天津市海洋生態(tài)紅線管控對策研究

許 艷，楊 翼，曾 容，向先全，王曉莉，劉 捷，劉書明

（國家海洋信息中心，天津 361005）

天津市海洋生態(tài)紅線管控對策研究

許 艷，楊 翼，曾 容，向先全，王曉莉，劉 捷，劉書明

（國家海洋信息中心，天津 361005）

根據(jù)天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定結(jié)果及天津市海洋管理實(shí)際情況，結(jié)合 《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》，天津市在建立健全海洋生態(tài)紅線管理制度時(shí)，應(yīng)注重加強(qiáng)海洋生態(tài)紅線區(qū)的環(huán)境保護(hù)與修復(fù)；落實(shí)各有關(guān)部門的相關(guān)職責(zé)；為保證紅線管控制度的順利實(shí)施，需對紅線區(qū)的管控成效進(jìn)行定期考核；建立紅線區(qū)海洋環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制；增強(qiáng)公眾參與和環(huán)保意識，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

海洋生態(tài)紅線；管控對策；管理制度；天津市

引言

中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，給環(huán)境資源承載帶來持續(xù)的壓力，生態(tài)環(huán)境問題日益復(fù)雜。已建各類保護(hù)區(qū)隸屬管理部門不同，空間上存在著交叉重疊，布局不夠合理，生態(tài)保護(hù)效率不高，關(guān)鍵生態(tài)區(qū)域未能得到有效保護(hù)，為形成保障國家資源與生態(tài)環(huán)境安全和社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新局面，2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)[2011]35號）明確提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線[1]；2013年底，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》用專章闡釋了“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，生態(tài)紅線已經(jīng)寫入國家政策，納入國家戰(zhàn)略層面，并通過2015年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》上升到法律層面[2-4]。2013年9月，江蘇省人民政府正式印發(fā)《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，劃定了l5類779種生態(tài)紅線區(qū)域，是全國首個正式劃定生態(tài)紅線的省份；2014年天津市人大常委會1號公告《關(guān)于批準(zhǔn)劃定永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域的決定》將共計(jì)2 980平方千米劃定為永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域，其中紅線區(qū)總面積約1 800平方千米。

2012年11月，國家海洋局下發(fā)了《國家海洋局關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》（國海發(fā) [2012]48號），環(huán)渤海三省一市（山東、河北、遼寧、天津）海洋行政主管部門根據(jù)文件要求，積極組織編制了各?。ㄊ校┎澈^(qū)的海洋生態(tài)紅線報(bào)告。2013年12月，山東省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于建立實(shí)施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見（魯政辦發(fā)〔2013〕39號），提出了山東省海洋生態(tài)紅線管理的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)與保障措施。2014年，遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省海洋漁業(yè)廳關(guān)于在渤海實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度意見的通知（遼政辦發(fā)〔2014〕18號），提出了遼寧省海洋生態(tài)紅線管理的相關(guān)要求。

2015年，國家海洋局印發(fā)的《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案（2015—2020年）》中提出了實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的主要任務(wù)，明確在海洋生態(tài)紅線區(qū)管控范圍內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制保護(hù)和嚴(yán)格管控。2016年4月，國家海洋局發(fā)布《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》，要求沿海省市在年底陸續(xù)劃定海洋生態(tài)紅線。同年7月，海南省人大通過的《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》包含了海洋生態(tài)紅線的劃定、管控、處罰等內(nèi)容，賦予了海洋生態(tài)紅線與陸地生態(tài)紅線同等的管理要求。

2014年7月，天津市人民政府印發(fā)的《天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》，尚未將海洋生態(tài)紅線區(qū)納入，2016年12月，天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)天津市海洋局?jǐn)M定的《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》，作為《天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》的有效補(bǔ)充，是全國第一個針對海洋生態(tài)紅線專門制定發(fā)布的專項(xiàng)制度，滿足了天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理要求，對于推動天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)各項(xiàng)工作的扎實(shí)開展、取得實(shí)績具有重要意義。

