，建議在目前要進(jìn)行修改的《漁業(yè)法》中明確從國家漁業(yè)船舶檢驗局到縣級以上的檢驗機(jī)構(gòu)都具有執(zhí)法監(jiān)督職能，在法律層面上對漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的性質(zhì)給予明確定位。

3．2 建立第三方技術(shù)支撐體系

3．2．1 建立獨(dú)立于漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)的圖紙審查機(jī)構(gòu)

目前，我國漁船新建和現(xiàn)有漁船的改造均需要向行業(yè)主管機(jī)關(guān)——漁業(yè)船舶檢驗局進(jìn)行申報并進(jìn)行圖紙審查。圖紙審查是一項專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、涉及內(nèi)容廣的工作。建立獨(dú)立于漁業(yè)船舶檢驗局的圖紙審查中心，是將原由各級漁業(yè)船舶檢驗局承擔(dān)的圖紙審查工作，下放到具有專業(yè)資質(zhì)、經(jīng)過漁業(yè)船舶檢驗局授權(quán)認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這樣可以更加專業(yè)、效率也更高。漁業(yè)船舶檢驗局負(fù)責(zé)對設(shè)計單位的送審圖紙申請材料進(jìn)行審查，審查符合要求后，漁業(yè)船舶檢驗局委托第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)（以下簡稱審圖中心）進(jìn)行圖紙審查。圖紙審查合格后，漁業(yè)船舶檢驗局依據(jù)圖紙審核報告及審圖意見書對圖紙進(jìn)行許可批復(fù)。

第三方審圖機(jī)構(gòu)在接受船東的委托后，按照相關(guān)規(guī)范、規(guī)則及國際公約和規(guī)范性文件的要求，對漁業(yè)船舶的設(shè)計圖紙進(jìn)行審查，提出審查意見。漁業(yè)船舶檢驗局作為行業(yè)主管機(jī)關(guān)，對于審圖中心應(yīng)具備的條件和能力進(jìn)行認(rèn)證。并建立專業(yè)的年審和不定期審查制度，從制度層面保證漁船圖紙審查工作的持續(xù)有效開展。

審圖中心應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，對圖紙審查質(zhì)量負(fù)總責(zé)，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假或玩忽職守，致使報告與該船實際狀況不符，漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)將不接受其評價意見，并取消其機(jī)構(gòu)的審圖資質(zhì)。如果由于審圖中心的玩忽職守，造成安全責(zé)任事故，漁業(yè)船舶檢驗局有權(quán)保留對其進(jìn)行責(zé)任追究的權(quán)利。這樣也可以在法律層面上約束第三方審圖機(jī)構(gòu)。

3．2．2 建立專業(yè)的第三方現(xiàn)場漁業(yè)船舶檢驗（或監(jiān)理）機(jī)構(gòu)

將漁船現(xiàn)場檢驗工作逐步由部分到全部轉(zhuǎn)交給第三方現(xiàn)場漁業(yè)船舶檢驗（或監(jiān)理）機(jī)構(gòu)開展。第三方現(xiàn)場漁業(yè)船舶檢驗（或監(jiān)理）機(jī)構(gòu)是從事漁船實船檢驗的專業(yè)機(jī)構(gòu)的名稱，這些機(jī)構(gòu)可以代替現(xiàn)有的漁業(yè)船舶檢驗局開展?jié)O船現(xiàn)場檢驗工作，具體檢驗工作主要是建造檢驗，還可以包括營運(yùn)檢驗、臨時檢驗、年度檢驗以及漁業(yè)船舶檢驗局或其他行業(yè)主管機(jī)關(guān)委托開展的各項漁船現(xiàn)場檢驗工作。

漁船申請進(jìn)行建造（初次）檢驗前，船東除正常的申請書、船網(wǎng)工具指標(biāo)、圖紙批復(fù)函、造船合同以外，漁業(yè)船舶檢驗局還應(yīng)對漁船船東是否和監(jiān)理公司簽訂合同進(jìn)行審查，以此作為是否進(jìn)行開工許可的依據(jù)。漁船進(jìn)行初次檢驗時，驗船師除必須現(xiàn)場參與的檢驗項目外，其他檢驗項目由第三方現(xiàn)場檢驗機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并出具檢驗檢測報告，漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)依據(jù)第三方檢驗機(jī)構(gòu)所提供的檢驗報告對漁船進(jìn)行審批、簽發(fā)證書等。

具體開展?jié)O船第三方現(xiàn)場檢驗的機(jī)構(gòu)應(yīng)由漁業(yè)船舶檢驗局進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，該檢驗機(jī)構(gòu)須認(rèn)真履行合同，并按照相關(guān)規(guī)范、規(guī)則、規(guī)程及規(guī)范性文件等要求，對漁船建造質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。漁船第三方現(xiàn)場檢驗機(jī)構(gòu)對漁船監(jiān)造質(zhì)量負(fù)總責(zé)，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假或玩忽職守，致使報告與所監(jiān)造漁船實際狀況不符，漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)有權(quán)不接受其評價報告，視其情節(jié)輕重采取警告、處罰、取消監(jiān)造資格、甚至追究其法律責(zé)任等措施。漁業(yè)船舶檢驗機(jī)構(gòu)應(yīng)對從事第三方現(xiàn)場檢驗的機(jī)構(gòu)嚴(yán)格進(jìn)行年度審核，采取隨機(jī)抽查、責(zé)任追溯、準(zhǔn)入和淘汰等機(jī)制對檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

