淺談PPP項(xiàng)目推進(jìn)中存在的問題及其建議
——以山東省嘉祥縣為例

●李業(yè)雷

淺談PPP項(xiàng)目推進(jìn)中存在的問題及其建議
——以山東省嘉祥縣為例

●李業(yè)雷

近年來，山東省嘉祥縣主動(dòng)作為、探索創(chuàng)新，積極推廣PPP模式。在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的指導(dǎo)和幫助下，該縣構(gòu)建了PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)時(shí)在線監(jiān)管，保證了項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。不過，當(dāng)前PPP工作推進(jìn)過程中也存在著一些問題，如財(cái)政支出壓力大、融資難、協(xié)調(diào)難等。本文以山東省嘉祥縣開展PPP項(xiàng)目工作為例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，分析存在的問題，并進(jìn)一步提出了改進(jìn)建議。

嘉祥縣 PPP模式 項(xiàng)目推介

山東省嘉祥縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，又是人口大縣，財(cái)政收入少，剛性支出多，保障能力弱。為解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資金不足的難題，今年以來，該縣抓住國家力推PPP模式帶來的機(jī)遇，積極推廣PPP模式，以不斷拓寬社會(huì)資本投資渠道，促進(jìn)投資主體多元化，并逐步建立健全工作機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目引領(lǐng)，規(guī)范實(shí)施運(yùn)作，探索創(chuàng)新，取得了初步成效。

一、嘉祥縣PPP工作的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)到位，工作快速跟進(jìn)

今年以來，嘉祥縣委、縣政府高度重視PPP工作，把推廣PPP模式作為積極深化政府投融資改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，第一時(shí)間部署工作、明確責(zé)任、采取措施，率先開展了PPP項(xiàng)目工作，縣編辦從其他事業(yè)單位調(diào)劑了6個(gè)編制，成立了嘉祥縣PPP中心，列為縣財(cái)政局全額撥款副科級(jí)事業(yè)單位，又從縣直單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)集專業(yè)水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志，負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。為規(guī)范推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施，該縣組織人員到四川富順等地進(jìn)行學(xué)習(xí)。同時(shí)特邀中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)會(huì)長賈康、省財(cái)政廳專家李學(xué)春到該縣舉辦PPP專題講座，進(jìn)一步明確PPP工作的職能和定位。通過外出學(xué)習(xí)和系統(tǒng)培訓(xùn)，提高了嘉祥縣PPP中心人員的業(yè)務(wù)水平，有利于推進(jìn)PPP項(xiàng)目相關(guān)工作。

（二）堅(jiān)持項(xiàng)目引領(lǐng)，推進(jìn)工作開展

2015年年初，嘉祥縣政府組織相關(guān)部門篩選論證項(xiàng)目，開展前期調(diào)研、效益分析、規(guī)劃設(shè)計(jì)等相關(guān)工作。9月份，編制完成了城市供水管網(wǎng)與污水處理項(xiàng)目、九頂山生態(tài)綜合治理項(xiàng)目、鳳凰山景區(qū)治理及嘉祥棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等9個(gè)總投資254.61億元的項(xiàng)目實(shí)施方案，并對(duì)各方案可行性、財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政償還能力進(jìn)行了分析。山東省的項(xiàng)目儲(chǔ)備庫中嘉祥縣有12個(gè)項(xiàng)目，總投資額約310億元，其中九頂山生態(tài)綜合治理項(xiàng)目計(jì)劃投資130多億元，被財(cái)政部列為第二批示范項(xiàng)目。目前，山東省內(nèi)被列為財(cái)政部示范項(xiàng)目的共4個(gè)，總投資173.19億元，其中嘉祥縣的九頂山項(xiàng)目投資比例占全省的75.51%。鳳凰山景區(qū)治理及嘉祥棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等5個(gè)項(xiàng)目列入山東省財(cái)政廳示范項(xiàng)目，嘉祥縣5個(gè)項(xiàng)目總投資233.88億元，占山東省示范項(xiàng)目投資總額的52.4%。山東省財(cái)政廳出資1億元對(duì)省級(jí)示范項(xiàng)目進(jìn)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，獎(jiǎng)勵(lì)濟(jì)寧市2040萬元，嘉祥縣爭(zhēng)取獎(jiǎng)補(bǔ)資金1700萬元，占全省獎(jiǎng)補(bǔ)資金17%，占濟(jì)寧市83.3%。財(cái)政部已出文對(duì)示范項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，嘉祥縣將爭(zhēng)取800萬獎(jiǎng)勵(lì)資金。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)范運(yùn)作