1 天津海洋生態(tài)紅線區(qū)域概況

海洋生態(tài)紅線區(qū)指為維護(hù)海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，以重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和海洋生態(tài)脆弱區(qū)為保護(hù)重點(diǎn)而劃定的實(shí)施嚴(yán)格管控、強(qiáng)制性保護(hù)的區(qū)域。國家海洋局下發(fā)《國家海洋局關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》后，天津市海洋局積極開展了天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定工作，組織編制了《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)報(bào)告》，經(jīng)市人民政府同意，報(bào)告于2014年7月正式發(fā)布實(shí)施。該次劃定的海洋生態(tài)紅線區(qū)包括219.79平方千米海域和18.63千米岸線（表1），分布在天津大神堂牡蠣礁國家級海洋特別保護(hù)區(qū)、漢沽重要漁業(yè)海域、北塘旅游休閑娛樂區(qū)、大港濱海濕地和天津大神堂自然岸線等5個區(qū)域，均遠(yuǎn)離天津海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，受人類開發(fā)活動影響較小，具體分布情況如圖1所示。

2 天津海洋生態(tài)紅線區(qū)管控面臨的問題

2.1 海洋生態(tài)紅線區(qū)環(huán)境問題

天津海洋生態(tài)紅線區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的落實(shí)是紅線區(qū)管控面臨的主要問題。天津海洋生態(tài)紅線區(qū)環(huán)境狀況相對較好，但仍存在環(huán)境破壞和污染的風(fēng)險(xiǎn)。大神堂牡蠣礁保護(hù)區(qū)附近海域的牡蠣不合理采挖現(xiàn)象，人工牡蠣礁、人工魚礁的投放和增殖放流等生態(tài)修復(fù)計(jì)劃的持續(xù)實(shí)施，環(huán)保執(zhí)法的有序開展等，都需要外界和有關(guān)政府的關(guān)注和管理。漢沽近岸海域，由于近幾年的破壞性捕撈，近淺海經(jīng)濟(jì)貝類資源遭到嚴(yán)重破壞，棲息環(huán)境、種質(zhì)資源和生物多樣性嚴(yán)重受損，經(jīng)濟(jì)貝類退化嚴(yán)重，且該海域及周邊海域毗鄰中心漁港航道附近，作業(yè)漁船在航運(yùn)和捕撈時(shí)的含油廢水排放、生活生產(chǎn)垃圾丟棄等給海水環(huán)境質(zhì)量和漁業(yè)資源造成不利影響。天津大神堂自然岸線生態(tài)紅線區(qū)附近海域海水質(zhì)量狀況較差，區(qū)域內(nèi)排污口管理，養(yǎng)殖和生活垃圾的處理需要重點(diǎn)考慮。北塘旅游休閑娛樂區(qū)陸源污染壓力較大，海島的旅游活動和設(shè)施管理、島以外的海域生態(tài)環(huán)境均有待提高。大港濱海濕地海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)近岸水質(zhì)環(huán)境受池塘化養(yǎng)殖影響，水質(zhì)質(zhì)量較差，沿岸植被覆蓋率低，建設(shè)廢棄物和生活垃圾安置，以及近岸海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和排污口管理問題需要進(jìn)一步思考和解決。

圖1 天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)分布圖Fig.1 The marine ecological red line areas in Tianjin

表1 天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定情況[5]Tab.1 The range of the marine ecological red line areas in Tianjin

