關(guān)于河南省涉農(nóng)政策性擔保公司有關(guān)情況的調(diào)查與思考

河南大學經(jīng)濟學院 聶斌

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農(nóng)經(jīng)之窗

關(guān)于河南省涉農(nóng)政策性擔保公司有關(guān)情況的調(diào)查與思考

河南大學經(jīng)濟學院 聶斌

河南作為全國農(nóng)業(yè)大省，正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的逐步深入，金融支持已逐漸成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的核心。但是，由于涉農(nóng)項目大部分抵質(zhì)押物的不完全產(chǎn)權(quán)屬性，使其獲取銀行貸款十分困難，在這種情況下，涉農(nóng)擔保公司作為資金需求方與供給方的橋梁，緩解河南省農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象和解決借貸主體之間信息不對稱的作用愈發(fā)明顯。近半年來，筆者先后走訪了省直4家政策性涉農(nóng)擔保機構(gòu)和部分縣域涉農(nóng)擔保公司，對16個金融支農(nóng)試點縣或國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的392家企業(yè)進行座談了解或問卷調(diào)查，形成報告如下：

一、涉農(nóng)擔保公司現(xiàn)狀

（一）農(nóng)開擔保

河南省農(nóng)開擔保公司存續(xù)時間較長（2008年成立），資本規(guī)模較大（2013年增至5億元），實力較強（已取得銀行授信約68億元），業(yè)務(wù)范圍較廣（包括貸款擔保、承兌擔保、貿(mào)易擔保等，同時也有資金投資、融資咨詢等業(yè)務(wù)），總體上該公司業(yè)務(wù)開發(fā)能力在省直擔保公司中排名靠前，也是省內(nèi)幾家涉農(nóng)銀行認可的擔保公司。目前，該公司定位為逐步回歸為農(nóng)服務(wù)屬性，正在有計劃地退出非農(nóng)業(yè)務(wù)，增加涉農(nóng)比重，尤其是積極與國家開發(fā)銀行河南省分行對接，擬搞農(nóng)業(yè)項目批量擔保，形成自身特色，力爭發(fā)揮農(nóng)業(yè)項目融資平臺作用，目前正與國開行河南省分行在蘭考開展試點。

（二）匯財擔保

該公司本意是為河南省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型農(nóng)村經(jīng)營主體提供融資渠道，但在為農(nóng)服務(wù)一段時間后改由公司一民營股東承包經(jīng)營，事實上轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€社會化的擔保公司。出于風險考慮，該公司擔保門檻較高，反擔保主要認房產(chǎn)證和土地證，大部分涉農(nóng)企業(yè)難以達到條件。不過，在為農(nóng)服務(wù)政策力度加大的情況下，該公司與科技廳開展了為科技企業(yè)擔保的“科技?！睒I(yè)務(wù)，目前此類業(yè)務(wù)異軍突起，發(fā)展迅速。同時，該公司準備在取得河南省農(nóng)業(yè)廳政策支持情況下回歸農(nóng)業(yè)本位，進一步加大農(nóng)業(yè)項目開發(fā)力度。

（三）畜牧擔保

此公司是目前運轉(zhuǎn)相對規(guī)范的擔保公司，由省畜牧局派任董事長，省財政廳派任監(jiān)事長但不參與經(jīng)營。股東由省畜牧局、省財政廳及部分畜牧企業(yè)組成，企業(yè)股東不參與生產(chǎn)經(jīng)營。該公司的經(jīng)營思路：一是圍繞畜牧產(chǎn)業(yè)做規(guī)劃，與河南省畜牧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃優(yōu)先支持的順序一致，即按奶牛、肉牛、生豬、肉羊、家禽的順序進行支持；二是明確業(yè)務(wù)邊界，即只做某產(chǎn)業(yè)鏈的某一環(huán)節(jié)，從而減少風險，目前經(jīng)營較為規(guī)范。據(jù)了解，畜牧擔保愿意在滿足2個條件的情況下加入河南省農(nóng)業(yè)信貸擔保公司。

（四）糧食擔保

該公司注冊資金5億，實力較強。但據(jù)了解，公司項目整體把控能力尚需提高，貸后管理也需要加強，由于以農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)為主要服務(wù)對象，效益較好但風險亦較大，從目前情況看，該公司尚存在項目開發(fā)能力、風險控制能力、從業(yè)人員素質(zhì)函待提高等問題。