為解決縣財(cái)政承受能力與社會(huì)資本方利潤的問題，嘉祥縣邀請(qǐng)財(cái)政部、省財(cái)政廳專家對(duì)財(cái)政承受能力和社會(huì)資本方合理利潤進(jìn)行了充分論證。在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的指導(dǎo)和幫助下構(gòu)建了PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)時(shí)在線監(jiān)管，保證了項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。搭建了集PPP信息平臺(tái)、PPP相關(guān)法律規(guī)章庫、社會(huì)資本方企業(yè)庫、財(cái)政科學(xué)研究所專家?guī)臁PP數(shù)據(jù)庫等系統(tǒng)于一體的PPP項(xiàng)目綜合決策管理體系，減少財(cái)政參與PPP項(xiàng)目成本，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展。

（四）通過項(xiàng)目推介，促進(jìn)項(xiàng)目簽約落地

2015年10月14日、15日，PPP研討暨濟(jì)寧項(xiàng)目推介會(huì)在嘉祥召開。中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)會(huì)長賈康、國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長孟春、中國PPP研究院副理事長董沛霖等專家學(xué)者出席了推介會(huì)。有關(guān)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、基金公司、社會(huì)資本方等78家參會(huì)，11家新聞媒體對(duì)會(huì)議進(jìn)行采訪報(bào)道。在本次推介會(huì)中，濟(jì)寧市共推出40多個(gè)PPP項(xiàng)目，總規(guī)劃投資達(dá)520多億元，主要涉及水利、公共服務(wù)等多個(gè)民生項(xiàng)目領(lǐng)域。其中嘉祥縣推介PPP項(xiàng)目12個(gè)，規(guī)劃投資310多億元。本次推介會(huì)成果顯著，嘉祥縣有兩個(gè)項(xiàng)目正式簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，其中包括九頂山生態(tài)綜合治理項(xiàng)目、鳳凰山景區(qū)治理及嘉祥棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目落地是PPP工作的核心，目前六個(gè)項(xiàng)目與社會(huì)資本方簽訂了投資意向協(xié)議書，總投資243.88億元，占全縣PPP項(xiàng)目投資總額的95.78%。

（五）政府重諾履約，確保健康發(fā)展

PPP合作不僅僅是一場(chǎng)婚禮，更是一段婚姻，要確保這段婚姻健康良性發(fā)展，合作雙方就要秉承契約精神，重諾履約。推介會(huì)在嘉祥縣召開，標(biāo)志著嘉祥縣與社會(huì)資本合作的全面展開，這僅僅是一個(gè)良好的開端，還需要加大力度推進(jìn)項(xiàng)目簽約落地、開工建設(shè)。政府和企業(yè)、社會(huì)資本簽約，要使政府切實(shí)向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，以平等民事主體的身份、伙伴之一的身份，來承諾和企業(yè)一同守約守法，共贏發(fā)展。

（六）建立政府、社會(huì)等監(jiān)管體系

嘉祥縣政府結(jié)合嘉祥縣實(shí)際情況，創(chuàng)新性地建立了嘉祥縣公眾投訴建議平臺(tái)。一是擴(kuò)大嘉祥縣的群眾服務(wù)中心職能，將PPP項(xiàng)目的公共事業(yè)投訴建議平臺(tái)納入其中；二是在嘉祥縣政府的網(wǎng)站及其他網(wǎng)絡(luò)媒體的網(wǎng)頁上建立投訴及建議平臺(tái)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)管理與分析，向公眾反饋相關(guān)信息，擴(kuò)大政府政務(wù)信息披露，實(shí)現(xiàn)嘉祥縣PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)過程與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的公開化。

