安徽省城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的比較研究
——銅陵模式與濱湖模式

趙　麗，蘇立寧

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安徽省城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的比較研究
——銅陵模式與濱湖模式

趙麗，蘇立寧

摘要:安徽省在全國社區(qū)管理體制改革的大背景下進(jìn)行體制創(chuàng)新，形成以銅陵模式和濱湖模式為代表的改革試驗(yàn)田。對銅陵模式和濱湖模式改革實(shí)踐的分析比較，發(fā)現(xiàn)兩模式的改革共同點(diǎn)、各自的特色以及共同存在的問題，從而為進(jìn)一步推進(jìn)全省社區(qū)管理體制創(chuàng)新提出了合理化建議。

關(guān)鍵詞:銅陵模式；濱湖模式；社區(qū)管理體制

一、改革背景

隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國城市人口已占總?cè)丝诘囊话攵啵鐓^(qū)管理已成為我國基層社會管理的重中之重。傳統(tǒng)的“街居”模式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)在的社區(qū)發(fā)展，城市街道辦事處(以下簡稱街道辦)作為政府的一個派出機(jī)構(gòu)，陷入一種“二傳手”的尷尬境地，它需要從區(qū)里面領(lǐng)取任務(wù)然后再分配給社區(qū)居民委員會(居委會)，這樣就會出現(xiàn)和居委會的職能相重合的情況，不利于優(yōu)化政府的資源。街道作為中間層，壟斷了資源配置和人事安排的權(quán)力，導(dǎo)致社區(qū)難以及時有效處理轄區(qū)事務(wù)，服務(wù)人民群眾。街道辦的行政化趨勢慢慢蔓延到社區(qū)居委會，社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：社區(qū)在事務(wù)分配上嚴(yán)重失衡，行政事務(wù)占70%，居民自治占20%，公共服務(wù)僅占10%。[1]由此可見街居矛盾已經(jīng)是城市社區(qū)管理體制改革的重點(diǎn)，居委會的現(xiàn)行體制與城市管理不能適應(yīng)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2000年頒布了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》, 由此拉開了社區(qū)管理體制改革的序幕，全國各地陸續(xù)開始探索撤銷街道辦事處的基層城市管理體制改革。在全國城市社區(qū)管理體制改革的推動下，安徽省各地在自身積極探索的過程中探索出了新的模式。銅陵市作為安徽省比較有代表的中小城市，2010年7月開始被確定為全省社會管理改革創(chuàng)新的試點(diǎn)城市。銅陵啟動了“區(qū)直管社區(qū)”的改革方案，形成了 “銅陵模式”，成為安徽省社區(qū)管理體制改革排頭兵。2012年初，安徽省委省政府下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求全省各市根據(jù)本地情況作出綜合安排，形成1+x改革模式。其中提出：“要充分發(fā)揮社區(qū)在社會管理中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，探索推進(jìn)社區(qū)綜合管理體制改革”。[2]隨后，合肥市創(chuàng)立了首個社區(qū)體制改革試點(diǎn)街道級大社區(qū)——濱湖世紀(jì)社區(qū)。2013年初，濱湖世紀(jì)社區(qū)服務(wù)中心在包河區(qū)正式掛牌成立。這標(biāo)志著社區(qū)管理模式由傳統(tǒng)街居管理模式向現(xiàn)代社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變，為全省的社區(qū)管理體制改革探索了一條新的思路。

二、銅陵模式與濱湖模式的創(chuàng)新實(shí)踐

(一)銅陵模式

2010年，銅陵市開展以“撤街并居、強(qiáng)化自治、提升服務(wù)”[3]為核心的社區(qū)綜合體制改革試點(diǎn)工作，在全市大規(guī)模撤銷街道辦，組建新的社區(qū)組織架構(gòu)，形成了獨(dú)特的“銅陵模式”。主要做法是：

1.減少層級，提高效率。改革的核心任務(wù)是撤銷街道辦事處，簡化管理層級，變原來的“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理為“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)和社區(qū)的服務(wù)對接。原先街道辦的職能，下放到社區(qū)，這樣一來辦事效率和服務(wù)水平都得到了較大的提高。

