社會治理現(xiàn)代化中輿情應對與引導研究*
——以杭州市為例

◎楊曉云 張 平

社會治理現(xiàn)代化中輿情應對與引導研究*
——以杭州市為例

◎楊曉云 張 平

社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要支撐，而構建和實施有效的輿情引導是社會治理現(xiàn)代化的重要內容。本文總結和提煉了杭州市在社會治理現(xiàn)代化視域下輿情引導的創(chuàng)新實踐，分析了輿情產生、發(fā)酵的原因和存在的問題，并對輿情尤其是網(wǎng)絡輿情的應對與引導提出了對策建議。

輿情應對 社會治理 網(wǎng)絡 杭州

2015年10月29日通過的《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》強調，要“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。社會治理是國家治理的重要組成部分，是社會治理多元主體運用多種手段共同規(guī)范、協(xié)調和服務社會公共事務的過程，通過反映群眾訴求、調節(jié)利益關系、化解社會矛盾、解決社會問題、增強社會活力來維護社會公正、和諧與穩(wěn)定。社會治理現(xiàn)代化是一個需要不斷提升的歷史進程，而現(xiàn)階段利益表達的渠道不夠暢通，利益博弈的規(guī)則也不夠透明和規(guī)范，輿情發(fā)展的態(tài)勢呈現(xiàn)輿論復雜化、載體多樣化的特點。傳統(tǒng)的社會治理手段不能很好地解決這些問題，必須形成現(xiàn)代化的社會治理體系和治理能力，才能真正解決這些問題，透明高效的輿情處置、引導和管理是檢驗政府執(zhí)政水平和能力的關鍵環(huán)節(jié)。

一 杭州市在社會治理現(xiàn)代化中輿情應對與引導的創(chuàng)新實踐

杭州市下轄9個區(qū)、2個縣，代管2個縣級市。管理區(qū)域既有城市化程度較高的城區(qū)，也有逐漸向城市化發(fā)展的地縣，還有一定數(shù)量的村鎮(zhèn)。杭州市城鎮(zhèn)人口占總人口的比重已突破70%。城市化帶來人口流動遷徙，使社會分工、社會交往方式發(fā)生了根本性的變化。社會在分化的基礎上重新整合，形成了新的社會群體與社會結構。社會主體多元分層、訴求各異，彼此之間又缺乏一定的溝通了解，一些潛在矛盾日積月累，社會矛盾糾紛和利益沖突日趨復雜多變，并由此引發(fā)了大量的群體性事件。這些群體性事件主要集中在勞動就業(yè)、征地拆遷、融資集資、社會保障、環(huán)境污染等方面，特別是基層群眾受傳統(tǒng)倫理道德、文化習俗和現(xiàn)代市場經(jīng)濟的多重影響，利益糾紛、家庭糾紛、土地糾紛逐漸增多。加之近年來城市規(guī)模的擴大，城鄉(xiāng)間的差距也被不斷拉大，城鄉(xiāng)接合部成為城市與鄉(xiāng)村的斷裂帶，外來務工人員多，人員構成復雜，刑事案件高發(fā)，基礎設施落后。城市之尾、農村之首的尷尬身份讓城鄉(xiāng)接合部成為城市治理的難點。同時，隨著城市化進程的不斷推進，拆遷安置工作直接關系到城市發(fā)展和建設進程，特別是在關乎原住民利益的土地征用拆遷中，被征地農民收益的保障、群體性強拆事件的頻發(fā)，都給社會帶來一定的隱患。在社會治理現(xiàn)代化視野下，如何構建有效的輿情引導與管理體系成為政府面臨的重要工作之一。

（一）社會治理主體由單中心向以政府為主導的多中心轉變

社會治理的主體既包括在社會管理中一直承擔重要甚至主導角色的政府，也包括作為政府重要補充力量的社會非營利組織、市場化組織等。多中心治理模式是整合政府、市場以及公眾的多元結構?；鶎由鐣艿慕鉀Q需要政府、社會機構及公眾等多方力量的協(xié)調配合，而不僅僅依賴政府。杭州市在“民主促民生”思想的指導下，創(chuàng)新性地通過開放式?jīng)Q策、綜合考評、社會復合主體建設等途徑促進政府行政的公開和透明、政府服務的創(chuàng)新和延伸，從而推進社會治理創(chuàng)新。