PPP是經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度供給的偉大創(chuàng)新，它改變了以往政府項(xiàng)目的投融資模式，是一種創(chuàng)新的管治模式。在當(dāng)前地方政府財(cái)政增收難、可用財(cái)力不足、融資平臺(tái)有待規(guī)范轉(zhuǎn)型的情況下，它可以減輕政府支出壓力，解決地方政府民生及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目投入過大的問題，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，更好地使政府履行應(yīng)盡職責(zé)；它還可以使一大批企業(yè)、社會(huì)資本得到更廣闊的生存發(fā)展空間，完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，成為培養(yǎng)契約精神、專業(yè)敬業(yè)精神的催化劑，PPP還會(huì)形成一大批有效的投資項(xiàng)目，增強(qiáng)嘉祥縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

二、PPP工作推進(jìn)中存在的問題

（一）關(guān)于財(cái)政支出壓力大的問題

近幾年，嘉祥縣財(cái)政稅收情況不容樂觀，經(jīng)濟(jì)下滑仍在持續(xù)，梁寶寺煤礦等煤炭相關(guān)行業(yè)稅收連續(xù)負(fù)增長，財(cái)政增收壓力較大。中央、省、市陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)增支政策，部分民生支出擴(kuò)面提標(biāo)，支持縣域、鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)展，還需要大量資金投入，支出壓力加大，收支矛盾非常突出。部分PPP項(xiàng)目贏利能力弱，形成了縣財(cái)政的支出責(zé)任，支出責(zé)任極大地增加了財(cái)政支出壓力，財(cái)力匱乏也成為制約推進(jìn)PPP項(xiàng)目的重要因素。

（二）關(guān)于PPP項(xiàng)目融資難的問題

目前，來嘉祥縣洽談的社會(huì)資本方對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)有差距，大部分只做建設(shè)投資，不做運(yùn)營，建完后要求政府回購，合作期8-10年，運(yùn)營由本地企業(yè)或者政府負(fù)責(zé)。這樣來說，實(shí)際上是拉長的BT項(xiàng)目，政府債務(wù)并未減少多少。還有的基金公司融資成本太高，財(cái)政無法承受，有的甚至提出財(cái)政支出納入縣級(jí)預(yù)算。PPP項(xiàng)目落地難，重要的原因就是融資難，SPV公司融資更難。PPP項(xiàng)目規(guī)模一般較大，對(duì)于社會(huì)資本方來說自有資金不可能完全投入到這一個(gè)項(xiàng)目，還需要再融資。

（三）關(guān)于PPP工作跨部門協(xié)調(diào)難的問題

嘉祥縣雖然在財(cái)政局建立PPP機(jī)構(gòu)，但是PPP項(xiàng)目監(jiān)管涉及多個(gè)部門及很多環(huán)節(jié)，是一個(gè)完整的鏈條，比如發(fā)改部門負(fù)責(zé)立項(xiàng)和建設(shè)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)建設(shè)前期的資金籌集、后續(xù)利益補(bǔ)償，建設(shè)、水利等部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管維護(hù)。所以，僅設(shè)立在財(cái)政系統(tǒng)的多級(jí)PPP機(jī)構(gòu)，很難完全發(fā)揮PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)的作用。目前，嘉祥縣有的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)工作不主動(dòng)，有些部門認(rèn)為項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作，這個(gè)項(xiàng)目就應(yīng)該由財(cái)政部門完全負(fù)責(zé)了，實(shí)際上主要的工作還要由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)去做，按照財(cái)政部PPP項(xiàng)目操作指南的有關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管、移交等工作，財(cái)政部門只是引導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)如何按PPP的要求來實(shí)施項(xiàng)目。

（四）關(guān)于PPP專業(yè)人才缺乏的問題

嘉祥縣雖成立了PPP中心，但人員較少，專業(yè)人才更少。而PPP項(xiàng)目工作對(duì)財(cái)政部門而言是一項(xiàng)全新的工作，專業(yè)性極強(qiáng)，尤其是政策制定、項(xiàng)目評(píng)估、政府補(bǔ)貼核定、績效評(píng)價(jià)等工作必須是具備專業(yè)知識(shí)的人員才能勝任，絕非一般工作人員能夠處理。目前，PPP專業(yè)人才缺乏是影響工作開展的因素之一。

