種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享法律機(jī)制構(gòu)建初探

李一丁

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴陽(yáng)550025）

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種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享法律機(jī)制構(gòu)建初探

李一丁

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴陽(yáng)550025）

摘要：2015年第3次修正，2016年實(shí)施的新《種子法》首次規(guī)定種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享方案，這一歷史性突破將會(huì)為我國(guó)種質(zhì)資源獲取、開發(fā)和利用以及惠益分享奠定全新局面。通過(guò)創(chuàng)設(shè)和構(gòu)建種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享法律機(jī)制，我國(guó)種質(zhì)資源國(guó)家主權(quán)和農(nóng)民權(quán)益將得到有效保護(hù)和確認(rèn)，不過(guò)在創(chuàng)設(shè)和構(gòu)建過(guò)程中仍需考慮惠益分享主體、客體以及具體內(nèi)容等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：《種子法》修改；國(guó)家惠益分享方案；種質(zhì)資源；獲??；法律機(jī)制；農(nóng)民育種權(quán)益

新《種子法》于2015年11月4日通過(guò)并將在2016年正式生效。除了完善主要農(nóng)作物審定制度、完善農(nóng)作物植物新品種規(guī)定以外[1]，《種子法》第十一條提出國(guó)家惠益分享方案。盡管寥寥數(shù)語(yǔ)，但這一規(guī)定仍具理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，本文擬對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

1 國(guó)家惠益分享方案規(guī)定提出的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值

1.1 “國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源享有主權(quán)”規(guī)定有望進(jìn)一步落實(shí)

2000年《種子法》頒布實(shí)施以來(lái)，雖歷經(jīng)2次修改，但“國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源享有主權(quán)”規(guī)定并未發(fā)生變動(dòng)。從《種子法》和2003年《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》相關(guān)規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)種質(zhì)資源主權(quán)規(guī)定主要是通過(guò)種子行政主管部門行使行政管理權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。上述行政管理權(quán)主要包括審批權(quán)和許可權(quán)。具體而言，我國(guó)對(duì)種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行行政許可制；種子新品種審定、中外人員對(duì)我國(guó)境內(nèi)農(nóng)作物種質(zhì)資源聯(lián)合開展科學(xué)考察、因科研育種目的獲取種質(zhì)資源申請(qǐng)、向境外提供種質(zhì)資源（包括簽訂對(duì)外合作協(xié)議）等活動(dòng)實(shí)行審批制。

當(dāng)前，全球種質(zhì)資源互換、貿(mào)易活動(dòng)持續(xù)升溫，各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展趨同化、同質(zhì)化特征日益明顯。這一方面說(shuō)明種質(zhì)資源跨境流動(dòng)有力地促進(jìn)了各國(guó)種質(zhì)資源流通以及國(guó)際農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)、研究、開發(fā)、利用；同時(shí)也對(duì)一國(guó)種質(zhì)資源境內(nèi)管理和境外交流提出新的挑戰(zhàn)。由于上述種質(zhì)資源互換與貿(mào)易活動(dòng)的開展背景、形式、參與主體、具體內(nèi)容各有不同，且日益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化等特征，這些特征均要求各國(guó)種子行政主管部門盡快實(shí)現(xiàn)單一監(jiān)管主體到參與人、代理人等多重角色轉(zhuǎn)換。2015年《種子法》第十條要求：“……任何單位和個(gè)人向境外提供種質(zhì)資源，或者與境外機(jī)構(gòu)、個(gè)人開展合作研究利用種質(zhì)資源的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門提出申請(qǐng)，并提交國(guó)家共享惠益的方案……”這恰恰為我國(guó)種子行政主管部門未來(lái)參與種質(zhì)資源惠益分享提供了法律可能。

