生態(tài)稅的立法模式選擇及路徑構(gòu)想

■/魏彥芳

生態(tài)稅的立法模式選擇及路徑構(gòu)想

■/魏彥芳

生態(tài)稅有三種方案可供擇優(yōu)選擇——融入型生態(tài)稅方案、獨(dú)立型生態(tài)稅方案和生態(tài)稅費(fèi)方案。通過(guò)對(duì)生態(tài)稅的三種立法模式進(jìn)行評(píng)析，發(fā)現(xiàn)獨(dú)立型生態(tài)稅法構(gòu)建模式是我國(guó)當(dāng)下不二的選擇，該模式的徑路構(gòu)建分為兩個(gè)步驟進(jìn)行：第一步，在現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)該銜接已有的稅法體系，增加現(xiàn)有稅種的綠色紅利；第二步，根據(jù)國(guó)情需要建立具有中國(guó)特色的生態(tài)稅法，進(jìn)而形成與國(guó)際接軌、與現(xiàn)有稅法體系相協(xié)調(diào)的獨(dú)立型生態(tài)稅法模式。

生態(tài)稅立法模式獨(dú)立型徑路構(gòu)建

2014年，我國(guó)兩會(huì)政府的工作報(bào)告中明確提出做好生態(tài)稅的相關(guān)立法工作。因此，我國(guó)以課征生態(tài)稅為核心的生態(tài)稅法的革新與完善迫在眉睫。課征生態(tài)稅是解決環(huán)境問(wèn)題和資源浪費(fèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段之一。中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院、國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部三方合作完成了《國(guó)家生態(tài)稅收政策與實(shí)施方案》。該《方案》提出了我國(guó)建立生態(tài)稅有三種方案可供擇優(yōu)選擇——融入型生態(tài)稅方案、獨(dú)立型生態(tài)稅方案和生態(tài)稅費(fèi)方案。

一 生態(tài)稅立法模式評(píng)析

（一）融入型的生態(tài)稅立法模式

融入型的立法模式是指不開(kāi)征單一的生態(tài)稅稅種，而希翼通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的消費(fèi)稅、增值稅、所得稅、資源稅的調(diào)整來(lái)提高稅制的綠色紅利，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有稅種的整合、改進(jìn)以及綜合重構(gòu)實(shí)現(xiàn)稅制體系的環(huán)保功能與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，主要是設(shè)計(jì)采納融入型的立法模式構(gòu)建生態(tài)稅法。例如，北歐國(guó)家成功進(jìn)行了全面綜合的生態(tài)稅制改革，主要采用的也是生態(tài)稅的融入型立法模式。而加拿大、美國(guó)等北美國(guó)家的生態(tài)稅法開(kāi)始邁向體系化與綜合化，但與北歐諸國(guó)的立法模式相比較，還是存在些許融入型模式的立法痕跡。至于稅制改革比較徹底的一些發(fā)展中國(guó)家，如印度尼西亞、巴西等國(guó)家，其生態(tài)稅法的立法模式基本上是融入型。當(dāng)然這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成的。

