PPP項目落地難及對策研究

●劉窮志 彭建國

PPP項目落地難及對策研究

●劉窮志 彭建國

PPP項目對于促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、加強需求供給側(cè)改革、深化財稅體制改革具有重要意義。一方面是PPP項目需求旺盛，各地推出PPP項目呈現(xiàn)出井噴式的增長；另一方面則是一些PPP項目在實際落地過程中存在困難,總體簽約率和簽約金額都不太理想。本文將圍繞PPP項目落地難困境產(chǎn)生的原因進行分析，并對如何解決這一難題提出相關(guān)的對策。

PPP 落地難 對策

一、PPP項目落地現(xiàn)狀

自2015年以來，PPP模式在我國公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域一路“熱”起來了。2015年5月，國務院出臺《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號），明確了PPP模式在我國公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的地位，此后出臺的各項政策和方針都體現(xiàn)出PPP模式在我國處于越來越重要的地位。在發(fā)布的“十三五”規(guī)劃建議中，特別強調(diào)了加快投資融資體制改革，加強政府與社會資本的合作，并指出“鼓勵社會力量興辦”、“民營企業(yè)參與”,中央政府給了PPP模式特別的重視。與此同時，各地都在積極地參與采用PPP模式提供公共產(chǎn)品，推出的PPP項目的數(shù)量和金額都出現(xiàn)了井噴式的增長。截至2016年3月底，全國共有7721個PPP項目被納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，投資總額約為8.78萬億元，共涉及約19個行業(yè)。如果再加上各地推出未入庫的項目，實際推出的PPP項目遠不止以上統(tǒng)計的數(shù)額。

根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）的規(guī)定，對PPP項目的實際落地的認定要對規(guī)定中的識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等5個階段，進行正確的理解和界定。對于識別階段仍屬于PPP備選項目，不適合用于計算PPP項目的落地率。簽署PPP合同，標志著一個項目采購階段的完成和執(zhí)行階段的開始，即簽約代表著一個PPP項目的實際落地。在本文中，PPP項目的落地率是指處于執(zhí)行階段的項目數(shù)與準備、采購和執(zhí)行三個階段項目數(shù)總和的比值。

截至3月底，在全國PPP綜合信息平臺項目庫中，處于采購、執(zhí)行和移交階段的PPP項目總計為646個，PPP項目實際落地率不到22%，其中真正已經(jīng)執(zhí)行的項目僅占總項目數(shù)的8.4%左右。值得注意的是，截至3月底，財政部兩批示范PPP項目數(shù)為232個，其中進入執(zhí)行庫的項目有116個，約占示范項目總數(shù)的50%；處于采購階段的項目42個，約占示范項目總數(shù)的18%；處于執(zhí)行階段的項目73個，占總示范項目的32%；處于準備階段的項目93個，由此計算出財政部示范項目的落地率為35.1%。

從上述的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，總體而言，被納入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目，整體落地率仍然比較低迷，不到22%，即使是入庫的示范項目，落地率也僅為35.1%，由此可知，如果再加上未入庫的項目，這個數(shù)值可能更低。顯然，PPP項目在實際落地過程中仍然存在一定的困難。

二、PPP項目落地困境分析

（一）PPP項目多頭管理

2015年有媒體曾做過一個專題報道——《PPP項目財政部、發(fā)展改革委員會兩個婆婆，該誰來管？》。目前，兩部委在PPP領(lǐng)域同時發(fā)聲的現(xiàn)象愈演愈烈，甚至帶來多項文件的沖突或矛盾。部委間對PPP模式的行政權(quán)力劃分有些雜亂。財政部是落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”的第一責任人，但根據(jù)歷史沿革，國家發(fā)改委卻是特許經(jīng)營改革的第一責任人；PPP項目的審批，還涉及到行業(yè)主管部委。由于PPP運行缺乏統(tǒng)一管理部門，PPP項目實際上是多頭管理，各自為政，無人負總責。比如財政部和國家發(fā)改委同時發(fā)布過指導意見、操作指南等文件。多家主管部門干預，項目審批方式發(fā)生變化。PPP項目入不了庫就拿不到財政補助。業(yè)內(nèi)人士認為，企業(yè)應是PPP項目的主導力量，但現(xiàn)在依然是跟隨。