2.成立大社區(qū)，創(chuàng)建新架構(gòu)。將原來61個社區(qū)整合成23個大社區(qū)，整合后的大社區(qū)形成以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)公共服務(wù)中心為協(xié)同的服務(wù)組織架構(gòu)體系，創(chuàng)建“一體三翼”多重管理結(jié)構(gòu)，最終產(chǎn)生黨委負(fù)責(zé)，多元配合的新型社區(qū)管理體制。

3.分流安置，確保人員穩(wěn)定。按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，[3]對原街道及社區(qū)工作人員保持原身份、職級、待遇，將他們分流到區(qū)直部門和新社區(qū)。同時采用民主推薦和公開招考的形式，引入外部優(yōu)秀的人才，科學(xué)優(yōu)化區(qū)直部門和新社區(qū)人員配置，充實(shí)了基層人員力量。

4.網(wǎng)格化管理，創(chuàng)新機(jī)制。每個社區(qū)以300戶為單位，編制為若干個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備相關(guān)責(zé)任人，改變以往固定辦公為定時探訪的工作模式，將原來在崗位上等待工作轉(zhuǎn)變成去戶主家里工作，實(shí)行AB崗工作制。A崗是專門業(yè)務(wù)工作，B崗是基礎(chǔ)事務(wù)性工作。

5.擴(kuò)大基層民主，強(qiáng)化居民自治。完善社區(qū)居委會的組織體系建設(shè)，將居委會的自治職能更加明細(xì)化、程序化，并在其中設(shè)立居民小組長和樓棟長，進(jìn)一步建立社區(qū)居民多元利益解決渠道，促進(jìn)居委會發(fā)揮基層民主的優(yōu)勢。

(二)濱湖模式

合肥市首個街道級社區(qū)——濱湖社區(qū)，構(gòu)建了新型現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成新的社區(qū)體制管理模式——濱湖模式。主要體現(xiàn)在三個方面：

1.創(chuàng)新體制設(shè)計。從“區(qū)—街道—社區(qū)”三級模式到“區(qū)—社區(qū)”兩級模式是濱湖社區(qū)在社區(qū)管理層次改革上的一個飛躍，這樣一來簡化了管理層級從而優(yōu)化了資源。在體制設(shè)計上，采用“一核多元、社區(qū)共治、居政分離”，[4]建立“一委一會一中心”的組織架構(gòu)，一委指的是社區(qū)黨委，他們主要任務(wù)是參與社區(qū)的黨建工作以及對重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。一會，說的是社區(qū)共治理事會，其接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，由從事和關(guān)心社區(qū)建設(shè)、社區(qū)公益事業(yè)的單位和個人三部分組成，是社區(qū)議事協(xié)商、共駐共建的社會組織。一中心即社區(qū)服務(wù)中心，是包河區(qū)政府直屬事業(yè)單位，其承轉(zhuǎn)原來由街道辦事處承擔(dān)的各類事務(wù)性職能及居委會承擔(dān)的行政職能。

2.創(chuàng)新服務(wù)模式。濱湖社區(qū)致力于建設(shè)一個26000平方米的大型綜合性社區(qū)服務(wù)中心，設(shè)立六大服務(wù)中心：(1)社區(qū)事務(wù)受理中心。(2)群眾工作中心。(3)文化生活中心。(4)衛(wèi)生服務(wù)中心。(5)就業(yè)創(chuàng)業(yè)中心。(6)社會組織孵化中心。這些中心實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民在生活、教育、醫(yī)療、文化、創(chuàng)業(yè)等方面的便民化，改變了過去門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦的尷尬局面。更重要的是他們提供更加專門化的服務(wù)，創(chuàng)造了新型社區(qū)服務(wù)模式。

3.創(chuàng)新管理模式。濱湖社區(qū)將6平方公里的轄區(qū)范圍劃分為9個網(wǎng)格區(qū)、178個網(wǎng)格管理單元，[4]推行社區(qū)網(wǎng)格化管理。原有的工作人員從“坐班制”變?yōu)椤叭霊糁啤?，每天要巡查，每月要考評，進(jìn)行嚴(yán)格的獎懲。在城市管理上探索出以城管中隊為主體，配合公安、消防、工商等執(zhí)法力量結(jié)合的“五隊聯(lián)動”執(zhí)法機(jī)制。

