洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

■//李　純　章振東

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

■//李純章振東

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)有大量淡水資源、農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品和礦產(chǎn)等多種資源，而且具有巨大的環(huán)境調(diào)節(jié)功能和環(huán)境效益。但是，由于認(rèn)識程度的差異和社會經(jīng)濟(jì)條件的限制，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)惡化的趨勢正在加劇，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面一直沒有得到相關(guān)部門的足夠重視。本文借鑒已有的研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論，分析探討了洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀，針對當(dāng)前濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中出現(xiàn)的補(bǔ)償資金不足、補(bǔ)償資金來源單一等問題，提出了構(gòu)建洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議。

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償機(jī)制

一、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

洞庭湖位于湖南省北部，長江荊江河段以南，跨湖南、湖北兩省，是我國第二大淡水湖。洞庭湖南匯湘、資、沅、澧“四水”，北納松滋河、虎渡河、藕池河三口分泄的長江洪水，東接淚羅江和新墻河水，江河來水進(jìn)入洞庭湖后經(jīng)湖泊調(diào)蓄，由城陵磯北注長江，可謂“四水三口二河，九水歸一”，是長江中下游的重要調(diào)蓄湖泊和生態(tài)平衡功能區(qū)。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃包括岳陽、常德、益陽、長沙市望城區(qū)和湖北省荊州市，共5市33縣市區(qū)。規(guī)劃總面積6.05萬平方公里，常住總?cè)丝?200萬。2014年4月14日已經(jīng)獲得國務(wù)院正式批復(fù)的《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著加快洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，打造更加秀美富饒的大湖經(jīng)濟(jì)區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略。

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)有大量淡水資源、農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品和礦產(chǎn)等多種資源，而且具有巨大的環(huán)境調(diào)節(jié)功能和環(huán)境效益，在調(diào)節(jié)氣候、控制土壤侵蝕、調(diào)蓄洪水、促淤造陸、降解污染物、美化環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，洞庭湖還是一個(gè)豐富的遺傳基因庫，濕地所保存的遺傳基因?qū)ΡＵ仙锓N群特別是珍稀瀕危物種的存續(xù)，具有難以估量的重要價(jià)值。但是，由于認(rèn)識程度的差異和社會經(jīng)濟(jì)條件的限制，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)惡化的趨勢正在加劇，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)的形勢依然十分嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)在濕地面積下降，濕地和物種棲息地“島嶼化”和“片段化”；局部水體污染嚴(yán)重，物種資源減少，生物多樣性降低；原生性濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)遭到破壞，呈現(xiàn)逆向演替，繁衍野生動植物資源、降解有毒物質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候和調(diào)蓄洪水等濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，生態(tài)安全保障能力降低。特別是改革開放以來，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各種環(huán)境問題日益突出，生態(tài)系統(tǒng)受到了前所未有的壓力，生態(tài)系統(tǒng)顯現(xiàn)的問題日益突出，這些問題已經(jīng)成為了制約洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，己對生態(tài)系統(tǒng)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。因此，生態(tài)補(bǔ)償問題就成為了經(jīng)濟(jì)社會迫切需要解決的問題之一，亦成為了各界以及眾多學(xué)者研究關(guān)注的熱點(diǎn)之一。

二、濕地生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

濕地生態(tài)補(bǔ)償就是對濕地生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償，即自然生態(tài)補(bǔ)償，也就是濕地生態(tài)環(huán)境治理。通過恢復(fù)與重建、維護(hù)與修復(fù)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)整體功能，促進(jìn)濕地生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以維護(hù)、恢復(fù)和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目的，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為基礎(chǔ)，遵循公平性、效率性、可持續(xù)性、受益者付費(fèi)等原則，充分發(fā)揮政府、社會和市場互補(bǔ)作用。以調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系為對象的，具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的一種制度安排。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對保護(hù)行為的補(bǔ)償依據(jù)是保護(hù)者為改善生態(tài)服務(wù)功能所付出的額外的保護(hù)與相關(guān)建設(shè)成本和為此而犧牲的發(fā)展機(jī)會成本，對破壞行為的求償依據(jù)是恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的成本和因破壞行為造成的被補(bǔ)償者發(fā)展機(jī)會成本的損失。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以“資源價(jià)值論”的觀念重新評價(jià)生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，運(yùn)用政府調(diào)控與市場化運(yùn)作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促使環(huán)境資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補(bǔ)償，達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