綜上所述，融入型生態(tài)稅的立法模式,其立法目標(biāo)建立在一切為了生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，從而建立一個(gè)國(guó)家全面綠色化的稅法，即融入型立法模式的終極目標(biāo)是把整個(gè)稅收制度都變成為生態(tài)稅法。這種立法模式有其先天性的優(yōu)越性，那就是這種漸進(jìn)式改革，既有傳承于傳統(tǒng)稅制的部分內(nèi)容,也有屬于自己比較獨(dú)立的稅制革新內(nèi)容，因此不會(huì)對(duì)現(xiàn)行稅制體系因?yàn)閺氐最嵏苍斐商鬀_擊波，一時(shí)讓人無(wú)法接受，同時(shí)也有利于稅收經(jīng)濟(jì)效率與立體公平的實(shí)現(xiàn)，不僅如此，利用現(xiàn)有的征管條件，該模式實(shí)際操作成本低廉。采用融入型生態(tài)稅模式的局限是這一模式構(gòu)建起來(lái)的生態(tài)稅法是一種相對(duì)獨(dú)立的制度，直白來(lái)說(shuō)，如果該制度構(gòu)建成功，那么稅法就應(yīng)該被生態(tài)稅法取代，而稅法則退出歷史的舞臺(tái)。但在法律體系中，這種生態(tài)稅法模式過(guò)于簡(jiǎn)單,這肯定很難適應(yīng)中國(guó)龐雜煩亂的稅收制度和環(huán)境問(wèn)題之現(xiàn)實(shí)情況。不言而喻,這是一種環(huán)境主義者或理想主義的生態(tài)稅立法模式選擇。顯而易見(jiàn)，這種模式是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)關(guān)系的一種比較極端的空想定位。這種立法模式至少?gòu)哪壳扒闆r看,在我國(guó)沒(méi)有多少現(xiàn)實(shí)的可能性，因?yàn)槲覈?guó)仍屬于發(fā)展階段，稅收的功能不可能定位在環(huán)境保護(hù)這單一層面，我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略模式是經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境的綜合體。而且,這種立法模式對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的估計(jì)不足，因?yàn)橐环N制度徹底性的改革比較有前瞻性、力度大，但是要在近期對(duì)我國(guó)的稅收體系進(jìn)行打破重構(gòu)以實(shí)現(xiàn)有關(guān)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，無(wú)異于異想天開(kāi)。而且,該模式在與既有稅制的融合度上也有一定欠缺。

（二）獨(dú)立型的生態(tài)稅立法模式

獨(dú)立型的生態(tài)稅立法模式是指在保持現(xiàn)有稅制體系基本現(xiàn)狀的前提下，調(diào)整與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源合理配置的基礎(chǔ)上，以稅法的綠色紅利為本位，按照生態(tài)關(guān)聯(lián)原則、污染者付費(fèi)原則、補(bǔ)償原則以及?？顚Ｓ迷瓌t，設(shè)計(jì)獨(dú)立的生態(tài)稅稅類，該稅類應(yīng)該依據(jù)不同的稅基和納稅范圍分為若干類稅種，主要有垃圾稅、污染稅、碳稅、硫稅等等。這種模式的生態(tài)稅法在構(gòu)建時(shí)會(huì)對(duì)現(xiàn)有稅制中的其他稅種和稅收優(yōu)惠或饒讓措施進(jìn)行大力度的調(diào)整,將與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的部分內(nèi)容吸收到全新獨(dú)立的生態(tài)稅制之中去。當(dāng)前美國(guó)和加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家都采用這種類型的生態(tài)稅法，該稅法類型為這些國(guó)家的環(huán)境保護(hù)和資源配置的保駕護(hù)航功不可沒(méi)。

獨(dú)立型生態(tài)稅模式定位比較高并與傳統(tǒng)稅法相契合，兩者間協(xié)調(diào)度高。這一模式將生態(tài)稅法與傳統(tǒng)稅法置于相平行的地位,從而充分反映傳統(tǒng)稅法的經(jīng)濟(jì)職能、財(cái)政職能和監(jiān)督職能與生態(tài)稅法的綠色職能并駕齊驅(qū)。采取獨(dú)立型生態(tài)稅模式的優(yōu)越性在于這種立法設(shè)計(jì)的法律目標(biāo)明確且單一,即立法目標(biāo)的綠色性，同時(shí)該立法設(shè)計(jì)有利于籌集專門(mén)用于生態(tài)保護(hù)的專項(xiàng)資金,以保證生態(tài)稅功能實(shí)現(xiàn)的必要費(fèi)用。該模式充分考慮到了我國(guó)當(dāng)下的具體國(guó)情，又考慮到國(guó)際上前瞻性需求。獨(dú)立型生態(tài)稅模式的局限在于該模式在生態(tài)稅開(kāi)征初期對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)影響波動(dòng)較大,主要是生態(tài)稅的反向激勵(lì)和扭曲效應(yīng)所致，另外，該模式比較適合于稅制體系完善,征管水平較高的條件下實(shí)施。

