內(nèi)部控制視角下高校自行招標(biāo)管理創(chuàng)新探討

●安紅 廖文萍

內(nèi)部控制視角下高校自行招標(biāo)管理創(chuàng)新探討

●安紅 廖文萍

自招標(biāo)采購方式在高校實(shí)施以來發(fā)揮了重要作用，但實(shí)踐中仍存在諸多缺陷，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》具有較強(qiáng)可操作性，本文將之與高校招標(biāo)管理實(shí)際情況結(jié)合，從內(nèi)部控制獨(dú)特視角系統(tǒng)分析和查找高校自行招標(biāo)各關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的問題，有針對(duì)性提出應(yīng)對(duì)措施，從而及時(shí)堵塞漏洞和規(guī)范管理。

高校內(nèi)部控制 制衡性原則 適應(yīng)性原則 自行招標(biāo) 關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

一、內(nèi)部控制與招標(biāo)采購的背景及內(nèi)涵

（一）實(shí)施內(nèi)部控制與招投標(biāo)的法規(guī)背景

近年隨著我國(guó)行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)務(wù)院提出要“加快地方行政機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)事業(yè)單位改革”，在此背景下2011年11月18日財(cái)政部擬定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿），面向國(guó)家機(jī)關(guān)、地方財(cái)政廳局、財(cái)政部駐各地專員辦以及社會(huì)公眾廣泛征求意見，2012年11月29日印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。采購支出是行政事業(yè)單位重要的支出內(nèi)容之一，為了加強(qiáng)采購監(jiān)管，1999年8月30日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，隨后為進(jìn)一步細(xì)化和提高可操作性，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議于2011年11月30日通過《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。此外，早在2002年6月29日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國(guó)政府采購法》，明確了政府采購的多種方式，其中要求應(yīng)以公開招標(biāo)作為主要采購方式，并于2014年12月31日進(jìn)行了修訂。上述系列法規(guī)反映監(jiān)管日趨嚴(yán)格和完善，是目前高校開展招標(biāo)采購必須遵循的行為準(zhǔn)則，目的是強(qiáng)化高校內(nèi)部管理，保障采購質(zhì)量，提高資金使用效益。

（二）高校內(nèi)部控制與自行招標(biāo)的內(nèi)涵

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三條規(guī)定“內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！睆亩x可以看出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制將控制客體界定為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)暫未納入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍。近年高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中采購業(yè)務(wù)是高校腐敗高發(fā)區(qū)，因此成為高校管理的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)施招標(biāo)采購是管控該風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重要措施。按照《中華人民共和國(guó)政府采購法》政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合，就高校而言，分為委托政府采購和高校自行組織采購兩種方式，集中采購的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購目錄確定，如根據(jù)《廣東省省級(jí)政府集中采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)》：“貨物類預(yù)算金額20萬元（含20萬元）以上、服務(wù)預(yù)算金額20萬元（含20萬元）以上、工程預(yù)算金額50萬元（含50萬元）以上”的項(xiàng)目應(yīng)委托政府采購，采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，高校可以自行采購?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購法》第二十六條“政府采購采用以下方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源、詢價(jià)以及國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，即委托政府采購和高校自行采購均應(yīng)將公開招標(biāo)作為主要采購方式，從高校內(nèi)部控制角度而言，委托政府采購按有關(guān)規(guī)定上報(bào)，高校缺乏管控權(quán)限，文本僅從內(nèi)部控制視角就高校自行招標(biāo)管理進(jìn)行探討。

二、內(nèi)部控制視角下招標(biāo)管理的原則

根據(jù)高校實(shí)際情況，在招標(biāo)管理中建立和實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)堅(jiān)持以下五原則。

第一，公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則。招標(biāo)程序透明，招標(biāo)信息和招標(biāo)規(guī)則公開，對(duì)投標(biāo)人實(shí)施統(tǒng)一的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，招投標(biāo)參與各方應(yīng)誠實(shí)守信，對(duì)欺詐行為采取懲戒措施。