三、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

（一）洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地補(bǔ)償管理過程缺乏監(jiān)管

目前，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)作過程中對于監(jiān)管沒有明確規(guī)定，使?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償工作開展不順。一是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砼c實(shí)施涉及多個(gè)行政管理部門，雖然不同部門分工不同，但這些分工只是在他們原有職能上的簡單重復(fù)，沒有特定針對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償做出具體明確的職責(zé)劃分，造成了這些行政主管部門在開展洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作時(shí)缺乏主動性。且頂層協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，缺乏一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，各部門各自為政的現(xiàn)象尤為突出。二是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的保護(hù)與管理主要依靠其所在地的縣級政府，其人員工資和工作經(jīng)費(fèi)主要靠縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于縣級政府財(cái)力不足，造成多方面的資金壓力，使縣級政府在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過程中難以完全遵循上級政府所規(guī)定的相關(guān)方針政策，無法保證相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的符合度，以致濕地補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，省、市政府監(jiān)督工作也無法有序開展。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償屬于典型政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償，財(cái)政補(bǔ)貼是唯一的補(bǔ)償資金來源，這就意味著政府必須將有限的資金最大化的利用起來，影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展。一方面，參與洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體不僅僅只有政府，政府只是補(bǔ)償主體之一。在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)恢復(fù)初期，對于成片嚴(yán)重受損，又無法找到破壞者的濕地而言，具有高度組織性、體系性的政府主導(dǎo)型的補(bǔ)償方式對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)治理具有十分顯著的效果。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種典型的政府主導(dǎo)型模式已無法適應(yīng)需要，存在一定的局限性和不合理性。另一方面，在不同程度上獲得濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的人或組織眾多，包括非政府組織、受益區(qū)地方政府、非濕地區(qū)的居民、濕地資源消費(fèi)者等。他們是濕地生態(tài)系統(tǒng)的次級受益者，因此，也應(yīng)為其服務(wù)付費(fèi)。同時(shí)，需把這些受益者納入補(bǔ)償主體加以考量，利于今后洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作的深入開展。目前，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)單一的生態(tài)補(bǔ)償資金來源，也不利于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，無法真正緩和各利益者沖突與矛盾。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有考慮居民意愿，缺乏合理性。湖北省政府為整個(gè)洪湖濕地生態(tài)恢復(fù)工程的順利實(shí)施，承擔(dān)全部補(bǔ)償資金供給，先后投入了7000多萬元專項(xiàng)資金。該資金通過不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對拆圍居民、漁民和濕地自然保護(hù)區(qū)職工進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。經(jīng)過幾年的建設(shè)，洪湖濕地恢復(fù)工程成效顯著，2010年國家林業(yè)局和世界基金會授予洪湖濕地保護(hù)區(qū)為長江流域優(yōu)秀保護(hù)區(qū)。即使如此，洪湖濕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是受到了一定的質(zhì)疑。主要是政府單方面制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了良好的生態(tài)效益卻犧牲了民眾的經(jīng)濟(jì)效益，形成不可調(diào)和的矛盾。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償目前還處于初級發(fā)展階段，今后生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施必然會面臨與洪湖濕地相同的困境。

四、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在問題的原因分析

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施過程中缺乏必要監(jiān)管與部門合作，政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，忽視了市場及社會參與作用，使洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)備受質(zhì)疑，同時(shí)也面臨著因缺乏法理依據(jù)而無法可依的尷尬。

