新《種子法》相關(guān)問題探討

徐壽堯

（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，224002）

新《種子法》相關(guān)問題探討

徐壽堯

（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，224002）

新《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）已于2016年1月1日起正式實(shí)施，與舊《種子法》相比有較大的改動。由于與此相配套的規(guī)章與解釋尚沒有出臺，在日常管理和行政執(zhí)法過程中會遇到許多沒有現(xiàn)成定義的問題。結(jié)合多年種子執(zhí)法工作實(shí)踐，對諸如審定品種審定公告以外地區(qū)推廣、品種的引種、生產(chǎn)許可的必須等問題都有新的理解。本文選取常見的八大問題進(jìn)行剖析。

《種子法》；問題；探討

2016年1月1日起施行的新《種子法》，立足發(fā)揮市場主體責(zé)任，引導(dǎo)種業(yè)健康發(fā)展。與此同時，由于舊《種子法》已實(shí)施10多年，種子管理和執(zhí)法者已經(jīng)熟悉并適應(yīng)舊《種子法》及其相對應(yīng)的法律解釋。新《種子法》剛剛實(shí)施，種子管理和執(zhí)法者對有些條目的認(rèn)識還有些偏差，甚至存在與立法目的相悖的理解，為此，針對新《種子法》執(zhí)行過程中常見的幾個問題進(jìn)行探討。

1　審定通過的品種在審定公告以外地區(qū)推廣，能否作為未審定處理？

新《種子法》第十五條規(guī)定：國家對主要農(nóng)作物實(shí)行品種審定制度，主要農(nóng)作物品種在推廣前應(yīng)當(dāng)通過國家和省級審定。第十九條：通過國家級審定農(nóng)作物品種由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門公告，可以在全國適宜的生態(tài)區(qū)域推廣，通過省級審定的農(nóng)作物品種由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)主管部門公告，可以在本行政區(qū)域內(nèi)適宜的生態(tài)區(qū)域推廣。《種子法》第四十一條：銷售的種子應(yīng)當(dāng)附有標(biāo)簽和使用說明，標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)注品種適宜種植區(qū)域及季節(jié)。

對審定通過的主要農(nóng)作物品種對其應(yīng)用區(qū)域的設(shè)定僅用“可以”在審定公告確定的適宜區(qū)域推廣，這是通過多年多點(diǎn)區(qū)域試驗(yàn)驗(yàn)證的，無疑在該區(qū)域內(nèi)種植風(fēng)險是最小的。在該區(qū)域外種植，是否一定不能種植？不一定，由于區(qū)域試驗(yàn)確定的試驗(yàn)點(diǎn)畢竟是有限的，加之現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植方式、耕作制度多變，有些品種在某些年份于審定公告確定的適宜區(qū)域外種植，可能還能取得較好的收成，因此相應(yīng)的守則只要求“可以”，沒有規(guī)定“只能”或“必須”在公告確定的適宜區(qū)域內(nèi)推廣。對于超出適宜區(qū)域內(nèi)推廣，新《種子法》既然無禁則，那么種子經(jīng)營者在審定的適宜區(qū)域外推廣應(yīng)該不違法。雖然農(nóng)業(yè)部有對舊《種子法》中在審定公告的適宜生態(tài)區(qū)域外推廣的“作為應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過”的解釋，但由于舊《種子法》在新《種子法》實(shí)施后已經(jīng)失效，因此基于舊《種子法》的解釋也自然沒有法律效力，在當(dāng)前未見新的解釋出臺前，在適宜區(qū)域外推廣經(jīng)營品種是不能追究行政法律責(zé)任的。

2　對于外省市審定的主要農(nóng)作物品種，能否引種至非適宜區(qū)域種植？

在舊《種子法》執(zhí)行時審定通過的品種引種只能從相鄰?。ㄊ?、區(qū)）引種，而且對相鄰?。ㄊ?、區(qū)）有特別的解釋：只能是與引種?。ㄊ?、區(qū)）地域上有接壤的?。ㄊ?、區(qū)），否則不能叫引種，只能審定，而且必須經(jīng)過引種所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)主管部門同意，才能在屬于同一適宜生態(tài)區(qū)引種種植，否則根據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)解釋只能作為未審定處理。新《種子法》完善了省級同一適宜生態(tài)區(qū)的引種規(guī)定，僅規(guī)定“其他省、自治區(qū)、直轄市屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域引種農(nóng)作物品種，引種者應(yīng)當(dāng)將引種的品種和區(qū)域報(bào)所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)部門備案”。