具體而言，主要體現(xiàn)在政出多門，基層政府無所適從。由于發(fā)展改革委員會和財政部關(guān)于PPP項目制定的政策性文件存在差異，地方政府在實施時不清楚該選擇哪個規(guī)則，特別是兩個部門存在相反規(guī)定之處，更是難以抉擇。并且發(fā)展改革委員會和財政部對于項目篩選的標準和支持條件不一致。在確定PPP項目時，發(fā)展改革委員會參照的標準是《招標投標法》，而財政部參照的標準是《政府采購法》，這加大了地方政府申報PPP項目的難度。對于社會資本方來說，多頭分管會帶來無效的消耗。政出多門，政令不一，使得申報的PPP項目出現(xiàn)了可實施性較差的狀況，以致于遭遇落地難的困境。

（二）缺乏PPP相關(guān)上位法

目前，雖然國務院以及相關(guān)中央部委針對PPP項目實施的各方面密集頒布了一系列指導性和規(guī)范性的文件，但任何關(guān)于PPP的實質(zhì)上的法律并未出臺?？v然早在2015年，在國務院的授權(quán)下，被學者和專家視為我國PPP模式基本法的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》就已經(jīng)發(fā)布了，而實際上該《辦法》中的特許經(jīng)營僅包括PPP模式的一種類型，并不完善。在PPP項目的實際操作過程中，已有的PPP項目的規(guī)范性文件與相關(guān)上位法，如《中華人民共和國采購法》、《中華人民共和國預算法》之間存在不銜接甚至沖突的問題，這對于PPP項目的實施不能起到有力的保障。由于PPP項目具有生命周期長，一般都長達幾十年，涉及資金量大，項目的不可測風險大等因素，在實施具體項目時，依靠法律位階較低的各種辦法約定，無法對社會資本形成有效的保障，這使得趨利但理性的社會資本對參與PPP項目保持著觀望的態(tài)度。PPP模式多運用于大型項目，建設(shè)周期長，使用時間久，涉及的利益主體多元化，沒有國家層面的法律和制度，很容易出現(xiàn)各種糾紛且難以有效解決。

PPP項目法律體系尚未健全，降低了社會資本的投資信心，給PPP模式的落地帶來了一定的阻礙。

（三）地方政府對PPP認識模糊

1、地方政府片面取其融資功能。經(jīng)濟下行，土地財政收入減少，“營改增”之后主體稅種萎縮，地方融資平臺進入預算管理，地方政府財力下降；中央與地方財力分配失當，地方財政承擔了大量公共服務，地方政府事權(quán)較多。債務高企，地方政府致力于利用PPP模式化解政府債務困局，彌補公共品供給的財政資金不足，對PPP模式的公共品供給制度功能建設(shè)則顧及不上，也理解不到。

2、對各領(lǐng)域的輕重緩急判斷不清。目前，地方政府推出了大量PPP項目，但對其輕重掂量不準，對PPP項目的建設(shè)順序把握不明，對PPP項目的布局心中沒底，對PPP項目的安排體現(xiàn)出盲目性。

3、對PPP項目識別缺乏合理標準。物有所值是項目識別的關(guān)鍵。物有所值的定性評價在國際上還沒有統(tǒng)一的標準，中國也主要是通過回答一系列問題進行主觀分析和綜合評判。在物有所值定量分析中，風險承擔成本和競爭性中立調(diào)整值較難確定，折現(xiàn)率存在多種選擇，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫沒有建立起來。物有所值在中國尚難真正付諸實施。由于頂層設(shè)計的混亂，使得地方政府上馬PPP項目在引入社會資本時不能有效利用公平規(guī)范的市場機制來對項目進行識別，使項目缺乏科學性。

（四）PPP項目中政府缺乏市場契約精神

PPP模式是通過發(fā)揮政府和社會資本雙方的優(yōu)勢，讓社會資本參與到公共產(chǎn)品的提供中來，政府和社會資本是在“風險共擔、利益共享”這一機制下進行合作的。在整個PPP項目的實施過程中，雙方在合同約束的基礎(chǔ)上進行平等地合作。我國的社會資本越來越理性和專業(yè)，這表現(xiàn)在更懂得依靠平等的市場契約精神和專業(yè)的數(shù)據(jù)分析來支撐相應的投資決策操作項目。而目前的地方政府往往缺乏相關(guān)的市場契約精神，無法按照PPP項目合同約定兌現(xiàn)相關(guān)承諾。政府在PPP項目實施過程中，既充當運動員角色又充當裁判員角色，而不是通過市場契約，平等地參與進來?，F(xiàn)階段，PPP政策法規(guī)散見于各主管部委和地方規(guī)章，缺乏全局性和系統(tǒng)性，甚至相互矛盾；由于政府部門掌握著公權(quán)力，很容易將自己的意志強加于私人部門，一些地方政府信用度不高，騙商坑商，缺乏契約精神?？梢?，制度建設(shè)與契約精神均欠缺。兩者缺乏在強制力和適用范圍上的互補，在制度建設(shè)不健全時契約精神也沒有替代制度約束。