（一）生態(tài)補(bǔ)償管理執(zhí)行不力，生態(tài)補(bǔ)償方式欠缺

一是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在多頭管理；一直以來，洞庭湖實(shí)行分段管理，位于洞庭湖周邊的縣級單位為主要管理部門。沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，造成了各個(gè)縣區(qū)和各個(gè)部門之間各自為政、政令不一、令行禁不止的局面。目前洞庭湖被分割為東洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖三塊，分設(shè)三個(gè)自然保護(hù)區(qū)，洞庭湖的管理又分屬水利、航運(yùn)、漁業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、湖洲、血防、建設(shè)和旅游等多個(gè)部門，有時(shí)遇到群眾舉報(bào)，難免會出現(xiàn)互踢皮球、相互推矮等現(xiàn)象。在保護(hù)洞庭湖及其濕地等各種法律法規(guī)日趨完善的前提下，多頭管理導(dǎo)致的執(zhí)法混亂己經(jīng)嚴(yán)重地制約了洞庭湖治理的法治腳步。洞庭湖多頭管理的現(xiàn)狀之下，法治的力量被大大削弱了。這種方式也成為污染企業(yè)為規(guī)避“外部性成本”，獲取政府支持的重要依托。二是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式欠缺。對各區(qū)域補(bǔ)償均以一次性的資金補(bǔ)償為主，補(bǔ)償方式單一，缺乏靈活性。補(bǔ)償資金由財(cái)政直接撥款，這給政府財(cái)政帶來巨大壓力，也缺乏激勵(lì)，采取財(cái)政撥款方式發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金，這屬于資金支援的“輸血型”補(bǔ)償，而非“造血型”補(bǔ)償，也不利于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道狹窄

政府一直主張建立“政府主導(dǎo)與市場相結(jié)合”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以減輕政府財(cái)政困難。然而，市場這一經(jīng)濟(jì)手段卻沒有得到政府真正的高度重視，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施未充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道狹窄。政策環(huán)境缺失、市場交易手段缺失和市場交易平臺缺失是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制缺失主要原因。只有政府對某些生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理界定，釆用多種以生態(tài)補(bǔ)償作為考量依據(jù)的濕地市場補(bǔ)償手段，同時(shí)構(gòu)建交易平臺，使受益者與受損者進(jìn)入市場，公平談判，生態(tài)補(bǔ)償才能得以有序發(fā)展，符合實(shí)際需求。市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的缺失致使政府不得不承擔(dān)絕大多數(shù)的補(bǔ)償責(zé)任。市場機(jī)制還可充分考慮洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)者利益，提高他們的積極性，降低交易成本，最大限度地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔谩?/p>

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)欠妥

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在進(jìn)行退田還湖、禁漁期補(bǔ)償時(shí)，都未充分考慮濕地所在地居民的補(bǔ)償意愿。目前，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只考慮了機(jī)會成本，標(biāo)準(zhǔn)偏低，帶有濃厚的政府主導(dǎo)色彩，完全由政府說了算，居民只能接受不能反駁。事實(shí)上，政府主導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合，要考慮民眾意愿，釆取不同補(bǔ)償手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償才更加合理。社會無法參與濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，將直接影響補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性及最終效果。同時(shí)，社會無法參與還消弱了補(bǔ)償效果。政府單方面給出的標(biāo)準(zhǔn)，不一定達(dá)到他們內(nèi)心的期待，因而，認(rèn)同度不高，無法發(fā)揮濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)性作用，無法促進(jìn)民眾對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)自愿保護(hù)行為。