（三）生態(tài)稅與環(huán)境保護(hù)費(fèi)的關(guān)系

生態(tài)稅費(fèi)方案是對(duì)生態(tài)稅和環(huán)境保護(hù)費(fèi)進(jìn)行協(xié)調(diào),從而制定比較理想的生態(tài)稅費(fèi)體系。生態(tài)稅與環(huán)境保護(hù)費(fèi)關(guān)系的處理，其實(shí)質(zhì)是“稅”和“費(fèi)”形式的判斷權(quán)應(yīng)用。從理論上看，影響生態(tài)稅與環(huán)境保護(hù)費(fèi)選擇的因素主要是征收管理水平與征收效率。如果稅收征收水平高、效率突出，可以考慮采用生態(tài)稅的形式，反之就采用環(huán)境保護(hù)費(fèi)的形式。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上來(lái)講，采用稅和費(fèi)都取得了良好的效果，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中都取得了較好的刺激和生態(tài)保護(hù)的正向效應(yīng)。

二、生態(tài)稅立法模式的選擇

西方國(guó)家在生態(tài)稅法方面已經(jīng)捷足先登，且創(chuàng)造了諸如倍加紅利等的成功經(jīng)驗(yàn)，所以課征生態(tài)稅能增加我國(guó)國(guó)家的稅收總收入，為生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保持提供專項(xiàng)資金進(jìn)行支持，同時(shí)可以發(fā)揮持續(xù)的經(jīng)濟(jì)刺激和調(diào)節(jié)功能，激勵(lì)市場(chǎng)的理性主體以清潔方式全程生產(chǎn)并技術(shù)革新，以保持企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。生態(tài)稅，在當(dāng)下學(xué)界普遍被稱之為環(huán)境稅，其主流含義是指對(duì)盡可能展開(kāi)清潔生產(chǎn)防止環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境資源被破壞的市場(chǎng)主體給予一定的稅收減免或稅收饒讓，而對(duì)污染嚴(yán)重的行業(yè)或污染物的使用行為所課征的稅種。要課征生態(tài)稅，必須基于稅收法定的形式對(duì)生態(tài)稅進(jìn)行立法規(guī)范，這是一個(gè)法治化國(guó)家的基本要求。

獨(dú)立型生態(tài)稅法構(gòu)建模式是我國(guó)當(dāng)下不二的選擇。究其原因，首先，該模式對(duì)生態(tài)稅法的構(gòu)建置于與傳統(tǒng)稅法相平行的定位目標(biāo)，不僅完全符合世界生態(tài)稅制發(fā)展的前瞻性，也符合我國(guó)稅制改革的出發(fā)點(diǎn)。其次，該獨(dú)立型模式設(shè)計(jì)對(duì)稅收生態(tài)保護(hù)目標(biāo)職能的提升，符合我國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨高污染、高能耗的現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)之一就是利用稅收杠桿等措施消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。最后，該模式在構(gòu)建時(shí)會(huì)充分利用現(xiàn)有稅制的可行性條件，將現(xiàn)行稅制進(jìn)行調(diào)整和完善，并打破沉積、汲取精粹吸收到欲設(shè)計(jì)的生態(tài)稅法之中去。獨(dú)立型生態(tài)稅法的模式設(shè)計(jì)并非與傳統(tǒng)稅制完全分離，它只是稅法體制中的一個(gè)不可分離的部分內(nèi)容，因此生態(tài)稅法與現(xiàn)有稅法存在著各種交叉關(guān)系，諸如在征管方面都是共用同一套班子和人馬。雖然，新舊變革會(huì)帶來(lái)一定使用上的張力或阻礙，比如新舊稅制之間的裂斷問(wèn)題，只要模式設(shè)計(jì)者在生態(tài)稅收的籌劃中有所作為是可以很好做到二者的融合和銜接的。當(dāng)然，我國(guó)在構(gòu)建生態(tài)稅法時(shí)，不能對(duì)該模式予以全盤(pán)移植或借鑒，必須進(jìn)行以國(guó)情為本的本土化調(diào)整或改造。另外，要補(bǔ)充說(shuō)明的是，我國(guó)目前不合適選擇融入型的生態(tài)稅模式是因?yàn)樵撃Ｊ綄?shí)行要求有很高的稅收實(shí)體法與征管法的可行性條件，而目前我國(guó)達(dá)不到其可操作的要求；而費(fèi)改稅模式作為生態(tài)稅法的設(shè)計(jì)方式前已經(jīng)論述過(guò)其固有的缺陷與稅收法定格格不入，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，生態(tài)稅與環(huán)境保護(hù)費(fèi)方案不是生態(tài)稅的立法模式，而是二者的關(guān)系模式，不屬于法律制度構(gòu)建模式的范疇。目前我國(guó)既存的排污費(fèi)制度為我國(guó)治理環(huán)境污染籌措了大量資金，但是該制度立法位階性低、收費(fèi)管理彈性過(guò)大、規(guī)范不足，地方保護(hù)主義的灰色地帶不可避免，征收成本也相當(dāng)高，因此，實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)改稅是我國(guó)構(gòu)建綠色稅制的終極目標(biāo)。因此該模式是一個(gè)美麗的愿景，當(dāng)下無(wú)法現(xiàn)實(shí)。