地方政府缺乏基本的市場契約精神，這將嚴重挫傷社會資本的投資信心和參與力度，給社會資本造成較大的損失，使得PPP項目合作難以為繼，進一步降低了社會資本主動參與簽約PPP項目，使PPP項目落地難。

（五）金融政策不配套

一方面，PPP項目是社會資本的對公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，所以一般是非營利、風險不明確、投資金額巨大且投資周期較長的項目，這往往需要社會資本有強大的資本規(guī)劃和資本續(xù)航能力。而現(xiàn)階段社會資本一般缺乏對資本的專業(yè)長期規(guī)劃，容易出現(xiàn)后期資金鏈中斷的現(xiàn)象，抗風險能力較差，投資風險大部分集中在社會資本的出資方上。

另一方面，融資政策不健全。目前PPP項目的融資主要是依靠商業(yè)銀行貸款，商業(yè)銀行貸款的期限一般短于PPP項目動輒數(shù)十年的投資期限。商業(yè)銀行的貸款往往是謹慎并且利息較高的，PPP項目融資渠道單一且成本較高，缺乏有效的金融杠桿和配套的低成本融資工具，形成了融資難、融資貴的局面。

（六）財稅政策不健全

稅收政策方面，沒有相關(guān)合理的與PPP項目配套的稅收制度出臺，現(xiàn)行稅法沒有對社會資本參與PPP項目時的稅收減免作具體規(guī)定，地方政府也沒有出臺PPP項目長期的預算管理制度。社會資本在參與長達數(shù)十年的PPP項目時享受的稅收優(yōu)惠有限，與傳統(tǒng)投資方式相比，較高的稅負加大了社會資本的投資成本，不利于社會資本公平參與競爭。

（七）土地政策支持力度較小

現(xiàn)行法規(guī)政策對于經(jīng)營性用地招拍掛的強制性規(guī)定，社會資本在參與實施PPP項目之后，在運營過程中的設(shè)施用地變成了有償使用，土地政策的不配套使得PPP項目在實施過程中不同程度遇到了現(xiàn)實性障礙，社會資本的負擔加重。有些地方政府在甩擔子的同時還希望通過PPP項目創(chuàng)收益。

毫無疑問，無論中央還是地方政府層面，成熟的相關(guān)配套政策的缺失會使政府不能充分意識到自身在PPP項目運行中的作用，地方政府的無作為將加大社會資本投資PPP項目的顧慮。

（八）PPP專業(yè)人才儲備不足

2015年以來，財政部和發(fā)展改革委員會推出了各自的第一批和第二批PPP項目，2016年也即將推出第三批PPP項目。提供公共產(chǎn)品時，與傳統(tǒng)模式由政府直接投資提供公共產(chǎn)品相比，PPP模式是一種涉及面非常廣的形式，涉及多方面的內(nèi)容，包括投融資、法律、稅務和項目管理等多方面的內(nèi)容，因此也對參與PPP項目的政府和社會資本雙方都提出新的要求。與PPP模式運行成熟國家相比，我國的PPP模式無論從理論還是實例上來看，發(fā)展的質(zhì)量暫時有一定的差距，甚至可以說是出于試行階段。在我國，關(guān)于PPP模式的理論研究并沒有形成完整的體系，而可供借鑒的成功案例少之又少，處于摸著石頭過河的階段。

三、對策與建議

在中國促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化財稅體制改革的大前提下，政府和社會資本對PPP項目的需求和期待都不斷提高，PPP項目在我國公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的發(fā)展將不斷加強，因此，規(guī)范PPP項目的制定和實施，為PPP項目的健康發(fā)展保駕護航顯得尤為重要。針對PPP項目落地難的現(xiàn)實困境，本文將提出一些建議以供商榷。