三、加快推進(jìn)PPP工作的建議

（一）緩解財(cái)政支出壓力大的建議

一是建議上級(jí)部門考慮嘉祥縣還是財(cái)政欠發(fā)達(dá)縣等實(shí)際情況，對(duì)嘉祥縣開展實(shí)施的PPP項(xiàng)目予以財(cái)政資金無償支持或獎(jiǎng)勵(lì)性支持，確保發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向激勵(lì)作用；二是對(duì)部分無法利用社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)的社會(huì)公共領(lǐng)域、社會(huì)公益項(xiàng)目，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)以轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的形式進(jìn)行幫助支持，并逐年加大資金支持力度，不斷提升百姓的民生福祉，提高百姓的生活質(zhì)量。

（二）關(guān)于解決PPP項(xiàng)目融資難的建議

一是建議國開行、農(nóng)發(fā)行放開對(duì)PPP項(xiàng)目的政策性貸款。目前國開行、農(nóng)發(fā)行的政策性貸款沒有對(duì)PPP項(xiàng)目放開，使得有的項(xiàng)目在做PPP項(xiàng)目還是政策性貸款間徘徊?？梢詮膰也课膶用鎱f(xié)調(diào)，爭(zhēng)取國開行、農(nóng)發(fā)行放開對(duì)PPP項(xiàng)目的支持。二是爭(zhēng)取各商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目的貸款支持。目前各商業(yè)銀行還處于一個(gè)觀望態(tài)度，有的銀行制定的支持PPP項(xiàng)目的政策很苛刻，如有的只針對(duì)全國百強(qiáng)縣，有的只針對(duì)大型央企、國企或者是政府融資平臺(tái)。建議各商業(yè)銀行盡快降低項(xiàng)目要求，擴(kuò)大項(xiàng)目貸款的地域及企業(yè)范圍，為推進(jìn)全國PPP項(xiàng)目工作提供貸款支持。三是充分利用好PPP發(fā)展基金。財(cái)政部提出了1800億的引導(dǎo)基金，但由于沒有制定基金運(yùn)作辦法，不知道如何對(duì)接。建議財(cái)政部盡快出臺(tái)基金運(yùn)作辦法，同時(shí)為了快速推進(jìn)嘉祥縣項(xiàng)目開工建設(shè)，建議該縣積極與山東省PPP發(fā)展基金的子基金進(jìn)行對(duì)接，先爭(zhēng)取省級(jí)部門的支持。

（三）關(guān)于解決PPP協(xié)調(diào)難的建議

建議成立嘉祥縣PPP管理協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，嘉祥縣實(shí)際涉及項(xiàng)目的單位為成員單位，根據(jù)各成員單位職責(zé)劃分及審批管理流程，明確各成員單位在PPP工作中的責(zé)任。PPP管理協(xié)調(diào)工作由縣財(cái)政局牽頭，各相關(guān)部門配合，實(shí)施PPP工作政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃和綜合平衡、對(duì)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管和審批等。只有各相關(guān)部門在PPP運(yùn)作流程中加強(qiáng)跨部門協(xié)作，才能保障PPP模式的順利推廣和PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。

（四）關(guān)于解決PPP專業(yè)人才缺乏的建議

一是建議上級(jí)財(cái)政部門加大PPP項(xiàng)目專業(yè)人才培訓(xùn)力度，廣泛開展PPP專業(yè)培訓(xùn)宣傳，提高縣級(jí)專業(yè)水平；二是建議上級(jí)考慮重新啟動(dòng)高層次緊缺人才引進(jìn)政策，特別是圍繞把握PPP模式運(yùn)用中的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)引進(jìn)人才，即在政府與企業(yè)合作、合理的利益共享、平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評(píng)價(jià)等方面引進(jìn)“專業(yè)人才”。■

（作者單位：山東省嘉祥縣財(cái)政局）

1.財(cái)政部.關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知[Z].2014-09-23。

2.國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見[Z].2014-11-16。

3.財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知[Z].2014-11-29。

4.國家發(fā)展改革委.關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見[Z].2014-12-02。

5.財(cái)政部.關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知[Z].2014-12-30。

6.財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的通知[Z].2014-12-31。

7.山東省財(cái)政廳.省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《山東省2015年政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》的通知[Z].2015-07-31。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>