3．3 建立人才管理機(jī)制

3．3．1 規(guī)范并且全面實施漁船注冊驗船師制度

我國現(xiàn)有漁船驗船師基本上屬于公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制，來源主要由社會招聘、部隊轉(zhuǎn)業(yè)以及其他部門調(diào)入等，其中只有少數(shù)人曾經(jīng)從事過漁船相關(guān)的工作，相當(dāng)于先入職、后從業(yè)。即漁船驗船師是從業(yè)之后才進(jìn)行漁船注冊驗船師考試，這樣無疑對沒有經(jīng)歷過系統(tǒng)專業(yè)學(xué)習(xí)的船舶檢驗人員在工作上帶來很大的難度。

實施漁船注冊驗船師制度，就是改變這種先入職、后從業(yè)的弊端。將漁船注冊驗船師作為一項國家主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的、開放的、面向全社會的社會性職業(yè)資格考試。向全社會征集人才，在未來的一定時間內(nèi)，對于有志于漁業(yè)船舶檢驗的工作人員，首先應(yīng)該考取漁船注冊驗船師資格，才有資格報考漁業(yè)船舶檢驗局的驗船師崗位，這樣，從源頭提升了驗船師的整體技術(shù)水平。對于考取了注冊驗船師的專業(yè)人才也可以入職到第三方檢驗和審圖部門工作，承擔(dān)漁船審圖和現(xiàn)場檢驗工作，這樣，同時也解決了第三方技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)工作人員檢驗資格的問題。

3．3．2 建立強(qiáng)制性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

做好崗位職責(zé)培訓(xùn)，重點闡述驗船師工作的性質(zhì)、職權(quán)與職責(zé)、職業(yè)道德、工作作風(fēng)要求等方面內(nèi)容，通過崗前培訓(xùn)形成全國統(tǒng)一的驗船師工作作風(fēng)。驗船師的業(yè)務(wù)水平高低直接影響檢驗工作，建議對每年新入職的驗船師組織培訓(xùn)，選派經(jīng)驗豐富的老驗船師帶隊，做好崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將理論講解與現(xiàn)場實習(xí)相結(jié)合，從圖紙設(shè)計到開工下料、分段建造、合攏下水、系泊試航等環(huán)節(jié)分專業(yè)進(jìn)行全程學(xué)習(xí)，促進(jìn)形成統(tǒng)一的檢驗標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。

成立專職培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，制訂與檢驗工作實際相吻合的培訓(xùn)課程，一方面做好在崗驗船師的輪訓(xùn)工作，促進(jìn)驗船師知識更新，提高檢驗?zāi)芰?；另一方面做好專項培?xùn)，針對新建船舶的某個特殊檢驗項目，進(jìn)行專門培訓(xùn)，提升專項技能。

［1］ 全國人大常委會．中華人民共和國漁業(yè)法［Z］．1986-01 -20．

［2］ 國務(wù)院法制辦．中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例［Z］．2003-06-11．

［3］ 杜蘭英，熊惠軍，涂衡．船舶法定檢驗質(zhì)量管理體系的建立與運(yùn)行［M］．北京：人民交通出版社，2002．

［4］ 《中國船舶檢驗史》編委會．中國船舶檢驗史［M］．北京：人民交通出版社，1998．

［5］ 中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗局．海洋漁業(yè)船舶法定檢驗規(guī)程（2003）［M］．北京：人民交通出版社，2003．

［6］ 農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局．中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒2012［M］．北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2013．

［7］ 李科浚．船級社的法律地位［J］．海商法研究，1999（1）：141-147．

［8］ 李微．中國船舶業(yè)面臨“獨(dú)特機(jī)遇期”［J］．滬港經(jīng)濟(jì)，2010（1）：93-98．

［9］ 孫穎士，李冬霄．中國漁船安全分析報告（1999～2008）［M］．北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009．

［10］ 中國船級社．現(xiàn)有船狀態(tài)評估程序（CAP）指南［M］．北京：人民交通出版社，2009．

On fishing vessel inspection and management system based on new public management theory

JIANG Yi-peng，LIU Yang
（The School of Law，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Fishing vessel inspection is a professional and technical part of administrative licensing．It is the most important section to ensure the technical conditions of the fishing vessel with water navigation and operation safety．With the constant development of economy，science and technology，some problems caused by the fishing vessel inspection gradually show up．They are mainly reflected in existing complex business，heavy workload，highly professional occupation，unclear responsibilities for marine surveyor and inadequate technology supporting system etc．According to the new publicmanagement theory and the call of the national decentralization，this paper claims that the fishing vessel inspection bureau should return to the technical supervision position and be treated as the safety of fishing vessels＂Patron God＂．It should abandon thoroughly what they should give up and return the quality control job not in charge of fishing vessel inspection authorities back to each side．The third party inspection agency should be established to achieve the separation of＂inspection＂and＂supervision＂．In addition，we should also improve the standard system of laws and regulations aswell as establish the talentmanagementmechanism．Itwill provide reference for the reform of the fishing vessel inspection bureau．

fishing vessel；new public management theory；streamline administration and delegate power to the lower levels

F 326．43

：A

2095-3666（2016）04-0251-06

10．13233／j．cnki．fishis．2016．04．002

2016-07-05

：2016-09-19

大連市社科聯(lián)（社科院）2015-2016年度重點課題“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下大連產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級研究”（2015dlskzd110）；遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（L14BFX011）；2016年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項課題（2016lslktzifx-02）；大連市社科聯(lián)（社科院）重點課題（2015dlskzd114）

姜昳芃（1985-），女，遼寧大連人，博士，講師，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)。E-mail：cassanofeng＠163．com