淺析新《種子法》對種子監(jiān)管的規(guī)定

姜雄偉

（湖北省種子管理局，武漢430070）

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淺析新《種子法》對種子監(jiān)管的規(guī)定

姜雄偉

（湖北省種子管理局，武漢430070）

現(xiàn)行《種子法》已施行15年，各界期望通過修訂《種子法》解決農(nóng)作物種子生產(chǎn)、經(jīng)營、管理行為中出現(xiàn)的新情況、新問題，促進(jìn)種業(yè)健康發(fā)展。2015年11 月4日修訂后的《種子法》獲全國人大常委會通過，于2016年1月1日起施行。修訂前后《種子法》變化較大，現(xiàn)就新《種子法》涉及種子監(jiān)管的內(nèi)容進(jìn)行簡要介紹。

1 強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理行為（第1、70、71、72條）

重點(diǎn)體現(xiàn)在第九章法律責(zé)任，細(xì)化、加強(qiáng)了主管部門和人員責(zé)任，并從法律責(zé)任一章的最后提到了最前。

2 明確管理機(jī)構(gòu)（第3、50、75、76、80條）

主管部門依然是農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門，但就生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子，包裝、標(biāo)簽、檔案、分支機(jī)構(gòu)設(shè)立等相關(guān)違法行為，未再明確工商行政管理機(jī)關(guān)的處罰權(quán)。同時規(guī)定種子執(zhí)法相關(guān)工作可以由農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門所屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或受其委托的種子管理機(jī)構(gòu)開展。

3 完善審定制度

3.1 品種審定（第15、17、21、23、92條） 保留國家和省級的兩級審定，但將品種審定辦法中的部分內(nèi)容吸納到法律條文中，規(guī)定的更加細(xì)致。修訂前全國的29種主要農(nóng)作物品種變更為5種。新增了“綠色通道”，育繁推一體化的企業(yè)（即當(dāng)前農(nóng)業(yè)部發(fā)證，注冊資本1億元以上的種子企業(yè)）可以自行完成試驗，提高品種審定效率，加速新成果的轉(zhuǎn)化。對俗稱停止推廣品種或者退出品種的管理進(jìn)行了明確，經(jīng)原審定委員會審核確認(rèn)后，撤銷審定，由原公告部門發(fā)布公告，停止推廣、銷售。

3.2 引種（第19條） 審定品種適宜生態(tài)區(qū)域以外的，其他省、自治區(qū)、直轄市屬于同一適宜生態(tài)區(qū)域的地區(qū)引種農(nóng)作物品種、林木良種，引種者應(yīng)當(dāng)將引種的品種和區(qū)域報所在省級主管部門備案（修訂前規(guī)定經(jīng)所在省級主管部門同意后引種）。此處有3項內(nèi)容需要明確，一是同一適宜生態(tài)區(qū)域如何劃定，由誰來劃定，通過何種方式公布等，否則黑龍江省審定的水稻品種，引種到海南省，主管部門無法定依據(jù)否定黑龍江省與海南省并非同一適宜生態(tài)區(qū)域；二是引種的概念，修訂前為引進(jìn)種子，一般由引種的經(jīng)營者向主管部門提出申請，但修訂后從字面理解傾向于引進(jìn)種植，即使用者；三是引種備案未規(guī)定時限，同時對設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子、受委托生產(chǎn)、代銷種子的備案也存在相同問題。

3.3 品種登記（第22、23條） 品種登記申請由省級農(nóng)業(yè)主管部門書面審查，報農(nóng)業(yè)部登記公告。對列入非主要農(nóng)作物登記目錄的品種實(shí)行登記，要求推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝?015年11月5日，全國人大辦公廳關(guān)于《種子法》新聞發(fā)布會上，全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任岳仲明稱“這里講的推廣，應(yīng)當(dāng)理解為各級國家農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)進(jìn)行推廣”，條文中主要農(nóng)作物品種的推廣也應(yīng)這樣理解。反之，列入登記目錄的非主要農(nóng)作物品種，在不登記的情況下，不通過各級國家農(nóng)技推廣、不以登記品種的名義銷售，并不違反法律，不得對其自行推廣和銷售行為加以限制，不得進(jìn)行處罰，即登記非主要農(nóng)作物品種可以理解為非強(qiáng)制性的。