第二，全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)貫穿招標(biāo)采購活動(dòng)的立項(xiàng)申請(qǐng)、編制招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、接受投標(biāo)報(bào)名、確定開評(píng)標(biāo)時(shí)間和地點(diǎn)、組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)、開評(píng)標(biāo)、公示評(píng)標(biāo)結(jié)果、接受和處理質(zhì)疑或投訴、合同簽訂、項(xiàng)目驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)招標(biāo)采購全過程控制。

第三，重要性原則。在全面控制基礎(chǔ)上，關(guān)注招標(biāo)采購活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)，采取更為嚴(yán)格的控制措施，確保不存在重大缺陷。

第四，制衡性原則。實(shí)施招標(biāo)采購預(yù)算的編制和執(zhí)行分離、需求制定與內(nèi)部審批分離、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核分離、項(xiàng)目需求確定和評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離、招標(biāo)人與使用人分離、合同簽訂與驗(yàn)收分離、驗(yàn)收與保管分離，形成相互制約和相互監(jiān)督。

第五，適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)根據(jù)政策法規(guī)變化和管理要求提高，不斷修訂和完善制度、措施，使之符合高校實(shí)際情況。

三、高校招標(biāo)管理的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、存在問題和原因

（一）招標(biāo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全

目前，高校一般采取單獨(dú)設(shè)立招投標(biāo)管理部門，但仍存在部分高校采取掛靠其他部門的方式，如掛靠資產(chǎn)管理處、后勤管理處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處等，弊端顯而易見，一方面由于掛靠其他部門合署辦公，造成多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)集中在一個(gè)部門辦理，采購申請(qǐng)與審批、招標(biāo)文件擬定與審核、合同簽訂與驗(yàn)收等不相容職責(zé)未分離，有時(shí)還出現(xiàn)既組織招投標(biāo)工作又參與招標(biāo)評(píng)委現(xiàn)象，集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”于一身，不符合制衡性和公正性原則；另一方面受人員編制限制，招標(biāo)工作往往分配給非招投標(biāo)專業(yè)人員，由于不熟悉招投標(biāo)法規(guī)，造成工作中存在較大主觀性，甚至存在違規(guī)操作還渾然不知，不符合適應(yīng)性原則。

（二）招標(biāo)文件制作不規(guī)范

根據(jù)規(guī)定招標(biāo)人自行辦理招標(biāo)事宜，應(yīng)當(dāng)具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)的能力，高校實(shí)踐中往往由于缺乏專業(yè)人才，導(dǎo)致招標(biāo)文件空話、套話多，缺乏針對(duì)性，不能反映招標(biāo)方的真實(shí)需求。除此之外招標(biāo)文件技術(shù)參數(shù)帶有傾向性或歧視性也較為普遍，一些高校使用人甚至私自聯(lián)絡(luò)意向投標(biāo)人并委托其擬定招標(biāo)文件，這樣的招標(biāo)文件最終為意向投標(biāo)人“量身定做”，使得后續(xù)的開標(biāo)評(píng)標(biāo)困難重重或流于形式，因而不符合適應(yīng)性、重要性、“三公”和誠實(shí)信用原則。

（三）招標(biāo)公告發(fā)布媒體范圍有限

高校自行招標(biāo)公告一般在學(xué)校自身網(wǎng)站公布，這種傳播平臺(tái)過于分散化，信息傳播范圍狹小，加之信息發(fā)布時(shí)間較短，往往只有少數(shù)為學(xué)校提供服務(wù)的固定單位關(guān)注或獲取信息，造成符合條件的投標(biāo)人常常不足三家，導(dǎo)致一些潛在投標(biāo)人因未獲悉而未參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，按照規(guī)定只能采取邀請(qǐng)招標(biāo)，甚至有些高校為了使招標(biāo)在形式上符合規(guī)定，私下授意投標(biāo)人拉攏其他單位陪標(biāo)，招標(biāo)效果可想而知，這樣顯然不符合適應(yīng)性和重要性原則。