1.通過社會復合主體建設，轉變政府職能，有效整合社會資源

社會民主需要充分的意見表達渠道，既需要政府的渠道，也需要民間組織的渠道。社會復合主體是指由多個、多層、多界和多域行為主體聯(lián)合或結合而成的復合型社會組織，形成具有中國特色的社會治理架構，從而對社會問題形成齊抓共管的社會治理格局。從職能的角度講，社會復合主體的出現(xiàn)不會使不同的主體職能混淆，政府依法行政、市場依法經(jīng)營、社區(qū)依法自治，各司其職，促進政府從管理型轉向服務型，其實質就是建立政府與公民建設性的合作關系。社會復合主體讓公民有序參與城市的公共治理，不僅使決策科學化，而且實現(xiàn)了民主化決策。湖濱街道整合“社情民意信息直報點”“草根質監(jiān)站”“和事佬”等各類民情民意反映機制和資源而建立的“湖濱晴雨工作室”，是全國首個街道（社區(qū)）層面民主促民生平臺。工作室通過構建“黨委政府、專家學者、社區(qū)民眾、新聞媒體”共同參與的社會復合主體，發(fā)揮了“問計于民、收集民意、排憂解難、決策參考”的積極作用，初步實現(xiàn)了協(xié)調社會關系、服務社會的功能。創(chuàng)辦于2010年12月的電視談話類節(jié)目《我們圓桌會》則通過節(jié)目建立黨政、市民、媒體“三位一體”的交流溝通電視平臺，成為促進民主民生、推動科學發(fā)展的重要渠道。

2.“開放式?jīng)Q策”使政府“陽光決策”

杭州市從2007年底開始實施的“開放式?jīng)Q策”，實質上是政務公開和“陽光政府”的深化與拓展，其開放的特性覆蓋決策前、決策中、決策后的全過程。政務公開保證了公民的知情權，是政治透明在行政上的重要表現(xiàn)。“開放式?jīng)Q策”使政務公開向互動參與發(fā)展，從權力運行上保證了政府行為的公開性，使更多的民眾在事前、事中實現(xiàn)了參政議政，是對以往政務公開的深化與完善。

3.“杭網(wǎng)議事廳”成為以民主促民生工作機制的重要平臺

“杭網(wǎng)議事廳”是構建黨政、媒體、市民“三位一體”，黨政、院校、企業(yè)、媒體“四界聯(lián)動”的以民主促民生工作機制的重要平臺。它充分發(fā)揮了網(wǎng)絡、網(wǎng)民在民主促民生戰(zhàn)略中的重要作用，把議論問題與解決問題相結合、反映民情與引導民意相結合、網(wǎng)上與網(wǎng)下相結合，承擔起反映民情、引導民情、集中民智、解疑釋惑、排憂解難和服務決策等功能，成為推動黨委科學決策、民主決策的重要載體，社會各界民主協(xié)商的重要平臺以及群眾有序參與公共事務的重要渠道。

（二）社會治理空間由平面化向網(wǎng)絡化轉變

1.網(wǎng)絡“問政”持續(xù)推進

信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展，極大地降低了公民參與民主的門檻和成本，使人們直接參與公共政策的討論、發(fā)表觀點乃至參與決策成為可能。通過網(wǎng)絡問政于民、問需于民、問計于民、問績于民，成為民主政治發(fā)展的新途徑。網(wǎng)絡問政是互聯(lián)網(wǎng)政治的重要表現(xiàn)形式和政府治國理政的重要手段。目前杭州市網(wǎng)絡問政采取的方式有政務微信、市領導開設微博、與網(wǎng)民在線交流、設置網(wǎng)絡發(fā)言人和評論員以及網(wǎng)民對一些重大決策提出意見或投票等。同時，“網(wǎng)絡問政”的制度化，使之不再是抽象概念，而是成為切實可行的執(zhí)政手段與現(xiàn)代政治文明表現(xiàn)方式。