三生態(tài)稅立法模式的徑路構(gòu)建

我國(guó)生態(tài)稅法的立法設(shè)計(jì)模式不僅應(yīng)該與既有的稅收制度相銜接，而且要與當(dāng)下稅法改革進(jìn)程步調(diào)一致，同時(shí)生態(tài)稅法的構(gòu)建特別強(qiáng)調(diào)與現(xiàn)行稅制的融合程度。設(shè)計(jì)模式不僅要有一定的國(guó)際前瞻性，同時(shí)要與我國(guó)生態(tài)稅構(gòu)建所處的具體國(guó)情相適應(yīng)。一般從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，立法設(shè)計(jì)者欲提供的制度供給如果低于現(xiàn)實(shí)或超越現(xiàn)實(shí)需求的都是無(wú)效的。鑒于此，我國(guó)生態(tài)稅法的立法模式設(shè)計(jì)應(yīng)該以當(dāng)下國(guó)情為本，不斷走向全面的制度構(gòu)建。該構(gòu)建徑路分為兩個(gè)步驟：

第一步，在現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)該銜接已有的稅法體系，進(jìn)一步完善已有稅種，完善的目標(biāo)明確，即增加現(xiàn)有稅種的綠色紅利。例如，增殖稅方面，對(duì)企業(yè)購(gòu)置用于清潔生產(chǎn)的治污機(jī)器等固定設(shè)備予以加計(jì)扣除進(jìn)項(xiàng)稅額，對(duì)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但造成污染嚴(yán)重的農(nóng)藥應(yīng)該適用17%的稅率以替代13%的低稅率，彰顯稅法的懲戒性規(guī)則要義，同時(shí)，增值稅減免優(yōu)惠必須與綠色性質(zhì)掛鉤；消費(fèi)稅法方面，一方面應(yīng)該夸大其征稅范圍，將易污染的消費(fèi)品無(wú)一例外納入其中，另一方面適當(dāng)提高消費(fèi)稅稅率，對(duì)可耗竭性能源全部課征能源消費(fèi)稅,并采用高稅率以遏制使用額度，并對(duì)煙花、爆竹、含鉛汽油課以較高的稅率，同樣針對(duì)小汽車、摩托車也要提高稅率；企業(yè)所得稅方面，首先應(yīng)該對(duì)企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策進(jìn)行大力調(diào)整，對(duì)那些以生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約利用為目標(biāo)的荒地、荒漠、荒山開(kāi)發(fā)投資給予優(yōu)惠性的稅收減免，對(duì)循環(huán)利用再生資源以及治理環(huán)境污染而產(chǎn)生的稅前支出費(fèi)用給予納稅人以稅前加計(jì)扣除的優(yōu)惠措施；資源稅的調(diào)整中，應(yīng)該盡快提高煤炭和原礦、天然氣等資源的實(shí)際稅率，同時(shí)為矯正資源價(jià)格的低廉而產(chǎn)生浪費(fèi)，必須擴(kuò)大資源稅的征收范圍。