三、銅陵模式與濱湖模式的異同分析

(一)相同點(diǎn)

1.改革目的相同。都是兩地結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)事求是推進(jìn)社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新舉措，都是為了實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治功能的有效銜接，促進(jìn)民主政治，增強(qiáng)社區(qū)自治功能，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。

2.管理層級相同。都是縮減管理層級，取消街道辦事處，由傳統(tǒng)的“區(qū)—街道—社區(qū)”三級變?yōu)椤皡^(qū)—社區(qū)”兩級,致力于建設(shè)一個扁平化治理模式。

3.管理體制相同。都采用“一核多元，社區(qū)共治，居政分離”的管理體制。最后出現(xiàn)以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)自治組織、社會組織、居民等多元主體共同治理的這樣一個格局。去居委會行政化，實(shí)現(xiàn)居民的自治。

4.管理模式相同。都采用社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化管理，按照一定的規(guī)格，將社區(qū)劃分為若干網(wǎng)絡(luò)單元，并給每個網(wǎng)格配備工作人員，工作人員由坐班制變?yōu)槿霊糁啤?/p>

(二)不同點(diǎn)

1.改革目標(biāo)不同。銅陵模式突出強(qiáng)調(diào)減少管理層級和強(qiáng)化居民自治，在全市范圍內(nèi)撤銷了街道辦事處，剝離了社區(qū)行政管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能。濱湖模式在改革目標(biāo)的設(shè)計上，綜合考慮確定了政治、社會、文化建設(shè)統(tǒng)籌兼顧的多元改革目標(biāo)。濱湖模式有以下四個重要改革目標(biāo)：一是進(jìn)一步加強(qiáng)民主政治的發(fā)展，擴(kuò)大基層民主；二是對行政管理進(jìn)行優(yōu)化，不是沒有目標(biāo)的對社區(qū)“去行政化和去經(jīng)濟(jì)化”；三是推動社會領(lǐng)域簡政放權(quán)，創(chuàng)新治理機(jī)構(gòu)；四是增強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感，共同創(chuàng)造一個居民滿意的社區(qū)。

2.改革思路不同。銅陵模式是完全自治，去行政化和去經(jīng)濟(jì)化并舉，居民自治的形式有些超前,推進(jìn)居民代表大會制度、議事協(xié)商制度等，社區(qū)大事小事都由居民決定，保障居民的自治權(quán)利。濱湖模式結(jié)合區(qū)情，一方面擴(kuò)大居民自治，另一方面重視城市管理和社會職能。例如設(shè)立社區(qū)綜合執(zhí)法中心，整合行政執(zhí)法資源，在黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)、城市管理、計劃生育、工商、勞動監(jiān)督、文化市場、公安、環(huán)保治污、衛(wèi)生食品監(jiān)督“九隊聯(lián)動”。

3.體制設(shè)計不同。銅陵模式“一個核心三個體系”組織架構(gòu)：以社區(qū)黨工委為核心，以社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心(社區(qū)服務(wù)中心)、社會組織為支撐。濱湖模式“一委一會一中心”的組織架構(gòu)，即社區(qū)黨委、社區(qū)共治理事會和社區(qū)服務(wù)中心。[5]社區(qū)居委會協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心開展工作。其中社區(qū)共治理事會是濱湖模式的特色，被《人民日報》譽(yù)為“社區(qū)里的小聯(lián)合國”。其主要是收集各方面的意見，探索社區(qū)建設(shè)的新路徑，發(fā)展社區(qū)公益事業(yè)，為居民服務(wù)。

(三)小結(jié)