4 強(qiáng)化植物新品種保護(hù)（第73條）

將植物新品種保護(hù)由行政法規(guī)上升到法律，保護(hù)農(nóng)業(yè)智力成果，保障品種權(quán)人及利害關(guān)系人的合法權(quán)益。同時，將侵權(quán)案件的管轄權(quán)下放到縣級，便于及時制止違法侵權(quán)行為。修訂后的《種子法》取消了因使用種子發(fā)生民事糾紛，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁、起訴解決的條文。僅強(qiáng)調(diào)了侵犯植物新品種權(quán)的，當(dāng)事人協(xié)商解決，不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，品種權(quán)人或者利害關(guān)系人可以請求縣級以上主管部門調(diào)解，也可以直接向法院提起訴訟；當(dāng)事人不履行協(xié)議或者調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，可以向法院提起訴訟。對于一般種子糾紛，行政主管部門是否就不予調(diào)解了呢？當(dāng)然不會，2006年10月通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出“實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”。

《種子法》對于侵犯植物新品種的賠償計算方式、賠償數(shù)額，以及人民法院對此類訴訟的裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，這在行政法體系中是非常少見的。

5 許可證兩證歸一（第31、33條）

主要農(nóng)作物（林木）種子生產(chǎn)許可證、農(nóng)作物（林木）種子經(jīng)營許可證合并為種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，同時規(guī)定符合條件的種子企業(yè)才能辦理，而非修訂前規(guī)定的單位和個人。核發(fā)實(shí)行選育生產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合企業(yè)的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的權(quán)利下放到了省級農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門，即省級可以核發(fā)有效區(qū)域為全國的許可證。許可證的辦證條件有待相應(yīng)的部門規(guī)章進(jìn)一步細(xì)化。

修訂過程中，部分企業(yè)提出許可證不注明生產(chǎn)地點(diǎn)，核發(fā)機(jī)構(gòu)管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)根據(jù)需要自行選擇生產(chǎn)地點(diǎn)的意見未被采納。

《種子法》對于許可證載明事項變更做出了時間要求，但未規(guī)定相應(yīng)的處罰，當(dāng)前部分企業(yè)在工商變更地址、法定代表人等信息后，遲遲不到許可證核發(fā)機(jī)關(guān)變更相關(guān)內(nèi)容，信息平臺的數(shù)據(jù)得不到及時更正，公眾和主管部門無法掌握企業(yè)的正確信息。

6 檔案、包裝、標(biāo)簽和使用說明、廣告

6.1 檔案（第36條） 規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立和保存生產(chǎn)經(jīng)營檔案，對于生產(chǎn)經(jīng)營者的理解可能出現(xiàn)歧義，按《種子法》第31條第2款中表述，生產(chǎn)經(jīng)營者為申請辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子企業(yè)。是否僅源頭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)需要建立和保存種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案，專門經(jīng)營不再分裝包裝種子的其他經(jīng)營者不需要建立種子經(jīng)營檔案呢？

6.2 包裝（第40條） 對于加工、包裝的規(guī)定與過去相同，未做修訂。

6.3 標(biāo)簽和使用說明（第41、80條） 銷售的種子應(yīng)當(dāng)符合國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，附有標(biāo)簽和使用說明。標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)注的內(nèi)容：（1）種子類別；（2）品種名稱；（3）品種審定或者登記編號；（4）品種適宜種植區(qū)域；（5）品種適宜種植季節(jié)；（6）生產(chǎn)經(jīng)營者名稱；（7）生產(chǎn)經(jīng)營者注冊地；（8）質(zhì)量指標(biāo)；（9）檢疫證明編號；（10）種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證編號；（11）信息代碼（不知道是指企業(yè)編制的防偽碼，還是主管部門建立的可追溯編碼）；（12）其他事項。銷售授權(quán)品種種子、進(jìn)出口種子、轉(zhuǎn)基因植物品種種子的，需要標(biāo)注相應(yīng)內(nèi)容。

種子生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向種子使用者提供使用條件的說明、風(fēng)險提示和有關(guān)咨詢服務(wù)。使用說明包括：（1）種子生產(chǎn)者信息；（2）種子的主要性狀；（3）主要栽培措施；（4）適應(yīng)性；（5）其他使用條件的說明。使用說明是否包含風(fēng)險提示有待商榷。

《種子法》第80條第（2）項規(guī)定，銷售的種子沒有使用說明，或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合規(guī)定的才予以行政處罰，但對使用說明內(nèi)容不符合規(guī)定的未規(guī)定處罰。

6.4 種子廣告（第42條） 主要性狀描述等與審定、登記公告不一致時，工商行政管理部門作為廣告監(jiān)督管理的主管部門，可以對涉嫌違反《廣告法》及配套法規(guī)的行為依法進(jìn)行查處。