（四）評(píng)標(biāo)專家技術(shù)水平和素質(zhì)參差不齊

高校自行招標(biāo)受資源和成本限制，一般只從高校內(nèi)部選派評(píng)審專家臨時(shí)組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，但高校內(nèi)部技術(shù)專家人數(shù)較少、專業(yè)較單一，尤其是一些如美術(shù)、音樂、中醫(yī)等?？祁惖母咝?，對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)如基建、修繕工程類專家基本都集中在基建、審計(jì)部門等部門，其他專家多為行政管理人員或非本專業(yè)人員，專業(yè)水平自然難以達(dá)到評(píng)標(biāo)要求，而且不論是工程、物資或服務(wù)采購項(xiàng)目，評(píng)審專家相對(duì)比較固定，這些“專家”貌似通才，實(shí)際在評(píng)標(biāo)時(shí)僅能就價(jià)格、質(zhì)保、服務(wù)等方面“討價(jià)還價(jià)”，如此評(píng)標(biāo)難免產(chǎn)生偏差，不符合全面性和適應(yīng)性原則。

（五）監(jiān)督形式化和片段化

招投標(biāo)監(jiān)督工作具有專業(yè)性、政策性較高的特點(diǎn)，但作為監(jiān)督主要力量的紀(jì)檢監(jiān)察人員普遍專業(yè)不對(duì)口，對(duì)技術(shù)參數(shù)、工程量清單等專業(yè)內(nèi)容一知半解，而且由于缺乏具體監(jiān)督辦法，使得監(jiān)督職能不明確、內(nèi)容不清晰，監(jiān)督人員往往只關(guān)注程序是否合規(guī)，對(duì)內(nèi)容是否存在缺陷則無法辨別或毫不關(guān)心。此外，招標(biāo)工作包括立項(xiàng)申請(qǐng)、招標(biāo)文件編制與審核、招標(biāo)公告與投標(biāo)報(bào)名、投標(biāo)人資格審定、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)結(jié)果公示、簽訂合同、項(xiàng)目驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)，但實(shí)踐中紀(jì)檢監(jiān)察部門往往僅在開標(biāo)與評(píng)標(biāo)時(shí)派人參加監(jiān)督，于是出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，如在招標(biāo)公告發(fā)布途徑和發(fā)布時(shí)間方面，可能存在未在指定的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、信息媒介發(fā)布、發(fā)布時(shí)間緊等情況，會(huì)把潛在投標(biāo)人拒之門外，降低了招標(biāo)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，從內(nèi)部控制角度而言不符合適應(yīng)性和全面性原則。

四、基于內(nèi)部控制視角改進(jìn)招標(biāo)管理的措施和思考

針對(duì)高校招標(biāo)管理各關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及存在的問題，運(yùn)用內(nèi)部控制理論和方法，高校應(yīng)采取以下措施強(qiáng)化招標(biāo)管理。

第一，健全招標(biāo)機(jī)構(gòu)和人員配備。高校應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立專門的招標(biāo)機(jī)構(gòu)，明確招標(biāo)機(jī)構(gòu)職能，完善招投標(biāo)流程和管理辦法，配備具招標(biāo)師資格的專業(yè)人員，實(shí)施招投標(biāo)從業(yè)人員持證上崗，通過專業(yè)人員的嚴(yán)格把控，合理控制、保證招標(biāo)質(zhì)量和效果。

第二，切實(shí)提高招標(biāo)文件編制質(zhì)量。招標(biāo)文件是投標(biāo)人準(zhǔn)備投標(biāo)文件、參加投標(biāo)及評(píng)審委員會(huì)評(píng)標(biāo)的依據(jù)，其列明了各項(xiàng)具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易條件，還是中標(biāo)后擬訂合同的基礎(chǔ)，因此招標(biāo)文件重要性不言而喻，必須交由專業(yè)勝任能力的人員編制，嚴(yán)禁將招標(biāo)文件委托投標(biāo)人編制的行為，為了編好招標(biāo)文件應(yīng)建立溝通機(jī)制和復(fù)核制度，充分采納各部門的建議并形成相互制約，對(duì)于特殊項(xiàng)目還應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查及邀請(qǐng)專家論證，充分掌握相關(guān)信息，使招標(biāo)文件盡可能全面準(zhǔn)確反映實(shí)際需求。