2.2 海洋生態(tài)紅線區(qū)管控協(xié)調(diào)問題

海洋生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜多樣的特點(diǎn)和保護(hù)要求，天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)涉及濕地、岸線、河口等不同生態(tài)系統(tǒng)類型，管控目標(biāo)有所不同，管控措施的制定面臨復(fù)雜性和差別化的難題。海洋生態(tài)紅線區(qū)的管理具有綜合性特點(diǎn)，為保證海洋生態(tài)紅線區(qū)管理的成效，《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》規(guī)定了天津市海洋局、環(huán)保局、農(nóng)委、海事局和水務(wù)局在海洋生態(tài)紅線區(qū)管理中的相應(yīng)職責(zé)，要求濱海新區(qū)人民政府、市建委、市交通運(yùn)輸委、市規(guī)劃局、市財(cái)政局等相關(guān)單位按照各自職責(zé)做好海洋生態(tài)紅線區(qū)的保護(hù)和管理工作。如何協(xié)調(diào)各有關(guān)單位對于海洋生態(tài)紅線區(qū)的管理，將海洋生態(tài)紅線區(qū)的保護(hù)落到實(shí)處值得深入思考。

2.3 海洋生態(tài)紅線區(qū)管控成效評估問題

海洋生態(tài)紅線區(qū)管控成效的考核與責(zé)任追究機(jī)制相關(guān)聯(lián)，海洋生態(tài)紅線監(jiān)測、評估與考核體系具有差異化特點(diǎn)。各級主管部門與協(xié)管部門的責(zé)任不同，考核體系的建立需要制定差別化的考評指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為保證各紅線區(qū)同步管理，建設(shè)生態(tài)紅線多層級管理信息系統(tǒng)十分必要。生態(tài)紅線區(qū)的管理涉及不同管理部門，目前不同管理部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制尚不明確，對違反義務(wù)和職責(zé)造成紅線區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞的行為，追究機(jī)制也未建立。

3 天津海洋生態(tài)紅線區(qū)管控對策與思路

根據(jù)天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定結(jié)果及天津市海洋管理實(shí)際情況，《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》規(guī)定的天津海洋生態(tài)紅線區(qū)管控措施主要包含以下內(nèi)容:（1）管控目的、適用范圍；（2）職責(zé)部分，確定市人民政府和涉海相關(guān)單位的主要職責(zé)；（3）管理的具體措施部分，確定海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定與調(diào)整、建設(shè)項(xiàng)目管理、行為活動管理、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)測與評估、標(biāo)識設(shè)立、宣傳與科研、資金來源、執(zhí)法監(jiān)管等具體要求；（4）法律責(zé)任部分，單位與個人、管理人員違反該規(guī)定須承擔(dān)的法律責(zé)任。其中管理的具體措施是針對保護(hù)目的而制定的重點(diǎn)內(nèi)容。

3.1 保護(hù)措施

根據(jù)《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》，海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)濱海濕地、淤泥質(zhì)海岸、海島等生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)，開展自然岸線整治修復(fù)。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理、標(biāo)本兼治、分類指導(dǎo)”的原則，扎實(shí)而富有針對性地開展海洋生態(tài)紅線區(qū)海洋生態(tài)整治修復(fù)活動，有效恢復(fù)海洋生態(tài)紅線區(qū)受損退化生態(tài)。結(jié)合天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)面臨的環(huán)境問題，具體應(yīng)加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)植被修復(fù)，水質(zhì)的改善，岸線的修復(fù)以及海島周邊環(huán)境整治修復(fù)。