與舊法相比引種條件更寬。一是無需引種所在地農(nóng)業(yè)主管部門同意，過去不同意不能引種，而現(xiàn)在備案無需同意，備案就是告訴你。二是舊《種子法》引種只能在相鄰?。ㄊ?、區(qū)）進(jìn)行，非相鄰?。ㄊ小^(qū)）引種需要走品種審定的程序；新法進(jìn)一步擴(kuò)大了引種?。ㄊ小^(qū)）際界限，凡是全國范圍內(nèi)任何一個省（市、區(qū)）審定通過的品種，均能引種至屬于其他?。ㄊ?、區(qū)）同一適宜生態(tài)區(qū)的區(qū)域，在其他省（市、區(qū)）僅要求引種者應(yīng)當(dāng)將引進(jìn)品種及區(qū)域報(bào)所在地?。ㄊ小^(qū)）農(nóng)業(yè)主管部門備案。三是對未備案以及引種到適宜區(qū)域外種植，未見相應(yīng)的罰則，因此對于全國范圍內(nèi)一個?。ㄊ?、區(qū)）審定的主要農(nóng)作物品種，引種者在適宜區(qū)域外引種，法律是不禁止，當(dāng)然也符合新《種子法》對市場準(zhǔn)入總體上“放”的立法宗旨，同時也強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體責(zé)任和種子真實(shí)標(biāo)簽制。如果因向非適宜生態(tài)區(qū)域引種種植的，引種不當(dāng)造成生產(chǎn)損失，引種者承擔(dān)完全的民事賠償責(zé)任，即引種到非適宜生態(tài)區(qū)域，引種者行政違法責(zé)任難追究，民事違法責(zé)任難免除。

3　2015年生產(chǎn)的主要農(nóng)作物品種種子，如果當(dāng)年未領(lǐng)取生產(chǎn)許可證，2016年能否上市銷售？

舊《種子法》中全國有28個農(nóng)作物為主要農(nóng)作物，各省共同的為稻、小麥、玉米、棉花、大豆、油菜、馬鈴薯。根據(jù)舊《種子法》的規(guī)定，主要農(nóng)作物商品種子實(shí)行生產(chǎn)許可制度，即取得許可證后才能組織生產(chǎn)，否則屬于無證生產(chǎn)，就會被處以沒收種子和違法所得，并處罰款的行政處罰，無證生產(chǎn)的種子達(dá)到一定的貨值時就構(gòu)成犯罪還要依法追究刑事責(zé)任。由于新《種子法》取消種子生產(chǎn)許可證條款，2015年生產(chǎn)的種子于2016年上市就會出現(xiàn)2種情況，一是除了新《種子法》繼續(xù)確定的稻、小麥、玉米、棉花、大豆以外的其他23種農(nóng)作物，已不在主要農(nóng)作物名錄內(nèi)，屬于非主要農(nóng)作物，由于不需要審定，僅僅是生產(chǎn)也不需領(lǐng)取新法規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營許可證，因此如果2015年未領(lǐng)取生產(chǎn)許可證，無疑2016年是可以上市的。二是對于新《種子法》繼續(xù)確定的稻、小麥、玉米、棉花、大豆農(nóng)作物，如果2015年未領(lǐng)取生產(chǎn)許可證，在新《種子法》實(shí)施后上市，由于新《種子法》沒有禁則，更無相應(yīng)的罰則，根據(jù)適用法律從新原則，這種行為也是不被禁止的。

4　2015年生產(chǎn)的種子2016年銷售并在生產(chǎn)上使用，經(jīng)鑒定為假種子，如何處罰？

種子是2015年生產(chǎn)，即起始行為發(fā)生在2015年舊《種子法》有效期內(nèi)，2016年銷售經(jīng)鑒定為假種子，即危害結(jié)果出現(xiàn)在2016年新法實(shí)施時期。根據(jù)舊《種子法》，對銷售假種子行為應(yīng)當(dāng)作出以下處罰決定：（1）停止生產(chǎn)經(jīng)營；（2）沒收種子和違法所得；（3）吊銷許可證或營業(yè)證照；（4）有違法所得，處違法所得5倍以上10倍以下罰款；（5）無違法所得處以2000元以上5萬元以下罰款。根據(jù)新《種子法》對違法主體作出：（1）責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營；（2）沒收違法所得和種子；（3）吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；（4）違法生產(chǎn)經(jīng)營的貨值金額不足1萬元的并處1萬元以上10萬元以下罰款，貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下罰款。相比舊法，顯然新法對生產(chǎn)經(jīng)營假種子處罰更嚴(yán)更重，然而從有利于相對人來處理考慮，根據(jù)從新從優(yōu)原則，因?yàn)榕f法更有利行為人，行政機(jī)關(guān)也可以適用舊《種子法》的條款對其進(jìn)行處罰。

5　因種子質(zhì)量或標(biāo)簽及說明書不規(guī)范造成使用者損失，民事賠償“有關(guān)損失”指什么？

舊《種子法》規(guī)定，種子使用者因種子質(zhì)量問題遭受損失的，出售種子的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)予以賠償，賠償額包括購種價款、有關(guān)費(fèi)用和可得利益損失。新《種子法》規(guī)定種子使用者因種子質(zhì)量問題或者因種子的標(biāo)簽和使用說明標(biāo)注的內(nèi)容不真實(shí)而遭受損失的，種子使用者可以向出售種子的經(jīng)營者要求賠償，也可以向種子生產(chǎn)者或者其他經(jīng)營者要求賠償，賠償額包括購種價款、可得利益損失和其他損失。舊《種子法》的有關(guān)費(fèi)用由購買種子的交通費(fèi)、確定種子事故糾紛原因的鑒定費(fèi)、誤工費(fèi)組成。新《種子法》的有關(guān)損失，顯然應(yīng)該包括有關(guān)費(fèi)用，而且不僅僅是有關(guān)費(fèi)用，還應(yīng)該包含種子使用者因維權(quán)時間和空間內(nèi)而耽誤正常經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)收入，即減少的經(jīng)濟(jì)收益，即種子使用者單位時間內(nèi)從事日常經(jīng)濟(jì)活動的可得收益。這也體現(xiàn)出《種子法》的立法本意，保護(hù)合法權(quán)益，嚴(yán)懲非法利益。