第三，重視規(guī)范招標(biāo)公告發(fā)布。招標(biāo)公告是招標(biāo)人正式啟動(dòng)招標(biāo)工作的首要環(huán)節(jié)，其核心是提高透明度和公開性，促進(jìn)招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性，高校應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定結(jié)合自身實(shí)際情況制定專門的招標(biāo)公布辦法，明確招標(biāo)公告包含的各項(xiàng)信息，如招標(biāo)人的名稱和地址、招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)、數(shù)量、實(shí)施地點(diǎn)和時(shí)間、獲取招標(biāo)文件的辦法、發(fā)布的媒介要求等，使招標(biāo)公告規(guī)范化，采取盡可能多的途徑發(fā)布在校園網(wǎng)顯要位置及其他媒介平臺(tái)，積極建立供應(yīng)商庫，輔以電話通知等提示供應(yīng)商關(guān)注招標(biāo)公告，預(yù)留足夠時(shí)間以吸收更多的投標(biāo)人，并在公布中做出堅(jiān)持“公開、公平、公正”原則的保證，公開監(jiān)督部門聯(lián)系方式，積極接受投標(biāo)人監(jiān)督。

第四，完善評(píng)標(biāo)辦法和加強(qiáng)評(píng)審專家管理。一是建立、完善高校自行招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法，明確評(píng)標(biāo)委員會(huì)職責(zé)、評(píng)審專家資格條件、評(píng)標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)方法等，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的培訓(xùn)學(xué)習(xí)及職業(yè)道德和廉潔教育；二是組建評(píng)審專家?guī)?，單個(gè)高校專家數(shù)量少，甚至缺乏個(gè)別專業(yè)人才，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，聯(lián)合其他高校組建專家?guī)?，如利用大學(xué)城的地理優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合周邊的高校組建統(tǒng)一專家?guī)?，?shí)現(xiàn)專家資源的共享，在評(píng)標(biāo)中針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況組成具備專業(yè)勝任能力和結(jié)構(gòu)合理的評(píng)標(biāo)委員會(huì)；三是加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的監(jiān)督，如采取錄音或錄像等方式記錄評(píng)標(biāo)過程，督促評(píng)審專家依法依規(guī)評(píng)審；四是拓展電子化招標(biāo)，充分利用信息化的便利條件，逐漸實(shí)施電子化招標(biāo)，尤其嘗試開展遠(yuǎn)程開評(píng)標(biāo)，提高招標(biāo)效率。

第五，堅(jiān)持全過程監(jiān)督和完善監(jiān)督職責(zé)。首先，建立和完善執(zhí)行性強(qiáng)的監(jiān)督實(shí)施細(xì)則，規(guī)范監(jiān)督程序，明確監(jiān)督職權(quán)和內(nèi)容，增強(qiáng)招標(biāo)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、客觀性和公正性。其次，實(shí)施全過程監(jiān)督，把握招標(biāo)工作全過程，如關(guān)注項(xiàng)目調(diào)研和論證情況、審核招標(biāo)文件、參與開標(biāo)評(píng)標(biāo)過程、抽查合同執(zhí)行情況等，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)督銜接，消除監(jiān)督盲區(qū)，并結(jié)合重要性原則對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)把控和監(jiān)督，如重點(diǎn)審查招標(biāo)文件有無傾向性條款、評(píng)標(biāo)委員會(huì)有無違反紀(jì)律的行為等。第三，合理配備監(jiān)督力量，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)，使之適應(yīng)招標(biāo)監(jiān)督需要。最后，建立方便有效的溝通機(jī)制，創(chuàng)建全員參與的監(jiān)督模式，及時(shí)吸收、采納來自各方的有用信息，最大限度遏制違法違紀(jì)行為?！?/p>

（作者單位：廣州中醫(yī)藥大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）