2.加強輿論引導，發(fā)揮網(wǎng)絡平臺的導向作用

提高輿論引導能力和水平是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。面對輿情，杭州市積極實施正能量傳播策略，進行有效議程設置，主動設置網(wǎng)上話題和議題，組織網(wǎng)民展開討論，通過評論員有見地、有代表性的評論引導輿論的方向，進而迅速形成網(wǎng)上輿論，最終起到調控網(wǎng)絡輿論的導向作用。同時，積極培育意見領袖，做好一批觀點正確、影響力強的本地網(wǎng)絡意見領袖的團結和聯(lián)絡工作，強化正面的傳播力。

3.進一步強化“網(wǎng)絡監(jiān)督”

“網(wǎng)絡監(jiān)督”是政府工作透明化的必要條件，它以其特有的優(yōu)勢從多種監(jiān)督形式中脫穎而出，促使政府加大信息公開力度，主動接受網(wǎng)民監(jiān)督。杭州市積極建立網(wǎng)絡輿情監(jiān)督平臺，通過開通紀檢官方微博、與人民網(wǎng)合作建設網(wǎng)絡輿情監(jiān)督系統(tǒng)等方式強化監(jiān)督工作。權力的正常行使離不開對其規(guī)范、限制和監(jiān)督，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用是確保權力規(guī)范、透明、陽光的必要條件。在制度創(chuàng)新上，健全了“四張清單一張網(wǎng)”動態(tài)調整機制和監(jiān)督落實機制，形成了規(guī)范高效的事中、事后監(jiān)管體系。

4.采取多元化治理手段，構建立體化的輿情引導體系

杭州市級政府是化解各類矛盾糾紛、協(xié)調各種利益關系的前沿陣地。群體性事件涉及人員多、影響大，處置過程中的每一個措施和決定都可能產生重大反響。在處理群體性事件時，一是堅持事件處置與輿論引導同步推進；二是通過平臺發(fā)布權威、準確的信息，及時回應群眾訴求，有效疏導公眾情緒；三是形成與傳統(tǒng)媒體聯(lián)動、與網(wǎng)民互動的輿論引導新格局。2016年3月30日，秋水山莊突然成為網(wǎng)絡熱點，起因是作為市級文物保護點的山莊在修繕過程中擅自改變了外觀顏色，使建筑與周圍的景觀格格不入。看似不大的事件經(jīng)過微信、微博等新媒體的推送、分享，一時成為網(wǎng)絡熱議的話題。杭州市政府和管理部門及時聽取意見，在半小時后恢復了文物原貌。市委書記趙一德還專門做出批示：“對歷史建筑的修繕整治都要慎重對待，要落實專家參與的嚴格審核機制！”《杭州日報》也刊發(fā)文章，為市民的文物保護意識點贊。從中也看到了政府直面問題的魄力和迅速糾偏的務實作風。線上的輿情通過線下的及時回應和處理使問題得到有效的化解并形成正面的宣傳效應。

（三）治理手段由剛性管制向柔性服務轉變

社會管理的核心因素是人以及人與人之間的社會關系，把服務民眾的核心理念貫穿到社會管理中，在此過程中，推行“問題導向”“需求導向”“效果導向”的服務型社會管理新理念?！肮駥颉⒆⒅乜冃А钡木C合考評開啟了創(chuàng)新治理的新模式。從1992年開始，杭州市陸續(xù)通過在市直單位推行目標責任制考核、在全國率先推出“滿意單位不滿意單位”評選、對市直單位實行“三位一體”綜合考評等活動，以推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。綜合考評有效地推進了機關作風和職能的轉變。尤其是近年來，杭州市堅持以深化改革為動力，進一步優(yōu)化政府服務，在“四張清單一張網(wǎng)”建設中，推進了政府職能的轉變，使治理手段由管理向服務轉變。

對于政府而言，處理解決社會矛盾要做到以下兩點：一是如何應對社會公共危機；二是要進一步提高正確處理網(wǎng)絡社會管理矛盾的能力。做好這項工作的前提就是要了解輿情產生與發(fā)酵的原因并在此基礎上探索有效的應對策略，使輿情引導工作落到實處。