7 農(nóng)民自繁自用（第37條）

修訂期間，多數(shù)種子企業(yè)和種子監(jiān)管人員對“農(nóng)民個人自繁、自用的常規(guī)種子有剩余的，可以在集貿(mào)市場上出售、串換”的規(guī)定提出了異議，不好界定、不好監(jiān)管、出了問題很難處理，還可能擾亂種子市場。出于農(nóng)民種植習(xí)慣的考慮予以保留，限定為“當(dāng)?shù)丶Q(mào)市場”，但需要明確的地方還有不少：一是如何定義“農(nóng)民”，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代比較好理解，指的是在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)作，并以收獲或者傭金為主要生活來源的公民。但隨著城鎮(zhèn)化、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、土地流轉(zhuǎn)等變化，過去在一畝三分地上精耕細(xì)作的農(nóng)民，與進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)民企業(yè)家、種田大戶、合作社社員等進(jìn)行了交匯，農(nóng)民的概念越來越寬泛，如果家里有田地的、農(nóng)村戶口的、從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的人員將自己定義為農(nóng)民從事種子經(jīng)營行為，監(jiān)管人員如何去反駁，如何有理有據(jù)地認(rèn)定其并非農(nóng)民？二是常規(guī)種子收獲后可以做種子使用，以小麥為例，收獲500kg/667m2，可以說是糧食，也可以說是種子，如果主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民將幾十萬、幾百萬畝甚至更多田塊的產(chǎn)出物作為剩余種子拿出來出售，那還有種子企業(yè)什么事？三是當(dāng)?shù)丶Q(mào)市場也待明確，當(dāng)?shù)厥且孕姓^(qū)劃劃定，還是以實(shí)際距離計算，省際、縣際交匯地可能有多種選擇。集貿(mào)市場是指任意集貿(mào)市場還是特指從事農(nóng)產(chǎn)品交易的集貿(mào)市場。當(dāng)前各行各業(yè)推行“互聯(lián)網(wǎng)+”，農(nóng)業(yè)部也在構(gòu)建種子網(wǎng)上交易平臺，不少企業(yè)也構(gòu)建網(wǎng)站宣傳、銷售種子，現(xiàn)在有本地論壇、網(wǎng)上超市，如果在當(dāng)?shù)刈缘木W(wǎng)上農(nóng)貿(mào)交易平臺上出售種子，應(yīng)該如何認(rèn)定？

8 損失賠償（第46條）

因種子質(zhì)量問題，或者種子的標(biāo)簽和使用說明標(biāo)注的內(nèi)容不真實(shí)，遭受損失的，種子使用者可以提出賠償要求。取消了出售種子的經(jīng)營者為第一賠償責(zé)任人的規(guī)定，修訂為種子使用者可以向出售種子的經(jīng)營者、生產(chǎn)者或者其他經(jīng)營者要求賠償。對于生產(chǎn)者的理解，制種企業(yè)和分裝單位為同一家時無異議；制種企業(yè)和分裝單位為不同企業(yè)時，生產(chǎn)者是指從事種子生產(chǎn)的制種企業(yè)，還是沿用農(nóng)業(yè)部農(nóng)作物種子標(biāo)簽通則中的生產(chǎn)商（即分裝單位），有待明確。

9 檢測與檢驗

9.1 檢測（第47條） 一是農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門可以自行進(jìn)行檢測，不必委托種子質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行。二是對于國家規(guī)定的方法，應(yīng)是國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定的，地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)明確的方法不能適用。三是快速檢測方法，快速檢測方法是指從樣品制備到出具檢測結(jié)果的整個檢測過程能夠在短時間內(nèi)完成的檢測方法，包括在樣品制備、試驗準(zhǔn)備、操作過程和自動化上加以簡化的方法。目前，國際上對“短時間”的共識主要在于3方面：（1）對理化指標(biāo)的檢測分析在2h內(nèi)完成；（2）應(yīng)用于現(xiàn)場檢測的能夠在30min內(nèi)完成；（3）與傳統(tǒng)方法相比，能夠縮短1/2或1/3時間。四是對種子品種進(jìn)行檢測，是否特指品種真實(shí)性，有待明確。五是可以作為行政處罰依據(jù)，肯定不能作為刑事案件的定案依據(jù)，但是否可以作為民事糾紛中過錯責(zé)任劃定依據(jù)有待明確。六是對存在異議的復(fù)檢不得采用同一檢測方法，需要明確異議復(fù)檢的條件，如果多數(shù)、甚至所有的被檢查人對檢測結(jié)果有異議，快速檢測方法將毫無存在的必要。

9.2 檢驗（第48條） 不論檢測或者檢驗，都需要依據(jù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第6、7、14、20條規(guī)定：國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定，對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)而又需要，可以由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在公布國家標(biāo)準(zhǔn)之后，該項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，由法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理。1990年國際技術(shù)監(jiān)督局的標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋：推薦性標(biāo)準(zhǔn)，國家鼓勵企業(yè)自愿采用是指：（1）推薦性標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)自愿采用；（2）國家將采取優(yōu)惠措施，鼓勵企業(yè)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)。推薦性標(biāo)準(zhǔn)一旦納入指令性文件，將具有相應(yīng)的行政約束力。