第二步，在上述稅制改革全面綠色化的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)情需要我國(guó)應(yīng)該建立具有中國(guó)特色的生態(tài)稅法，進(jìn)而最終形成與國(guó)際接軌、與現(xiàn)有稅法體系相協(xié)調(diào)的獨(dú)立型生態(tài)稅法模式。其具體的構(gòu)建路徑一是生態(tài)稅新稅種的全新設(shè)計(jì)。從世界已有生態(tài)稅且實(shí)施成功的國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，特別OECD國(guó)家，其實(shí)施生態(tài)稅較早，這些國(guó)家已開(kāi)征的生態(tài)稅種類有十幾種之多，名目繁多花樣百出，但無(wú)一例外這些稅種均將綠色紅利置于首位，其中包括水資源稅、污染稅、采礦稅、硫稅、碳稅、汽車燃料稅、輕型燃油稅、煤炭焦炭稅、電力稅等。這些稅種的課征中，污染稅被普及征收。我國(guó)在生態(tài)稅開(kāi)征的初期，以已有的資源補(bǔ)償費(fèi)和排污收費(fèi)制度為基礎(chǔ)，首先，開(kāi)征水污染稅、二氧化硫稅、燃油稅、噪音稅和碳稅等。其次，隨著生態(tài)稅實(shí)體稅法和征管程序法的日漸完善以及國(guó)稅或地稅機(jī)構(gòu)征管效率、征管水平的提高，可陸續(xù)對(duì)農(nóng)業(yè)、生活廢棄物、難降解回收再利用的包裝物課以征收一定稅率，建議將其納入廢棄物稅固體類的稅基范圍。該模式的構(gòu)建路徑之二是對(duì)于所有污染性的產(chǎn)品征稅。西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，如果對(duì)不可替代的污染性產(chǎn)品征稅將導(dǎo)致該產(chǎn)品價(jià)格驟然上升或該產(chǎn)品的上游企業(yè)生產(chǎn)成本加大，納稅主體因價(jià)格的上揚(yáng)會(huì)相應(yīng)減少對(duì)污染性產(chǎn)品的使用,生產(chǎn)性企業(yè)同樣會(huì)因?yàn)槌杀驹龃蟆⒓鹊美娴臏p小而有可能退出生產(chǎn)市場(chǎng)，從而達(dá)到綠色紅利效應(yīng)；對(duì)那些可替代污染性產(chǎn)品征稅可能使這類產(chǎn)品直接被市場(chǎng)淘汰。例如法國(guó)對(duì)汽油的征稅就是如此?？偠灾?，對(duì)污染性產(chǎn)品進(jìn)行課稅,即通過(guò)稅收手段調(diào)節(jié)納稅人的生產(chǎn)行為或消費(fèi)行為，不僅可以減少環(huán)境污染性行為,同時(shí)又可以減少實(shí)際稅負(fù)對(duì)低收入類納稅人的扭曲效應(yīng)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可以增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]See Jose Marcos Domingues,Environmental Fees and Compensatory Taxin Brazil,SMUDedman School of Law,2007.

[2]Janet Milne,Environmental Taxation in Europa and the United States,at Http://www.eoearth.org/article/Environmental taxition in Europe and the Unite States,September 14,2007.

[3]OECD,Environmental Taxes and Green Tax Reform, 1997,p.23.

◇作者信息：天水師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)

◇責(zé)任編輯：羅敏

◇責(zé)任校對(duì)：羅敏

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1004-6070（2016）02-0019-03