（一）統(tǒng)一管理，政出一門

針對PPP項目政策性文件缺乏統(tǒng)一制定執(zhí)行機制，政出多門的現(xiàn)狀，建議由財政部作為唯一統(tǒng)籌牽頭單位，負責統(tǒng)一制定PPP項目的實施指導意見。首先，涉及PPP項目制定實施的大方向和大方針由財政部審核確定，并聯(lián)合發(fā)展改革委員會和各行業(yè)主管部門，結(jié)合各行業(yè)的特點和條件，制定統(tǒng)一規(guī)范的實施程序和方法。其次，充分發(fā)揮各主管部門的特點，做好相關(guān)規(guī)劃，依托行業(yè)主管部門建立統(tǒng)一的PPP項目信息庫平臺。最后，由政府相關(guān)部門在既定的方針政策下，通過市場競爭機制，選擇合適的社會資本參與PPP項目的具體實施。

（二）推進制定PPP上位法

2015年4月國務院總理李克強主持召開國務院常務會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對PPP模式中的特許經(jīng)營方式作出規(guī)定，是一部過渡性法律，關(guān)于PPP真正的立法才剛剛啟動。

因此，為了保障PPP項目的順利實施，一是盡快制定專門的PPP上位法。對現(xiàn)有各部委關(guān)于PPP的規(guī)范性文件中出現(xiàn)適用沖突的地方，在相關(guān)統(tǒng)一專業(yè)專門法律出臺之前，可以由國務院成立專門小組進行理順理清，消除可能出現(xiàn)的沖突，加快PPP的立法進程，制定全面的規(guī)則與標準體系，避免社會資本無所適從。鑒于正式立法工作的周期較長，復雜性較大，可由財政部牽頭起草，國務院制定，先出臺相關(guān)的《條例》等過渡性的行政法規(guī)。

二是將PPP合同定性為民事合同?，F(xiàn)行PPP合同為行政合同而非民事合同，公私雙方地位不平等，政府過多干擾社會資本生產(chǎn)經(jīng)營活動，一旦項目失敗，政府仍擁有該項目土地所有權(quán)，私營部門的現(xiàn)金流量則被套牢、項目建成后的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和預期利益落空。雖然PPP特許權(quán)協(xié)議的訂立和履行依賴于行政行為的實施，但又獨立于行政管理范疇；而且，賦予PPP特許權(quán)協(xié)議以民事屬性符合市場交易規(guī)則要求，使特許權(quán)協(xié)議雙方當事人權(quán)益有更為高效的司法救濟渠道，因此，PPP合同理當定性為民事合同。民事定性，能夠提振社會資本參與信心，提振市場對PPP項目及政府信用的信心。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，加深認識PPP

PPP是市場行為，不是政府行為，政府不能高高在上發(fā)號施令。首先，破除行政壟斷，消除隱性壁壘，降低民企和外企參與PPP準入的行政門檻。其次，對PPP項目進行識別時，應以物有所值為標準，對項目的合理性做詳細地論證。最后，要界定公私權(quán)責邊界，簡政放權(quán)，在PPP項目實施過程中，以“利益共享、風險共擔”的為前提，在項目運營上放手讓投資人去經(jīng)營管理。要在體制上解放思想，當事雙方平等合作。政府應該轉(zhuǎn)變政府角色定位，即由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。在2016年即將推出的第三批PPP項目的審核過程中應特別注意這一點。

（四）建設(shè)PPP信用評價體系

在PPP項目實施過程中經(jīng)常出現(xiàn)的毀約或違約現(xiàn)象導致了信用難題，從而產(chǎn)生PPP項目落地難的困境。因而，完全有必要進一步加強對政府和社會資本的信用進行管理。

因此，可以聯(lián)合現(xiàn)有的信譽系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)制定實行社會資本和政府的信用評價體系，建立全國范圍內(nèi)PPP項目合作信用平臺。一是對于失信單位，應及時納入黑名單，終止違約社會資本參與PPP項目的競標資格。二是考量政府的履約情況，將政府違約率納入地方政府績效考核體系，對違約的地方政府實行暫停PPP項目申報等經(jīng)濟性懲罰，加強政府的市場契約精神。有必要時，可以引入中介機構(gòu)對地方政府的信用進行評級，對于PPP項目的實施實行終身問責制。公開公平合作，是建立在政府和社會資本雙方遵守平等的市場契約精神的前提下進行的。

（五）完善PPP金融政策

現(xiàn)階段，國企，或準確地說，國有資本是承接PPP項目的主力。為了避免PPP項目的盛會變成國有資本的獨角戲，應化解民間資本參與PPP項目的成本，降低民間資本進入PPP領(lǐng)域的門檻，構(gòu)建國有資本和民間資本公平競爭的市場環(huán)境。