1.2 我國(guó)農(nóng)民育種權(quán)益將逐步確認(rèn)與保障 由于人口增長(zhǎng)、極端氣候變化頻生、生態(tài)環(huán)境逐步惡劣等因素影響，各國(guó)關(guān)于種子、種質(zhì)資源的爭(zhēng)奪甚囂塵上。發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等私有化手段與生物技術(shù)薄弱國(guó)家之間在種質(zhì)資源、遺傳資源獲取開發(fā)利用領(lǐng)域開展各種競(jìng)爭(zhēng)即是上述爭(zhēng)端之突出表現(xiàn)，我國(guó)作為農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源大國(guó)亦深受其害。以《生物多樣性公約》（以下簡(jiǎn)稱CBD公約）、《糧食與農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱糧農(nóng)公約）等相關(guān)公約長(zhǎng)期致力于維護(hù)各國(guó)遺傳資源主權(quán)，并希望通過(guò)創(chuàng)設(shè)包括獲取和惠益分享在內(nèi)的各項(xiàng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及農(nóng)民在遺傳資源、種質(zhì)資源領(lǐng)域的權(quán)益。從上述公約相關(guān)規(guī)定可知一國(guó)種質(zhì)資源主權(quán)不僅與國(guó)家種子行政監(jiān)管權(quán)限有關(guān)，更與土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)權(quán)益、農(nóng)民育種權(quán)益等私權(quán)利有著密切聯(lián)系①糧農(nóng)公約第九條第二款規(guī)定：“各締約方同意落實(shí)與糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源有感的農(nóng)民權(quán)利的責(zé)任在各國(guó)政府?！钡谑龡l是關(guān)于多邊系統(tǒng)中的利益分享規(guī)定，涉及信息交流、技術(shù)獲取和轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和商業(yè)化所得貨幣收益和其他利益分享等；第十三條第三款明確規(guī)定前述利益分享內(nèi)容首先應(yīng)直接或流向保存并持續(xù)利用糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源的各國(guó)農(nóng)民，尤其是發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的農(nóng)民。上述條款足見(jiàn)一國(guó)種質(zhì)資源主權(quán)與一國(guó)農(nóng)民育種權(quán)益、土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)權(quán)益密切相關(guān)。?！啊l(fā)展中國(guó)家提出“農(nóng)民權(quán)”的概念，要求西方國(guó)家尊重他們基于其植物遺傳資源和相關(guān)傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)生的正當(dāng)權(quán)益?！盵2]

1993年制定、2012年第2次修正的《農(nóng)業(yè)法》第九章系目前農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域關(guān)于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)專門規(guī)定，但并未確認(rèn)農(nóng)民擁有育種權(quán)；1997年頒布、2013年第1次修正的《植物新品種保護(hù)條例》第十條第二款也僅就農(nóng)民育種權(quán)益進(jìn)行粗略規(guī)定，2015年《種子法》第二十九條對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行再次確認(rèn)。作為農(nóng)民而言，它結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件、環(huán)境并通過(guò)其自身了解、掌握和累積的傳統(tǒng)知識(shí)、習(xí)慣選育、繁殖種質(zhì)資源、遺傳資源是一種自然權(quán)利，理應(yīng)受到法律確認(rèn)和保護(hù)?！掇r(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《植物新品種保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)缺乏農(nóng)民育種權(quán)益方面直接規(guī)定將會(huì)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定以及農(nóng)民權(quán)益的保障產(chǎn)生消極影響。國(guó)家種質(zhì)資源惠益分享方案的提出間接確認(rèn)了我國(guó)農(nóng)民擁有育種權(quán)益，該方案產(chǎn)生的惠益將會(huì)直接造福于我國(guó)農(nóng)民。

2 種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享法律機(jī)制構(gòu)建的初步思考

CBD公約和糧農(nóng)公約均有若干條款涉及獲取和惠益分享。CBD公約第十五條第四款、第五款認(rèn)為遺傳資源獲取者經(jīng)過(guò)提供者事先知情同意以及共同商定后獲取行為系合法行為，從該項(xiàng)規(guī)定亦可看出獲取和惠益分享主要制度構(gòu)成有事先知情同意和共同商定條件。糧農(nóng)公約要求各締約方參與糧農(nóng)植物遺傳資源多邊系統(tǒng)并簽署標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議SMTA（Standard material transfer agreement）進(jìn)行獲取和惠益分享以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益[3]。從應(yīng)用層面來(lái)看，我國(guó)種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享法律機(jī)制可能需要重點(diǎn)考慮主體、客體以及內(nèi)容等問(wèn)題。

2.1 惠益分享主體：國(guó)家以及農(nóng)民群體 《種子法》第十一條關(guān)于國(guó)家惠益分享方案規(guī)定意味著未來(lái)我國(guó)種子行政主管部門可能作為法律主體參與種質(zhì)資源獲取和惠益分享活動(dòng)。因獲取和惠益分享活動(dòng)主要在跨國(guó)之間展開，未來(lái)相關(guān)法律應(yīng)認(rèn)可國(guó)家作為法律主體參與獲取和惠益分享活動(dòng)之正當(dāng)性。具體而言，這些情形包括由一國(guó)代表全體國(guó)民從他國(guó)引進(jìn)種質(zhì)資源、與從本國(guó)獲取種質(zhì)資源的獲取者商定惠益分享分案、在種質(zhì)資源提供者缺位時(shí)代表種子、種質(zhì)資源提供者主張利益、當(dāng)國(guó)家種質(zhì)資源主權(quán)利益受損或出口無(wú)所有權(quán)、所有權(quán)不確定抑或無(wú)法及時(shí)確定所有權(quán)的種質(zhì)資源出時(shí)發(fā)表權(quán)益主張等。單個(gè)農(nóng)民作為個(gè)體并不屬于國(guó)際法主體，所以它無(wú)法參與具體惠益分享。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為宜將農(nóng)民權(quán)益確定為集體性權(quán)利?！啊瓊鹘y(tǒng)聚居和共同勞作習(xí)慣也讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成為相互依靠的群體，在面對(duì)生物及遺傳資源保護(hù)的開發(fā)利用中發(fā)揮集體力量和智慧[4]。”目前已有農(nóng)民權(quán)立法例國(guó)家，如印度等普遍將惠益分享主體認(rèn)定為農(nóng)民群體，即考慮由某項(xiàng)特定農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源所在土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)抑或農(nóng)民群體代表當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主張權(quán)利或享受利益。