（四）生態(tài)補(bǔ)償立法滯后

到目前為止，有關(guān)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎o論從國家層面還是地方層面來講幾乎都是空白，根本無法滿足濕地生態(tài)保護(hù)的基本要求。國務(wù)院制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》在短期內(nèi)難以完善出臺，國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律目前也還沒有制訂，環(huán)保部制定的《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》又缺乏一定強(qiáng)制性。只有少數(shù)省市建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法，如蘇州市，2010年7月，蘇州市推出以濕地生態(tài)補(bǔ)償為重點(diǎn)的《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見（試行）》以及《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。蘇州市各級政府依據(jù)《意見》和《辦法》精神迅速展開了針對水稻田、重要湖泊、水源地等濕地的生態(tài)補(bǔ)償工作。湖南省制定的《綠色湖南建設(shè)綱要》確定多領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償和共建共享機(jī)制，其本意是化解不同群體的利益沖突，維護(hù)弱勢群體權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但是，《綱要》對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍π圆粡?qiáng)，對濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施以及監(jiān)管方面只是簡單化描述，無法從根本上解決洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域立法滯后的問題，使?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償政策權(quán)威性不足，遭受社會質(zhì)疑。1992年加入“國際重要濕地公約”的東洞庭湖，是我國首批加入“國際重要濕地公約”的六大國際重要濕地之一。1994年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)升格為國家級自然保護(hù)區(qū)。但作為濕地類型的保護(hù)區(qū)，東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)實(shí)施有效管理能夠依托的法律卻十分有限，僅能依靠《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》和本身制定的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，因此，難以從法律沖突、權(quán)限分割、規(guī)劃滯后的現(xiàn)狀中尋找到可靠的依托進(jìn)而對整個(gè)保護(hù)區(qū)域?qū)嵤┱w保護(hù)。例如《湖南省濕地保護(hù)條例》是從全省濕地保護(hù)的普遍性出發(fā)，未能考慮到洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)的特殊性。而《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍是水資源的利用和水工程的管理，未能考慮到野生動植物及其生態(tài)保護(hù)問題。更為重要的是這些立法在原則和管理機(jī)構(gòu)上都存在分歧，如《湖南省濕地保護(hù)條例》確立的原則是“保護(hù)優(yōu)先”，主管機(jī)構(gòu)是林業(yè)行政主管部門；而《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》確立的原則是“利用和保護(hù)相結(jié)合”，主管機(jī)構(gòu)是水利主管部門等。

五、構(gòu)建洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

（一）科學(xué)評估洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)，精準(zhǔn)計(jì)量生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額，是調(diào)動生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償各主體積極性的關(guān)鍵

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主體包括中央政府、湖南省、湖北省、岳陽市、常德市和益陽市及生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)所在地的縣政府等，也包括向洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)排放廢水的企業(yè)法人、砂石資源的開發(fā)者及涵蓋區(qū)域的所有公民。主要在生態(tài)效益損失、生態(tài)環(huán)境污染治理、人工濕地權(quán)利人、環(huán)境建設(shè)者等方面補(bǔ)償。加大對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)和建設(shè)投入，補(bǔ)償受到損害的濕地生態(tài)系統(tǒng)，按照“污染者補(bǔ)償”的原則，對經(jīng)濟(jì)區(qū)周邊污染企業(yè)征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，對洞庭湖區(qū)建造的人工濕地如水庫、稻田、養(yǎng)殖水面的生態(tài)服務(wù)價(jià)值量評估，結(jié)合生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失量、污水治理成本及人工濕地提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值量等因素，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?？茖W(xué)評估濕地生態(tài)系統(tǒng)，精準(zhǔn)計(jì)量生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額，是調(diào)動生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償各主體，特別是生態(tài)服務(wù)提供者積極性的關(guān)鍵。

（二）完善洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償方式，增強(qiáng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)補(bǔ)償對象自我競爭能力，為其轉(zhuǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，改變其對濕地資源過度依賴的現(xiàn)狀