二 輿情產生、發(fā)酵的原因及輿情引導中存在的問題

輿情產生、發(fā)酵的原因多種多樣，究其根本原因，包括政治經(jīng)濟、社會環(huán)境及熱點事件激發(fā)等方面。

（一）輿情產生的原因

1.利益的沖突、社會矛盾的激化引發(fā)輿情

社會轉型時期是利益格局深刻變動的時期，區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡使其差距加大，就業(yè)、社會保障、收入分配、教育醫(yī)療、住房、社會治安等關系到群眾切身利益的問題比較突出，涉及自身利益的群體很容易從觀望轉變?yōu)閰⑴c。尤其是改革開放以來，在極大促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也沉淀了許多社會矛盾，致使公眾對公權力產生不信任感，對社會公正缺乏信心。一些公眾熱衷于炒作社會陰暗面，對倫理道德喪失、官員行為失當?shù)葌€案進行放大。這些負面情緒日益積累，便以極端的方式爆發(fā)，從而制造了一個又一個吸引眼球的熱點輿情事件，引發(fā)輿情。

2.社會關注的熱點、焦點問題引發(fā)輿情

一些關系國家民族利益的事件、自然災害事件、與弱勢群體相關的事件、反映社會道德困惑的事件一旦發(fā)生，以及一些與國計民生相關的政策、法規(guī)一經(jīng)出臺，經(jīng)媒體或網(wǎng)站論壇進行非客觀的報道后，就會引發(fā)熱議和廣泛傳播，如果在輿情應對上再出現(xiàn)缺位、失語、失態(tài)、妄言等現(xiàn)象，就會導致小輿情釀成大事件。

3.公眾利益訴求表達渠道不暢引發(fā)輿情

我國常態(tài)的民意表達渠道有人大、政協(xié)的提案議案，群眾寫信上訪以及各種形式的聽證會等。但這些渠道并不能完全使公眾的利益訴求得到滿足，當訴求受阻，民眾期望受到挫折后就會引發(fā)輿情。眾多群體性事件、極端事件證明，如果早期訴求不暢通，就會演變成中期的“熱議”話題和后期的“群體性”事件。老百姓的意見在每一階段、每一環(huán)節(jié)遭受冷落與擱置，都會導致輿情的產生。他們往往會選擇以非理性的方式來處置，由此引發(fā)網(wǎng)絡“圍觀效應”，進而導致輿情事件轉化為公共事件。

4.“鄰避效應”成為輿情產生的重要因素

“鄰避效應”是指居民或當?shù)貑挝灰驌慕ㄔO項目對身體健康、環(huán)境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，而采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為?！班彵苄钡漠a生有多種原因，如對政府信任缺失、對相關知識與信息欠缺以及對問題、風險和成本持狹隘觀點等。2014年5月10日，余杭九峰垃圾焚燒廠營建，2萬多人聯(lián)名反對，余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)及附近地區(qū)人員因反對垃圾焚燒項目選址，發(fā)生規(guī)模性聚集事件，一度造成交通中斷，多人受傷。這一事件不僅是逐步蔓延的“鄰避效應”，而且是逐步蔓延的執(zhí)政公信力危機。

5.眾多“非利益相關”群眾對不公平事件產生心理共鳴

以往的群體性事件大多緣于直接利益沖突，如征地拆遷群體性事件參與者大多是被強征強拆的農民，而現(xiàn)在無直接利益沖突的群體性事件越來越多。無直接利益沖突的群體行為較以往更容易產生，一觸即發(fā)的群眾情緒是一種巨大的隱患。例如，2014年4月19日，蒼南縣靈溪鎮(zhèn)發(fā)生市民圍毆城管人員的事件，大多數(shù)參與者和城管人員并無冤仇，無直接利益相關者僅憑道聽途說的一句謠言，就在群體氣氛感染下采取極端行動。特別是在突發(fā)性的網(wǎng)絡事件中，社會情緒集中釋放，線上輿情很可能引起線下行動，并對社會結構和社會秩序造成沖擊。