6　2016年1月1日后查處之前發(fā)生的侵犯植物品種權(quán)案件，縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門是否都有權(quán)處理？

目前新品種保護(hù)的法律依據(jù)是1997年頒布實(shí)施的《植物新品種保護(hù)條例》，依據(jù)該條例對侵權(quán)案件的行政處理只能是省級以上農(nóng)業(yè)主管部門，其他農(nóng)業(yè)主管部門無權(quán)處理，而新《種子法》規(guī)定對于侵犯植物新品種權(quán)行為的，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門都能進(jìn)行處理。只要是2016年1月1日以后立案查處，近2年內(nèi)發(fā)生的侵權(quán)案件，縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門都有管轄權(quán)，因?yàn)榕c《植物新品種保護(hù)條例》相比，《種子法》是法律，是上位法，而《植物新品種保護(hù)條例》是行政法規(guī)，法律的效力更大。新《種子法》是新制定的法律，《植物新品種保護(hù)條例》是舊的法規(guī)，新法的效力大于舊的法規(guī)。當(dāng)然2016年1月1日以前立案查處的侵犯植物新品種的案件，根據(jù)法不溯及已往的原則，只能是省級以上農(nóng)業(yè)主管部門。

7　非種子冒充種子如何界定存在爭議？

新《種子法》中假種子的一個情形為“非種子冒充種子”，實(shí)踐中非種子一般指不能作為種用，指商品糧和育種過程中的中間材料，但是這樣理解又與《種子法》對種子的廣義定義相矛盾?！斗N子法》中種子是指農(nóng)作物的種植材料或者繁殖材料，包括子粒、果實(shí)、根莖、苗、芽、葉、花等，即使是商品糧也是子粒、果實(shí)、根莖，實(shí)踐中除了雜交種子外商品糧都能夠繼續(xù)作為種植材料或繁殖材料的。我們知道運(yùn)用于商品流通的種子不同于商品糧，都是需要按照一定的程序（諸如提純復(fù)壯）操作規(guī)程生產(chǎn)出來的，這樣才能保證其應(yīng)有的種性（即適應(yīng)性、豐產(chǎn)性、抗逆性及商品性）統(tǒng)一。因此對于“非種子冒充種子”應(yīng)該予以明確，此處的“種子”是狹義的“種子”，是指按照種子操作規(guī)程生產(chǎn)的，符合種子“四項(xiàng)”質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的種子。不按操作規(guī)程生產(chǎn)即使符合“四項(xiàng)”質(zhì)量指標(biāo)，也不能稱為“種子”；按照操作規(guī)程生產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)不符合要求的為劣質(zhì)種子。

8　新《種子法》規(guī)定農(nóng)民自繁自用授權(quán)品的繁殖材料，可以不經(jīng)植物新品種權(quán)所有人許可，不向其支付使用費(fèi)，這里自繁自用概念指向是多大？

隨著農(nóng)村改革的進(jìn)一步深入，出現(xiàn)許多新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)態(tài)，尤其是土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場的出現(xiàn)，土地越來越集中在少數(shù)農(nóng)民手里，少則幾百畝多則上萬畝，因此需要對“自繁自用”的本質(zhì)進(jìn)行界定。如果土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場形式都作為自繁自用看待，都不需要交納使用費(fèi)，對品種權(quán)人似乎不公，不利于品種選育者的積極性，不利于育種技術(shù)手段的投入，不利于新品種的創(chuàng)造。家庭農(nóng)場和土地流轉(zhuǎn)是未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)展方向，規(guī)模和比例越來越大，如果只認(rèn)可農(nóng)民個人以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形式簽訂農(nóng)村土地承包數(shù)量作為“自繁自用”不要支付使用費(fèi)，其余部分要支付品種使用費(fèi)，總計(jì)費(fèi)用又太高，農(nóng)場業(yè)主承受不起，因此必須有相應(yīng)的解釋予以明確?？梢砸约彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形式鑒訂農(nóng)村土地承包數(shù)量為基準(zhǔn)，確定最高倍數(shù)為免交品種權(quán)費(fèi)“自繁自用”的最大數(shù)量。

［1］紀(jì)玉忠，張立峰，石磊，等.應(yīng)當(dāng)賠償?shù)姆N子違法經(jīng)營行為及法律依據(jù).中國種業(yè)，2016（1）：22-23

［2］張延秋.學(xué)深學(xué)透《種子法》，全面提高依法治種水平.中國種業(yè)，2016（1）：1-5

2016-05-18）