建議在大神堂保護(hù)區(qū)開展人工牡蠣礁選劃與投放工程的生態(tài)修復(fù)；在天津漢沽重要漁業(yè)海域適合的區(qū)域開展人工魚礁生態(tài)修復(fù)活動，營造出小型海洋人工生態(tài)系統(tǒng)，充分利用靠近天然的活牡蠣礁區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)，配合牡蠣礁保護(hù)區(qū)開展相關(guān)的修復(fù)措施，輔助天然活牡蠣礁發(fā)揮生態(tài)作用；開展三河島周邊海域整治和修復(fù)工作，對三河島周邊海域，特別是永定河、薊運(yùn)河等河道兩側(cè)蘆葦濕地區(qū)域，進(jìn)行保護(hù)和環(huán)境整治，使北塘入海口的整體生態(tài)環(huán)境和景觀水平得到改善；應(yīng)重點(diǎn)整治大港濱海濕地入海河流沿岸環(huán)境，保護(hù)灘涂濕地生態(tài)環(huán)境和淺海生物多樣性，開展沿岸環(huán)境綜合整治，清理沿岸生活垃圾，恢復(fù)河岸植被，構(gòu)建人工濕地等工程技術(shù)，修復(fù)恢復(fù)受損河口生境和自然景觀，減輕上游對大港濕地紅線區(qū)的污染，綜合運(yùn)用生態(tài)廊道、鹽沼植被恢復(fù)、生態(tài)化岸線等工程技術(shù)手段，有效保護(hù)和恢復(fù)受干擾濱海濕地的生態(tài)系統(tǒng)功能；對大神堂自然岸線區(qū)域開展環(huán)境整治，通過回收、轉(zhuǎn)運(yùn)和就地改造等方式對廢棄物和堆積物進(jìn)行清理，防止垃圾入海。

3.2 管控措施

《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》針對天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)提出了在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止實(shí)施一切與保護(hù)無關(guān)的工程建設(shè)活動；限制開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止新建排污口，嚴(yán)控開發(fā)強(qiáng)度。并對各類型海洋生態(tài)紅線區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)活動制定了具體管控要求。同時(shí)，對海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)入海污染物排放，漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈行為，船舶污染、海堤工程建設(shè)、河口治理等活動進(jìn)行了規(guī)范和規(guī)定。

海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)管理涉及范圍較為廣泛，各級政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)涉海多部門的溝通管理，協(xié)調(diào)好海洋、環(huán)保、海事、漁業(yè)等行政主管部門，認(rèn)真履行各自職責(zé)，協(xié)調(diào)配合，共同做好海洋生態(tài)紅線區(qū)的保護(hù)管理工作。海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)管理涉及范圍較為廣泛，各級政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)涉海多部門的溝通管理，協(xié)調(diào)好海洋、環(huán)保、海事、漁業(yè)等行政主管部門，認(rèn)真履行各自職責(zé)，協(xié)調(diào)配合，共同做好海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)的保護(hù)管理工作。建立完善的公眾交流機(jī)制，加強(qiáng)宣傳教育工作。采取多種方式加強(qiáng)海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的宣傳教育和科學(xué)知識普及工作，大力宣傳保護(hù)海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的重要意義，增強(qiáng)全社會的責(zé)任感和緊迫感，提高公眾自覺保護(hù)海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的意識，提高漁民的環(huán)境保護(hù)意識，引導(dǎo)漁民走綠色生產(chǎn)和生活之路，充分考慮漁民的生活需求，采取“生計(jì)替代”等適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償措施，鼓勵漁民退養(yǎng)還灘。健全完善公眾交流機(jī)制和公開機(jī)制，支持和鼓勵公民、法人和其他組織參與海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的保護(hù)工作，充分發(fā)揮社會團(tuán)體在海洋保護(hù)宣傳及社會監(jiān)督中的作用，調(diào)動公眾參與的積極性。

3.3 監(jiān)督措施

根據(jù)《渤海海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》和《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)報(bào)告》中對海洋生態(tài)紅線區(qū)范圍、自然岸線、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、陸源減排等控制指標(biāo)，以及大力推進(jìn)海洋生態(tài)紅線區(qū)監(jiān)視監(jiān)測和監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)的要求，結(jié)合天津海洋生態(tài)紅線區(qū)污染源及類型，《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》規(guī)定對海洋生態(tài)紅線區(qū)要定期開展監(jiān)測、評價(jià)與管控評估。為保證紅線區(qū)監(jiān)督實(shí)時(shí)性，可建立紅線區(qū)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，定期通報(bào)紅線區(qū)環(huán)境監(jiān)測狀況，對紅線區(qū)的海洋災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警，監(jiān)督海洋開發(fā)項(xiàng)目與活動實(shí)施，實(shí)行海洋生態(tài)紅線區(qū)聯(lián)控機(jī)制。