（二）輿情發(fā)酵的原因

1.信息發(fā)布不及時、不公開是輿情發(fā)酵的主要原因之一

突發(fā)事件演變?yōu)檩浨槲C，多數(shù)情況下是由于真實信息傳播出現(xiàn)真空引起的。2014年11月21日，甘肅省定西市隴西縣首陽鎮(zhèn)南坡村發(fā)生征地沖突事件。當?shù)鼐W(wǎng)友通過網(wǎng)絡媒介發(fā)布現(xiàn)場圖片，并向外擴散。暴力征地、用毒氣噴射村民的傳言以及農民流血倒地的現(xiàn)場圖片，加劇了輿情發(fā)酵的內在危機。一些門戶網(wǎng)站以“甘肅隴西強征土地引沖突 致多人受傷”“甘肅隴西暴力征地 傳使用毒氣多名村民中毒”為題進行報道。直到兩天后縣委宣傳部相關負責人回應稱，這是一起企業(yè)建設項目土地平整中引發(fā)的沖突，沖突原因是企業(yè)與個別村民在土地附著物的賠償價格上存在爭議。應對不及時加之回應在兩天之后，是丟失輿論主動權的第一步，從而加速了輿情的發(fā)酵。2015年8月16日，李克強總理在天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故現(xiàn)場再次強調：“權威發(fā)布跟不上，謠言就會滿天飛?！?/p>

2.輿情處置失當或處置不力造成輿情發(fā)酵并引發(fā)“次生輿情”

所謂“次生輿情”，是指在輿情應對、處置過程中因為時機或方式不當?shù)仍蚪o事態(tài)帶來新的，甚至更大的輿情危機。天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故中，天津市六次新聞發(fā)布會的正向回應都集中在了傷亡通報、救援進展、危化品品類及處置的披露上，但每次新聞發(fā)布會都導致4個以上次生輿情的發(fā)生，如直播莫名中斷、回應提問推諉、權威性行政主官缺席等事件成為輿情發(fā)酵的關鍵詞。溝通誠意不足、應對能力缺失成為加速輿情發(fā)酵的直接原因。當輿情發(fā)生時，面對媒體、公眾高強度的輿論壓力，政府才采取被動的應對措施，難免不受公眾質疑。一些地方發(fā)生意外死亡事故、特殊傷害案件，民眾議論紛紛，網(wǎng)上流言甚多，而有關方面未能及時進行有效的疏導和干預，致使輿情持續(xù)發(fā)酵，引發(fā)始料未及的大規(guī)模群體性行動。

3.“法不責眾”的思維意識導致輿情發(fā)酵

一些老百姓認為，只有把事情鬧大，引起高層領導的重視，問題才能得到徹底解決。于是產生了“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的社會心理。一旦外在刺激達到一定的聚合度，就會引起人們的社會心理失衡，成為輿情推波助瀾、迅速蔓延發(fā)酵的原因。

4.媒體格局的變化導致輿情發(fā)酵的可能性增大

一方面，網(wǎng)絡輿情出現(xiàn)向現(xiàn)實空間擴散的趨勢，形成巨大的輿論壓力。越來越多的人利用網(wǎng)絡表達自己的利益訴求，參與社會事務的監(jiān)督，通過輿論的壓力推動現(xiàn)實問題的解決。另一方面，平面媒體與網(wǎng)絡媒體的相互融合實現(xiàn)了信息的互享和交換，成為推動輿情迅速傳播和熱點輿情事件形成的重要因素，從而導致輿情發(fā)酵的可能性增大。

（三）社會治理現(xiàn)代化中輿情引導和管理中存在的問題

在社會治理現(xiàn)代化中的輿情引導和管理中，各級政府做了大量的工作，在取得成績的同時也存在一些問題和不足，且這些問題和不足帶有普遍性、全局性和共通性。習近平在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確表示，面對互聯(lián)網(wǎng)技術和應用的飛速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制存在明顯弊端，多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)媒體屬性越來越強，網(wǎng)上媒體管理和產業(yè)管理遠遠跟不上形勢發(fā)展的變化。

1.輿情管理機制不健全以及管理中政策、法律缺失

輿情管理體系由多部門和多平臺構成，包含臺前的“新聞發(fā)言人”、后臺工作的輿情監(jiān)測系統(tǒng)以及在輿情應對處置第一線的基層官員。目前，很多基層地區(qū)不具備系統(tǒng)規(guī)范的輿情應對與處理的管理體系，有的地方輿情管理組織機構不健全、不穩(wěn)定，管理隊伍建設滯后及網(wǎng)絡輿情存在多頭管理等問題，都制約著政府對網(wǎng)絡輿情治理的有效性。