當(dāng)前，社區(qū)管理的改革主要方向是進(jìn)行大社區(qū)的改革，實(shí)現(xiàn)區(qū)直管社區(qū)這樣一個模式，其實(shí)也就是在“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會”關(guān)系模式下進(jìn)行的社區(qū)建設(shè)。傳統(tǒng)的街居管理模式是“強(qiáng)政府—弱社會”管理模式下的城市基層治理模式。社區(qū)管理體制的核心任務(wù)就是處理政府與社會的關(guān)系，一方面是要體現(xiàn)黨和政府在社區(qū)建設(shè)中的核心作用，另一方面也是要培育社會組織，引導(dǎo)公民自己治理，從而變成由行政社區(qū)向自治社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的轉(zhuǎn)變。但是由于兩市的自然地理環(huán)境、人口規(guī)模及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，銅陵模式與濱湖模式又存在差異。銅陵模式相對于濱湖模式在去行政化、居民自治程度比較高，這僅適合人口較少的中小城市。而合肥作為安徽省的省會城市，外來人口比較多，不能照搬“銅陵模式”，而是根據(jù)自身情況，因地制宜，在借鑒上海、北京等大城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新了新的模式——濱湖模式。

四、銅陵模式與濱湖模式的共性問題

(一)社區(qū)職能難以界定

撤銷街道雖然在一定程度上減弱了社區(qū)的行政化，成立的新社區(qū)客觀上承擔(dān)了原來街道的職能，社區(qū)負(fù)擔(dān)加重。另外，區(qū)及以上有關(guān)部門還經(jīng)常讓“工作進(jìn)社區(qū)”，給社區(qū)布置任務(wù)。都造成了新社區(qū)的職能難以明確。

(二)社區(qū)的自治能力和服務(wù)能力不足

兩市都構(gòu)建了新型社區(qū)組織架構(gòu)，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，培育社會組織，再加上對居委會的“去行政化”,加強(qiáng)社區(qū)的自身治理能力，但不少社區(qū)自身的發(fā)展不夠成熟，沒有能力很好地為群眾服務(wù)。另外，社區(qū)服務(wù)中心是政府服務(wù)的“末端”，其主要任務(wù)就是幫助政府處理居民的事務(wù)。

(三)社區(qū)人才管理手段有待更新

撤銷街道辦后，對原來的街道辦人員采取的分流政策是:“身份不變、待遇不變、級別不變、福利不變”，[6]原來的街道辦事處人員下放到社區(qū)。當(dāng)前，社區(qū)人才隊伍中存在公務(wù)員、事業(yè)單位、聘用等多種身份，出現(xiàn)同工不同酬的現(xiàn)象。

(四)居民自治能力有待提高

一些社區(qū)居民對社區(qū)認(rèn)識不清楚，而且，受傳統(tǒng)管理體制的影響，他們對社區(qū)事務(wù)參與的積極性、主動性不高，對居委會成員的選舉也抱著無所謂態(tài)度，不能明白自己和社區(qū)的利益是息息相關(guān)的，居民的自覺性不高。

五、進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的建議

(一)繼續(xù)構(gòu)建“扁平化”體制模式，創(chuàng)新社區(qū)組織架構(gòu)

社區(qū)管理體制改革的方向就是縱向上減少管理層級，橫向上精簡與合并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推行大部制，減少行政成本，實(shí)現(xiàn)社區(qū)扁平化。這樣有利于政府將人財物等資源進(jìn)一步向社區(qū)傾斜，更好的為基層提供服務(wù)，從而可以提高政府的工作效率。另外，良好的社區(qū)組織架構(gòu)是社區(qū)管理體制健康運(yùn)行的組織保障。要因地制宜的根據(jù)本地的情況，不斷地創(chuàng)新社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前的各種模式中比較合理的一種，就是以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)服務(wù)中心、社會組織等為支撐的組織架構(gòu)。

(二)多元共治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的協(xié)同化

黨的十八大報告明確提出：要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。[7]在社區(qū)管理過程中，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府管理與社區(qū)自治之間的關(guān)系，一方面，要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其職責(zé)就是總攬全局，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系。另一方面，要積極地引薦各類社會組織的參與，形成共同治理的局面。首先是居民的力量。居民是社區(qū)治理的主體，只有居民廣泛的參與才可以更好地為社區(qū)管理提供基礎(chǔ)保障。對社區(qū)事務(wù)的管理需要積極有效的聽取居民合理化意見。其次是社會組織。需要培育出本土的“特色草根組織”和更多的公益組織參與社區(qū)事務(wù)管理。對社會組織的作用要有足夠的認(rèn)識，從政策上和資金上對社區(qū)組織進(jìn)行支持，不斷的對社區(qū)組織進(jìn)行完善?？傊?，在不斷加強(qiáng)黨和政府的作用的同時，積極鼓勵各類主體參與。只有國家和社會兩個層面共同努力才能順利推動社區(qū)的健康發(fā)展。