2.2 惠益分享客體：照搬糧農(nóng)公約附件一清單抑或法律保留 CBD公約和糧農(nóng)公約關(guān)于獲取和惠益分享機(jī)制規(guī)定的區(qū)別還體現(xiàn)在適用對(duì)象不同。糧農(nóng)公約適用對(duì)象主要是附件一列明近60余種糧食農(nóng)業(yè)作物種質(zhì)資源。CBD公約并未限制適用對(duì)象，即CBD公約適用于所有遺傳資源（不包括人類遺傳資源，但應(yīng)包括并不屬于糧農(nóng)公約附件一所列作物清單的糧農(nóng)植物遺傳資源）。目前我國(guó)已經(jīng)加入CBD公約，同時(shí)也已開始加入糧農(nóng)公約前期法律、政策評(píng)估工作。未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源惠益分享法律機(jī)制適用對(duì)象的厘定到底是遵循糧農(nóng)公約附件一所列作物清單規(guī)定，還是比照CBD公約規(guī)定不限定清單的做法，不僅與我國(guó)現(xiàn)階段糧農(nóng)種質(zhì)資源的主要品種門類、質(zhì)量、性狀、種植培育面積、成本收益比率直接相關(guān)，還會(huì)對(duì)我國(guó)實(shí)施前述國(guó)際公約的效果產(chǎn)生間接影響。

2.3 惠益分享內(nèi)容：盡快立法確認(rèn)農(nóng)民育種權(quán)益 我國(guó)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，為全球的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、種質(zhì)資源以及生物多樣性的保護(hù)和維系做出了突出貢獻(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)具有本土特色、本地稀有的農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源流失、遭竊現(xiàn)象極其嚴(yán)重，土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)權(quán)益、農(nóng)民育種權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害。從糧農(nóng)公約關(guān)于“農(nóng)民權(quán)”規(guī)定來(lái)看，它主要是指農(nóng)民育種權(quán)益，既包括程序性權(quán)利如參與育種活動(dòng)相關(guān)決策活動(dòng)，又包括實(shí)體性權(quán)利如對(duì)育種活動(dòng)產(chǎn)生的惠益進(jìn)行分享。雖然《種子法》關(guān)于種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享方案的規(guī)定將會(huì)實(shí)質(zhì)造福我國(guó)農(nóng)民，但是未來(lái)我國(guó)仍應(yīng)考慮通過(guò)補(bǔ)充和修改《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》等法律規(guī)定明確農(nóng)民擁有育種權(quán)益，如對(duì)《農(nóng)業(yè)法》關(guān)于農(nóng)民權(quán)益方面的規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)充，加入保障農(nóng)民育種權(quán)利方面的規(guī)定以及對(duì)農(nóng)民育種權(quán)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行全面論述；對(duì)《種子法》立法目的進(jìn)行修改、突出農(nóng)民在種子法律領(lǐng)域主體地位，如將立法目的相關(guān)表述“維護(hù)品種選育者和種子生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者”后增加“農(nóng)民”二字等。

3 簡(jiǎn)要結(jié)論

某種程度上來(lái)說(shuō)，《種子法》關(guān)于種質(zhì)資源國(guó)家惠益分享方案的規(guī)定在該法制定、修改、實(shí)施歷史上更具標(biāo)志性意義，它使得“國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源享有主權(quán)”規(guī)定落實(shí)更趨深入，同時(shí)還為我國(guó)農(nóng)民育種權(quán)益的確認(rèn)初步掃清了法律障礙，有助于保障特定種質(zhì)資源所在土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、種質(zhì)資源利益相關(guān)人利益。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：（2015-11-07）

基金項(xiàng)目：2015年國(guó)際山地綜合發(fā)展中心（ICIMOD）和中國(guó)科學(xué)院昆明植物研究所聯(lián)合委托橫向課題《生物遺傳資源獲取和惠益分享能力建設(shè)問(wèn)題研究》階段性成果；2014年國(guó)際山地綜合發(fā)展中心（ICIMOD）和中國(guó)科學(xué)院昆明植物研究所聯(lián)合委托橫向課題《西藏阿里地區(qū)獲取和惠益分享自愿性指南》終期成果