2.網(wǎng)絡輿情研判、分析能力薄弱

由于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛，論壇、微博、微信等新媒體廣泛應用，各種媒介通道不斷涌現(xiàn)，輿情分析的難度也不斷增加，涉及心理學、社會學、統(tǒng)計學、傳播學等學科，專業(yè)化要求越來越高，難度也越來越大。隨之出現(xiàn)網(wǎng)絡輿情收集研判的專業(yè)性不強、對輿情信息缺乏深度分析、對網(wǎng)絡輿情的發(fā)展態(tài)勢缺乏預見性等問題，甚至出現(xiàn)面對網(wǎng)絡批評，政府部門和企業(yè)的第一反應是找人刪帖。刪帖的負面效應是顯而易見的，公眾會覺得政府部門缺乏聽取批評和解決問題的誠意，且不規(guī)范的刪帖行為有違法之嫌。

3.對網(wǎng)絡民意給社會治理帶來的新情況認識不足

一些政府管理者仍然采取坐等上級領導批示的辦法而錯失輿情應對的黃金時間，導致網(wǎng)絡與情危機的出現(xiàn)并擴大化。在輿情應對、處置過程中不積極、不主動，造成次生輿情發(fā)生的情況時有耳聞。

4.欠缺對新媒體背景下突發(fā)事件傳播規(guī)律的認知

一些地方政府對新媒體背景下突發(fā)事件的傳播規(guī)律認識不足，致使在輿情應對中因話語體系的不同而產生新的危機。2015年8月13日，各路媒體在不斷發(fā)布“天津爆炸事故”相關信息的同時，“天津衛(wèi)視正在播韓劇”的消息快速引起圍觀并引發(fā)網(wǎng)民怒轉，在人們的認知中，擁有眾多信息資源的媒體擔當著告知民眾事故最新消息的職責，但顯然，作為一家省級媒體在此次事故中并沒有做好這一點，給人以對如此大事故“不聞不問”“漠不關心”的印象，也讓輿論產生了當?shù)卣拔嫔w子”的猜測。

以上存在的問題導致輿情管理與引導工作流于表面化、形式化，嚴重影響和制約了社會治理現(xiàn)代化作用的發(fā)揮。一些地方將大量人力、物力、財力用于化解社會問題上，但社會矛盾和沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，其中一個重要原因，就是現(xiàn)有社會治理思路和模式存在缺陷。使用權宜性治理模式比較普遍，重眼前應對、輕長治久安，重局部化解、輕全局統(tǒng)籌，公共危機的應對化解機制和輿論引導管理機制有待完善。

三 社會治理現(xiàn)代化中輿情引導的對策建議

（一）鞏固和強化聯(lián)席會議制度，加強政府各部門溝通互動

政府各部門之間要加強信息互通，政府部門與非政府組織，甚至與社會群體包括網(wǎng)絡虛擬社團之間都應該建立溝通的渠道，減少信息溝通不暢造成的誤會或處置失當。負有對網(wǎng)絡信息進行引導和管理職能的公安局、信訪辦、廣電局、文化局等政府部門在明確職權的前提下，要形成合力，協(xié)調一致，最大限度地進行信息溝通和資源共享。在管理機制上，改變原有相對孤立式的社會管理模式，向開放、互動的跨界治理模式轉變。摒棄部門化利益，加快構建跨部門聯(lián)動協(xié)同機制、信息共享機制，以打破多頭管理、相互推諉的體制瓶頸。構筑無縫隙、無障礙、無空白的新型社會管理格局，推動政府主導型管理向政社跨界治理轉變。

（二）建立健全網(wǎng)絡輿情監(jiān)控和系統(tǒng)化輿情引導機制

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，要“健全社會輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調處工作制度”。要求通過建立網(wǎng)絡輿情分析中心實現(xiàn)利用信息技術對網(wǎng)絡群體事件進行精確的分析與預警。在監(jiān)控中要善于發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題。對于確實存在的問題，要給出解決方案，承諾盡快落實；對信息來源有誤造成的事實性差錯，要及時主動聯(lián)系信息發(fā)布者，要求其更正并提供更加權威的消息；對于利用網(wǎng)絡發(fā)布虛假信息和不當言論且違反國家相關法律法規(guī)的，應當依法追究其法律責任。