完善金融政策，一是政府根據(jù)PPP項目的性質(zhì)對其實行不同的財政幫扶力度，創(chuàng)建政府引導基金和融資支持基金，以股權(quán)投資為主要形式，提升社會資本融資的可獲得性；以債權(quán)投入方式，為項目建設(shè)運營提供流動性支持；以融資擔保形式，為項目短期融資困難的項目公司提供融資擔保。

二是加強金融機構(gòu)融資工具的創(chuàng)新，鼓勵金融機構(gòu)為具體的PPP項目量身定制合理的融資方案，加大對PPP項目融資方面的支持力度，有效降低PPP項目實施過程中社會資本的融資風險和成本。

三是增加融資路徑。除了傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款之外，應積極主動發(fā)揮多種金融機構(gòu)的融資支持作用，如保險公司、證券公司和信托公司直接或間接參與PPP項目的融資。

（六）優(yōu)化PPP稅收環(huán)境

優(yōu)化PPP稅收環(huán)境，就需要對稅費征繳政策進行改革。一方面，地方政府根據(jù)財政部和稅務總局的相關(guān)規(guī)定對參與PPP項目的社會資本出臺相應的稅收減免等稅收優(yōu)惠政策，對PPP實施過程多個階段的稅費進行考量減稅。同時，政府也應該制定PPP長期預算管理制度，保障政府未來支付能力。另一方面，社會資本應依靠專業(yè)的稅務機構(gòu)進行合理的稅務籌劃，申請相應的稅收返還和財政資金支持，盡量降低稅收負擔給PPP項目實施帶來的不利影響。

（七）改善PPP土地政策

由于PPP項目一般應用于公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域，對于符合土地劃撥條件以及劃撥目錄的項目，應在相關(guān)部門核準之后直接劃撥為項目用地。當公共產(chǎn)品的提供采用PPP模式時，由于很多PPP項目屬于不營利的，因此社會資本主要的收益來源就是財政補貼，而現(xiàn)實的情況是不少地方政府負債率居高不下，難以提供有效的財政補貼。因此，在制定PPP專門法律時可以與《土地管理法》結(jié)合調(diào)整，研究地方土地開發(fā)權(quán)與PPP項目捆綁的可行性。地方政府可結(jié)合PPP項目在本地出臺應配套的土地優(yōu)惠政策。

完善PPP項目相應的配套政策，應發(fā)揮中央政府和地方政府的聯(lián)動作用，在堅持中央大方針的指導下，地方政府因地制宜，根據(jù)各自發(fā)展需要和實際情況出臺相應的金融、財稅和土地政策。

（八）加快PPP相關(guān)人才體系的建設(shè)

在PPP迅猛發(fā)展的今天，PPP的專業(yè)人才儲備卻略顯尷尬。地方政府對PPP項目的認識不足很多時候是由于該方面能力的缺失。因此，強化PPP相關(guān)能力的建設(shè)是一件迫在眉睫的事情。

第一，加強對PPP主管部門人員的培訓。通過專業(yè)的PPP人員的文件解讀、專題報告等形式，提高部門對PPP項目的管理能力。

第二，中央政府應鼓勵民間成立專業(yè)的PPP咨詢機構(gòu)。政府在進行PPP項目申請和審核，以及在進行PPP項目具體執(zhí)行時可適當?shù)夭捎脤I(yè)機構(gòu)提供的可行性建議。

第三，對于成功執(zhí)行的PPP示范性項目，應樹立標桿，在之后同類項目或類似項目實施運作時以作借鑒。

PPP項目存在落地難的困境，只是PPP發(fā)展之路上的一個必經(jīng)的挫折，PPP的發(fā)展和規(guī)范是需要一個過程的，而這個過程需要一定的時間。PPP模式在我國的推廣是值得肯定的，政府和各行業(yè)主管部門規(guī)范PPP項目落地工作，重視PPP項目落地難的原因，相信PPP定能在我國取得長足的發(fā)展。憑借推出的各項PPP項目，定能大力促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和深化財稅體制改革等目標的實現(xiàn)。

(本文系國家社科基金重大項目“PPP中財政資金引導私人資本機制創(chuàng)新研究”<批準號：14ZDA029>階段性成果)

(作者單位:武漢大學經(jīng)濟與管理學院財政稅收系)

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