完善洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償方式，通過采取資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)?。一是資金補(bǔ)償。資金補(bǔ)償是一種最為直接的補(bǔ)償方式，能讓受償者真真切切地感受到自己獲得了經(jīng)濟(jì)利益。二是政策補(bǔ)償。通過制定一些優(yōu)惠政策如優(yōu)惠信貸，向補(bǔ)償對象提供經(jīng)濟(jì)上的援助，幫助其通過自己的努力提高自己的生活質(zhì)量，轉(zhuǎn)變以往傳統(tǒng)的對濕地自然資源依賴程度較高的生存方式，開拓其他的生存之路。三是智力補(bǔ)償。智力補(bǔ)償是學(xué)者們大力提倡的“造血式”補(bǔ)償方式，向受償者提供信息，并對其進(jìn)行投資、外出務(wù)工技能培訓(xùn)，使其再次接受教育，提高其參與市場經(jīng)濟(jì)的能力，增強(qiáng)其自我競爭能力。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的補(bǔ)償對象主要是漁民、農(nóng)戶，為其提供知識和技能培訓(xùn)，為其轉(zhuǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，只有他們開辟其他的生存途徑，才能改變他們對濕地資源過度依賴的現(xiàn)狀。

（三）加大政府投入補(bǔ)償力度，開征生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)，積極拓展吸收社會資本投入生態(tài)補(bǔ)償?shù)那?/p>

一是加大政府投入補(bǔ)償?shù)牧Χ?。濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)屬于公益事業(yè)，政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。就洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，中央政府應(yīng)承擔(dān)70％補(bǔ)償資金，湖南省政府承擔(dān)10％，常德市、益陽市，岳陽市政府總共承擔(dān)5％的比例。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)所在的縣級政府根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢?cái)務(wù)情況，適當(dāng)承擔(dān)一小部分。在當(dāng)前我國的非政府組織尚不發(fā)達(dá)的階段，濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)工作仍然需要政府成為主要的出資人和組織者?？h級政府的財(cái)政目前比較困難，讓它們象征性地從已有的財(cái)政收入中拿出一部分資金用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是可行的，但不能對地方政府寄予過高的期望。二是開征生態(tài)補(bǔ)償稅和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)“使用者付費(fèi)的原則”，向洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源的開發(fā)者與利用者（如采砂公司、自來水廠、漁民、葦農(nóng)）征收生態(tài)補(bǔ)償稅和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，籌集補(bǔ)償資金，這也符合權(quán)利與義務(wù)相一致的原則。當(dāng)前常德市、益陽市和岳陽市的水價(jià)格由水價(jià)、水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)和排污費(fèi)等組成，水資源費(fèi)的價(jià)格偏低，并不能體現(xiàn)水資源的價(jià)值，每一年收取的費(fèi)用不足以補(bǔ)償生態(tài)系統(tǒng)給人們提供的生態(tài)供水服務(wù)?？梢詫?dāng)?shù)卣臐竦刭Y源承包費(fèi)收入設(shè)定一定比率，作為濕地生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，籌集濕地生態(tài)補(bǔ)償資金。就洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源的利用現(xiàn)狀而言，濕地資源的承包收入的主要來源有砂石資源、漁業(yè)資源、蘆葦資源等。根據(jù)受益區(qū)域、受益群體不同，政府可以考慮開征濕地生態(tài)補(bǔ)償稅。考慮當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入不高的實(shí)際情況，在征收濕地生態(tài)補(bǔ)償稅時(shí)，可將常德、岳陽、益陽三市洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)所在區(qū)域的農(nóng)民除外?？梢詮亩赐ズ匀槐Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)開展旅游而獲得的收入中拿出一部分專門用于濕地自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)性投入。三是吸納社會資本，建議成立洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。在籌集補(bǔ)償資金時(shí)，應(yīng)充分挖掘社會資本的潛力，通過正當(dāng)、合法的渠道吸納社會資金。首先，向樂于履行環(huán)保義務(wù)的公民募集資金。湖南和湖北省政府可以推動建立一個(gè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金組織，該組織在湖南、湖北省的每一個(gè)大專院校招募洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)志愿者，這些志愿者在本校成立一個(gè)濕地保護(hù)協(xié)會，設(shè)立一個(gè)專門賬戶。由這些志愿者發(fā)動本校學(xué)生，做一些生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的宣傳工作，并向單個(gè)社會成員募集資金。這些志愿者在募集資金時(shí)，必須帶上有效的工作證件及本人的身份證。這些有效證件應(yīng)統(tǒng)一印制，并且公告社會。其次，爭取那些社會責(zé)任感強(qiáng)烈的企業(yè)向生態(tài)補(bǔ)償基金組織捐助生態(tài)保護(hù)資金。再次，國家政府層面要積極建立健全生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)，完善資本市場要素，廣泛吸收社會資本投入生態(tài)補(bǔ)償。發(fā)揮社會和市場機(jī)制的作用。社會是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾α?，如一些社會公益性組織可以為生態(tài)補(bǔ)償提供大量的補(bǔ)償資金。同時(shí)，還應(yīng)通過在市場中引入生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制對生態(tài)環(huán)境資源供求的引導(dǎo)作用，建立公平、公正、公開的生態(tài)利益共享及相關(guān)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