在輿情引導中，不僅要通過網(wǎng)絡媒體進行有效引導，而且應當借助傳統(tǒng)媒體的力量，影響和引導網(wǎng)下輿論方向，進而影響網(wǎng)上輿情導向。報紙、電視、廣播等具有雄厚的產業(yè)基礎和較為穩(wěn)定的受眾群體，在受眾中具有權威性和代表性，在輿情走勢中，其評價分析往往能起到一錘定音的效果。2014年2月，廣東東莞“掃黃”之后，網(wǎng)上輿論出現(xiàn)“一邊倒”的態(tài)勢，認為色情產業(yè)是“市場需要”?！度嗣袢請蟆芳皶r刊發(fā)四篇言論指出，賣淫嫖娼在大部分西方國家也屬違法，“公權力介入”是世界各國的通行做法。評論合情合理，在關鍵時刻逆轉了輿論態(tài)勢。

2016年9月，我國將在杭州舉辦G20峰會。杭州大大小小的道路全面開挖，西湖景區(qū)四處施工，給百姓生活帶來了不便，由此引發(fā)的抱怨和疑問日趨增多。為此，杭城多家主流媒體集體發(fā)聲?！墩憬請蟆吩陬^版刊發(fā)了文章《喧囂很近，請把情懷放遠》回應施工“陣痛”。說明眼前的建設不只是為了籌備一場會議，更是為了補齊城市的短板。《杭州日報》頭版頭條刊發(fā)了《省委常委、市委書記趙一德調研G20峰會環(huán)境整治提升工作》。市建委等相關部門正面回應了市民的疑惑。通過有效的輿論引導，大多數(shù)市民對“陣痛”表示理解。雖然現(xiàn)在是“人人都有麥克風”的時代，但主流媒體對一些市場化媒體特別是網(wǎng)絡自媒體上的輿論偏差，常常能起到正本清源的作用。

（三）提高政府官員和網(wǎng)民的網(wǎng)絡媒介素養(yǎng)，營造和諧健康的網(wǎng)絡生態(tài)環(huán)境

地方政府應對網(wǎng)絡輿情、創(chuàng)新社會管理，離不開構建和諧健康的網(wǎng)絡生態(tài)環(huán)境。在強大的自媒體網(wǎng)絡輿情面前，封、堵、躲、壓等手段已不適應現(xiàn)實社會的要求，一些領導干部欠缺新媒體背景下的政治敏銳性，無視網(wǎng)絡輿情引發(fā)的社會問題，面對已出現(xiàn)的輿論事件，不及時公開信息乃至不擇手段壓制輿論，影響了輿情的危機處置。這種應對媒體和輿情的群體性思維慣性，正是權力習慣性的簡單與粗暴。政府在回應網(wǎng)絡輿情過程中，官員肩負著整合和傳遞社會利益訴求以及反饋政府政策改進措施的重任，因此，必須重視網(wǎng)絡民意的表達，提高網(wǎng)絡民意的甄別能力。只有真正了解新媒體、善于與新媒體打交道，才能提高引導和管理網(wǎng)絡輿情的能力。與此同時，在網(wǎng)絡全面開放而網(wǎng)絡立法相對滯后的今天，社會公共道德往往難以對網(wǎng)民個體進行有效約束，政府要積極利用網(wǎng)絡文化提高網(wǎng)民素質，營造和諧健康的網(wǎng)絡生態(tài)環(huán)境。

（四）加快制度設計和立法進程，完善網(wǎng)絡輿情管理體系

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專門強調，“要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。就政府而言，應對輿情要以社會和諧為落腳點，依法辦事、依矩而為，讓現(xiàn)實社會的法治途徑和法律通道代替虛擬社會的輿論綁架，使化解社會矛盾主旋律回歸到憲法法律的范圍內。在輿情引導和管理中，一是把自媒體網(wǎng)絡輿情納入制度框架和法治軌道，更好地引導網(wǎng)民增強制度意識和法治意識，自覺主動地把自身行為納入制度和法律許可的范圍之內；二是進一步落實網(wǎng)絡實名制和問責制；三是嚴格行政問責，對網(wǎng)絡輿論關注的事件中處置不力、不作為及其背后存在違法亂紀的官員做出處理。特定背景下，及時果斷的行政問責，既是善待輿論、尊重監(jiān)督的重要表現(xiàn)，更是有效平息網(wǎng)絡危機和減輕輿情壓力的有效途徑。