10 假劣種子的認(rèn)定

10.1 假種子（第49條第2款） 5種情形認(rèn)定為假種子：（1）以非種子冒充種子的；（2）以此品種種子冒充其他品種種子的；（3）種子種類與標(biāo)簽標(biāo)注的內(nèi)容不符的；（4）品種與標(biāo)簽標(biāo)注不符的；（5）沒有標(biāo)簽的。產(chǎn)地與標(biāo)簽標(biāo)注的內(nèi)容不符的，不再認(rèn)定為假種子，在標(biāo)簽規(guī)定中也未明確要求標(biāo)注。如果不出臺相應(yīng)配套規(guī)定，在種子包裝袋表面不標(biāo)注或者錯標(biāo)產(chǎn)地的，主管部門將無法監(jiān)管。

10.2 劣種子（第49條第3款） 3種情形認(rèn)定為劣種子：（1）質(zhì)量低于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的；（2）質(zhì)量低于標(biāo)簽標(biāo)注指標(biāo)的；（3）帶有國家規(guī)定的檢疫性有害生物的。修訂后刪除的“因變質(zhì)不能作為種子使用的”、“雜草種子的比率超過規(guī)定的”都囊括在國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)中。

11 監(jiān)管措施（第50、88條）

修訂后監(jiān)管措施得到了顯著加強(qiáng)，可以更有效地防控種子流通環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的違法行為。執(zhí)法人員依法履行種子監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采?。阂皇沁M(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所（應(yīng)包括在生產(chǎn)經(jīng)營場所內(nèi)居住，或者在住宅內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的）進(jìn)行現(xiàn)場檢查；二是對種子進(jìn)行取樣檢測、試驗或者檢驗；三是查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營檔案及其他有關(guān)資料；四是查封、扣押有證據(jù)證明違法生產(chǎn)經(jīng)營的種子，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備及運(yùn)輸工具等（修訂前對于農(nóng)作物種子除涉及侵權(quán)和轉(zhuǎn)基因外，僅可以先予登記保存）；五是查封違法從事種子生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所。

對拒絕、阻撓執(zhí)法人員依法監(jiān)督檢查的，處以罰款，可以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，但有待明確責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓具體時限。

12 降低用種標(biāo)準(zhǔn)（第53條）

滿足不可抗力原因、生產(chǎn)需要、沒有其他解決辦法的情況下，必須使用低于國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)作物種子的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)用種地縣級以上人民政府批準(zhǔn)，林木種子經(jīng)用種地省級人民政府批準(zhǔn)。這里說的是人民政府批準(zhǔn)，而非人民政府的農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。

13 法律責(zé)任

一是加大了各類違法行為的處罰力度，如生產(chǎn)經(jīng)營假種子的由5~10倍變更為10~20倍，俗稱無證生產(chǎn)經(jīng)營的由1~3倍變更為3~5倍，俗稱未審先推的罰款金額由1萬~5萬元變更為2萬~20萬元等。

二是增加了對違法企業(yè)法定代表人和直接負(fù)責(zé)主管人員的限制性規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子的，是刑法執(zhí)行完畢之日起5年內(nèi)不得擔(dān)任種子企業(yè)的法定代表人、高級管理人員；俗稱無證生產(chǎn)經(jīng)營的，自處罰決定作出之日起5年內(nèi)不得擔(dān)任種子企業(yè)的法定代表人、高級管理人員。

三是引入了貨值金額的概念。以生產(chǎn)經(jīng)營假種子為例，有違法所得一般比沒有違法所得社會危害大，但違法所得100元的，按最高10倍的罰款即1000元，卻比沒有違法所得最低罰款金額2000元低，有失公平。對于罰款的規(guī)定中，用貨值金額取代了違法所得，避免歧義，且大幅加大了處罰力度?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第72條規(guī)定：貨值金額以違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的標(biāo)價計算；沒有標(biāo)價的，按照同類產(chǎn)品的市場價格計算?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定：貨值金額以違法生產(chǎn)、銷售的偽劣產(chǎn)品的標(biāo)價計算；沒有標(biāo)價的，按照同類合格產(chǎn)品的市場中間價格計算。貨值金額難以確定的，按照國家計劃委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部1997年4月22日聯(lián)合發(fā)布的《扣押、追繳、沒收物品估價管理辦法》的規(guī)定，委托指定的估價機(jī)構(gòu)確定。

收稿日期：（2015-11-23）