（四）建立完善生態(tài)補(bǔ)償法律，合理使用生態(tài)補(bǔ)償資金，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償資金的最大效益

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)立法呈現(xiàn)零散性、片面性、低層次性等特點(diǎn)，致使洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)缺少系統(tǒng)而權(quán)威的法律制度保障。積極建立完善生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。積極恢復(fù)與重建、維護(hù)與修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)整體功能，促進(jìn)濕地生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)和濕地生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償。如湖泊水體的凈化、湖床中泥沙的處理、湖床清淤、對因人為原因?qū)е聺竦厣鷳B(tài)環(huán)境發(fā)生變化予以恢復(fù)使其恢復(fù)原狀等。濕地產(chǎn)權(quán)人的效益損失補(bǔ)償。這里的濕地產(chǎn)權(quán)人指洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)中的人工濕地的建設(shè)者，包括淡水魚塘的所有權(quán)人、稻田的經(jīng)營主體、水庫的建設(shè)者。濕地產(chǎn)權(quán)人享有濕地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的收益權(quán)，洞庭湖人工濕地的產(chǎn)權(quán)人享有濕地生態(tài)效益的收益權(quán)。就洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，補(bǔ)償資金主要用于補(bǔ)償無地漁民、稻田受到野生鳥類侵害的農(nóng)戶、淡水養(yǎng)殖魚塘因鳥類覓食而使產(chǎn)量受損的養(yǎng)殖戶?？傊茖W(xué)合理使用生態(tài)補(bǔ)償資金，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償資金的最大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

六、結(jié)語

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)對于湖南省、湖北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)長江流域的區(qū)域生態(tài)安全有著至關(guān)重要的作用，當(dāng)前要以政府為主體，完善濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)、實(shí)行濕地資源許可審批制度、制定濕地生態(tài)稅費(fèi)制度、探索濕地的市場補(bǔ)償機(jī)制、加大濕地保護(hù)投入、按區(qū)域、分類型、多途徑實(shí)現(xiàn)濕地的生態(tài)補(bǔ)償、加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)，建立公眾廣泛參與的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源保護(hù)與開發(fā)利用中存在的問題，實(shí)現(xiàn)對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源的有效開發(fā)與保護(hù)。建立公平有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不僅能直接受益于每個(gè)人，也是我們最終建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會的基礎(chǔ)。

［1］張運(yùn).洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值評價(jià)〔D〕.長沙：中南林業(yè)科技大學(xué)，2007（24）.

［2］劉喬博，張穎.飲用水源地不同生態(tài)補(bǔ)償方式探討與比較〔J〕.環(huán)境科學(xué)與管理，2011（11）.

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◇作者信息：湖南文理學(xué)院

◇責(zé)任編輯：羅敏

◇責(zé)任校對：羅敏

F275.5

A

1004-6070（2016）07-0069-05

本文受到湖南省重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)”、湖南省創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變”、湖南省社會科學(xué)研究基地“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式”湖南省2011協(xié)同創(chuàng)新中心“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展”平臺資助。2014年國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目BJY029“吸引社會資本投入生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌瘷C(jī)制研究”階段性成果。