（五）引入有效激勵機制倒逼政府轉變網(wǎng)絡輿情管理理念

目前，網(wǎng)絡已成為倒逼政府部門改革、促進官民互動的有效方式之一。在網(wǎng)絡輿情管理與引導工作中，要發(fā)揮激勵機制的導向作用，引入輿情引導績效考核和獎懲激勵機制，有效提高輿情監(jiān)督引導工作的成效。通過建立輿情管理崗位責任制，對輿情引導工作的人員配備、工作職能、工作重點等內容做出詳細規(guī)定，明確任務、標準和完成時限，定期將輿情及處置信息報送上級主管部門，并以此作為年終考核的重要指標。將應對“網(wǎng)絡問政”成效納入對政府的政務目標績效考核體系。通過健全輿情引導工作的績效考評制度和責任追究制度，進一步探索完善以法律規(guī)范為特征的網(wǎng)絡輿情引導長效機制，使網(wǎng)絡輿情引導逐步走上科學化、制度化和規(guī)范化的軌道。

（六）利用移動無線媒體、大數(shù)據(jù)技術的優(yōu)勢有效引導社會輿論

隨著新媒體技術的日新月異，社會輿情在數(shù)據(jù)體量、復雜性、產生和傳播速度等方面發(fā)生了巨大變化。要建構科學有效的社會輿情管理體系，必須正視輿論生態(tài)新變化，善用大數(shù)據(jù)技術預測和引導社會輿論。通過挖掘、分析和輿情相關聯(lián)的數(shù)據(jù)，為正確引導輿情提供決策參考。將大數(shù)據(jù)與政務信息公開、日常輿情管理、突發(fā)事件應對、社會輿論引導緊密結合，注重輿情產生、影響、反饋、處理、引導的動態(tài)跟蹤和綜合治理，構建社會輿情數(shù)據(jù)的立體化管理，將管理目標從反映問題向解決問題拓展，從而提高管理效能，最終實現(xiàn)創(chuàng)新社會輿情管理和科學社會治理緊密聯(lián)動。與此同時，輿論引導要根據(jù)網(wǎng)絡媒體的特點，開辟輿論引導與視頻傳播相結合的新途徑。微圖、微拍、微視等平臺的應用將成為引導社會輿論重要的信源?！坝幸曨l就有真相”將深刻影響中國互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)格局，這將是重塑互聯(lián)網(wǎng)信息真實性的契機，更是對管理部門互聯(lián)網(wǎng)治理能力的挑戰(zhàn)。輿論引導在其依賴口碑相傳的群體分享式傳播過程中變得更為日常和貼近。宣傳部門可以設置公益性主題和議程，達到信息傳播與輿論引導并行的雙贏效果。

總之，要做好社會治理現(xiàn)代化中的輿情引導工作，就要處理好開放與管理、自由與控制、虛擬社會與現(xiàn)實社會幾個方面的關系，找準網(wǎng)絡輿情發(fā)展與社會治理創(chuàng)新的關聯(lián)點，因勢利導，實現(xiàn)現(xiàn)實社會與虛擬社會治理的統(tǒng)籌兼顧。只有推進社會治理現(xiàn)代化，不斷提升社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，才能推動社會資源和社會機會更加公平合理地配置和分配，從而為構建和諧社會、促進社會發(fā)展營造更好的社會環(huán)境。

《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2013。

張玉亮：《突發(fā)事件網(wǎng)絡輿情的生成原因與導控策略——基于網(wǎng)絡輿情主體心理的分析視閾》，《情報雜志》2012年第4期。

〔美〕曼紐爾·卡斯特：《網(wǎng)絡社會的崛起》，夏鑄九等譯，社會科學文獻出版社，2006。

鄒建華：《突發(fā)事件輿論引導策略》，中共中央黨校出版社，2009。

（責任編輯 方晨光）

作者楊曉云，浙江大學城市學院傳媒人文學院副教授（郵政編碼 310015）；張平，杭州電視臺主任記者（郵政編碼 310004）。