(三)去社區(qū)行政化，強(qiáng)化社區(qū)自治功能

一方面，剝離居委會的行政職能，讓居委會回歸自治功能，居委會要明確自己的性質(zhì)——群眾性自治組織，其最主要的職能是組織居民對自己社區(qū)的事務(wù)進(jìn)行有效的治理，對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行民主化的管理。另一方面，要借助于建立和發(fā)展民間性質(zhì)的社區(qū)組織，整合社區(qū)資源，加快社區(qū)不同群體、不同階層的居民互動互助，吸納其積極參與到社區(qū)事務(wù)的自治中來。培養(yǎng)優(yōu)秀的社會組織進(jìn)而讓社會活力得到激發(fā)，以政府購買服務(wù)或者將社區(qū)事務(wù)外包給社會組織等形式來處理社區(qū)事務(wù)。凡是社會組織能夠解決的事務(wù)和可以提供的公共服務(wù)都交由社會組織來承擔(dān)。社區(qū)自治組織要真正擁有對社區(qū)公共事物的管理權(quán)、決策權(quán)。

(四)抓好社區(qū)人才建設(shè)，建立科學(xué)的人才管理機(jī)制

優(yōu)化社區(qū)工作者的知識和年齡結(jié)構(gòu)，建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理的高素質(zhì)人才隊伍。一方面要通過積極的人才政策吸引優(yōu)秀人才加入到社區(qū)建設(shè)和管理工作上來，比如可以吸引優(yōu)秀的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生投身到基層社會管理中來，并通過提高待遇、獎金激勵等政策留住人才。另外，要對社區(qū)人才進(jìn)行教育和培訓(xùn)，比如崗前培訓(xùn)、定期培訓(xùn)等，增加他們的知識，拓展他們的視野。探索分類管理方法，建立科學(xué)的人才管理機(jī)制，根據(jù)社區(qū)工作者的不同身份及具體情況，分類制定各種管理政策，不斷提高社區(qū)工作者的各方面待遇尤其注重政治待遇，縮小與公務(wù)員、事業(yè)單位的待遇差距。

(五)提高居民的積極性，培育居民自治精神

創(chuàng)新社區(qū)管理體制的目的是為了實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治的有效結(jié)合。這就對作為社區(qū)活動主體的居民提出了轉(zhuǎn)變角色的要求，居民應(yīng)由過去的“被管理者”變成主動的“參與者”，通過不斷主動參與社區(qū)事務(wù)管理從而增強(qiáng)對社區(qū)的認(rèn)同感。居民的主動參與對社區(qū)管理體制改革的順利進(jìn)行具有重大意義。沒有居民的積極努力，就沒有辦法形成一種自下而上的改革推動力，那么，即使政府職能轉(zhuǎn)變再有效，社區(qū)經(jīng)費(fèi)再充裕，也很難實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。我們可以通過多種途徑了解他們真正關(guān)心的問題和需求，鼓勵社區(qū)居民參加志愿者隊伍、互幫互助，確保居民的選舉、被選舉等權(quán)利，只有讓居民感受到自己的主人翁地位得到了尊重才能激發(fā)他們不斷建設(shè)社區(qū)的熱情。

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[7]中共十八大報告全文[R].http://phycjy.pinghu.gov.cn.

責(zé)任編輯：劉海濤

收稿日期：2015-04-11

基金項(xiàng)目：安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金重點(diǎn)項(xiàng)目：安徽農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新研究(2013SQRW006ZD)

作者簡介：趙麗，安徽大學(xué)碩士生；通信作者：蘇立寧，安徽大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士(合肥 230000)。

中圖分類號：K249.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1794(2015)06-0023-04