海洋生態(tài)紅線區(qū)監(jiān)督執(zhí)法工作可引進(jìn)衛(wèi)星遙感和無人機(jī)等先進(jìn)手段，對區(qū)域?yàn)┩亢蜏\海地區(qū)進(jìn)行高頻次、全覆蓋的監(jiān)視監(jiān)測，掌握紅線區(qū)全空間海洋環(huán)境狀況，為有效實(shí)施監(jiān)督管理提供支撐；加強(qiáng)海堤工程建設(shè)的監(jiān)管監(jiān)控；加強(qiáng)對養(yǎng)殖塘及養(yǎng)殖活動的監(jiān)視監(jiān)管，摸清養(yǎng)殖排污情況。規(guī)范漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈行為，加大休漁期捕撈行為的查處力度，清理漁業(yè)海域內(nèi)非法捕撈行為，規(guī)范底播養(yǎng)殖。加強(qiáng)航運(yùn)安全管理，加大對船舶污染活動的監(jiān)控，防止溢油事故發(fā)生，加強(qiáng)漁船排污的管理。組織海警定期巡視保護(hù)區(qū)周邊海洋工程環(huán)保措施、工程環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃是否按照審批的環(huán)評報(bào)告的內(nèi)容執(zhí)行，堅(jiān)決查處未批先建和不按環(huán)評審批內(nèi)容施工和運(yùn)營的違法行為，保護(hù)海上界標(biāo)、監(jiān)視監(jiān)測平臺、生態(tài)修復(fù)設(shè)施的安全。加強(qiáng)監(jiān)視監(jiān)測硬件設(shè)施建設(shè)，通過在保護(hù)區(qū)周邊建立監(jiān)視監(jiān)測設(shè)施，提升保護(hù)區(qū)全天候、全覆蓋的監(jiān)視能力。加強(qiáng)對天津海域生態(tài)紅線區(qū)的管控實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，對海洋生態(tài)紅線區(qū)制度實(shí)施過程中海洋環(huán)境保護(hù)工作的落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)整治海洋環(huán)境變化較大的區(qū)域。建立天津海域生態(tài)紅線區(qū)行政違法行為處罰機(jī)制，對無權(quán)批準(zhǔn)、越權(quán)批準(zhǔn)或者不按要求批準(zhǔn)使用海域或改變海域用途等行政違法行為予以堅(jiān)決查處。完善信訪、舉報(bào)和聽證制度，加強(qiáng)海洋生態(tài)紅線區(qū)制度實(shí)施過程中的社會監(jiān)督力度。

[1]蘇同向，王浩.生態(tài)紅線概念辨析及其劃定策略研究[J].中國園林，2015（5）:75-79

[2]李雙建，楊瀟.海洋生態(tài)紅線管理成效評價(jià)指標(biāo)體系研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016（1）:165-169

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Study on Management System and Control Mechanism of Marine Ecological Red Line in Tianjin

XU Yan，YANG Yi，ZENG Rong，XIANG Xianquan，WANG Xiaoli，LIU Jie，LIU Shuming
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

According to the marine ecological red line and the situation of marine managementin Tianjin，the governmenthas paid attention to strengthening the environmental protection and ecological restoration of the marine ecological red line；and madecleared themanagementmain bodyaccountabilityforestablishingthe managementsystem and control mechanism ofmarine ecologicalred line in combination with the"Regulations of Marine Ecological Red Line Areas in Tianjin". In order to ensure the smooth implementation of the management mechanism of the marine ecological red line，we should examine the efficiency of management regularly，build the quality supervision mechanism of the marine ecological red line；and enhance the environmental protection consciousness and sense of participation of the public to give play to the role of social supervision.

Marine ecological red line；Control mechanism；Management system；Tianjin

F205

A

2095-1647（2016）06-0048-06

2016-12-02

許艷，女，碩士研究生，研究實(shí)習(xí)員，主要研究方向?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)，E-mail:154240535@163.com。