（五）縣級涉農(nóng)擔保公司

部分縣（市）成立了政府出資或控股的涉農(nóng)擔保公司，但是人員數(shù)量一般較少，縣級組建的多為3～5人，公司化運作特征不明顯，服務(wù)對象局限于本級政府轄內(nèi)企業(yè)，經(jīng)營成果與公司成員聯(lián)系度低，業(yè)務(wù)開展缺少積極性，主要依靠從業(yè)人員的黨性觀念和責任心。以河南省農(nóng)發(fā)行為例，與該行有業(yè)務(wù)關(guān)系的有政府背景的擔保公司實際擔保業(yè)務(wù)量很小，還有部分機構(gòu)與農(nóng)發(fā)行簽訂合作協(xié)議后一直未開辦合作擔保業(yè)務(wù)。當然，也有獨樹一幟的，如永城市金財投資發(fā)展公司，與國開行河南省分行合作，從2008年起，市財政每年注入500萬，到目前共計3 000萬資本金，運行 7年多來未出現(xiàn)一筆壞呆賬，由于管理規(guī)范，國開行累計為其發(fā)放貸款逾20億元，遠超國家規(guī)定額度，成為財政部、農(nóng)業(yè)部、國開行總行開展金融支農(nóng)工作的一個典型案例。

（六）民營涉農(nóng)擔保公司

這些公司經(jīng)營積極性較高，從業(yè)人員一般比政府支持的機構(gòu)多一些，而且有專職的營銷人員。從業(yè)人員待遇與經(jīng)營成果直接掛鉤，促進了涉農(nóng)擔保業(yè)務(wù)量快速上升。而且擔保業(yè)務(wù)范圍較廣，對涉農(nóng)一、二、三產(chǎn)業(yè)均有支持，不局限某一子行業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，只要擔保條件基本可靠就積極擔保。但大多數(shù)民營機構(gòu)注冊資本金較少，資金積累不足，因此代償能力較弱，一旦出現(xiàn)幾筆代償問題，就立刻導(dǎo)致經(jīng)營難以為繼，甚至關(guān)門倒閉。商丘弘鑫擔保公司與國開行合作開展涉農(nóng)業(yè)務(wù)，由于一筆300萬的不良貸款引發(fā)連鎖發(fā)應(yīng)，導(dǎo)致公司難以為繼；而同為民營的南陽信達擔保公司則由于管理規(guī)范，到目前未出現(xiàn)一筆不良貸款，國開行已大幅調(diào)高其信用等級，該公司已準備定位為專注農(nóng)業(yè)的民營擔保公司。

二、涉農(nóng)擔保機構(gòu)合作中存在的問題

近年來，河南省涉農(nóng)擔保公司雖然圍繞服務(wù)新農(nóng)村經(jīng)營主體不斷開拓擔保業(yè)務(wù)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了積極貢獻。但在實際工作過程中，由于市場環(huán)境、金融環(huán)境、信用環(huán)境、法律法規(guī)體系等的限制，使涉農(nóng)擔保機構(gòu)的市場風險和信用風險等運營風險不斷加大，擔保效率和擔保效果難以充分實現(xiàn)。突出表現(xiàn)在：

（一）偏離主業(yè)

由于涉農(nóng)項目存在自然風險和市場風險的雙重風險，擔保公司為實現(xiàn)利益最大化或為了避免國有資本流失和私營資金損失，本能地選擇低風險、低成本的擔保項目，甚至兼做投融資咨詢、風險投資、法律咨詢等非擔保業(yè)務(wù)以維持其贏利經(jīng)營。即使做農(nóng)業(yè)項目，也是優(yōu)先選擇農(nóng)產(chǎn)品物流等具有較高擔保效率和回報率的項目，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域積極性不高。

（二）條塊分割

以省直涉農(nóng)擔保公司為例，即有農(nóng)開、匯財、畜牧、糧食4家公司，產(chǎn)生了條塊分割，擔保市場的集中程度較低，嚴重地浪費了社會資源，違背了融資擔保行業(yè)的發(fā)展規(guī)律。省以下涉農(nóng)擔保公司又存在資本總量低、運營規(guī)模小、信用層級低等情況，使其融資擔保業(yè)務(wù)的增信效力差，難以形成融資擔保機構(gòu)與銀行的有序業(yè)務(wù)往來。

（三）壞賬上升

受經(jīng)濟下行壓力的影響，部分涉農(nóng)企業(yè)尤其是近兩年社會工商資本進入農(nóng)業(yè)的項目，普遍經(jīng)營困難，加之商業(yè)銀行壓貸，第一還款資金來源枯竭，企業(yè)在尋求融資性擔保公司時處于弱勢方，極易被擔保機構(gòu)收取高額擔保費用，導(dǎo)致企業(yè)財務(wù)費用增加，加大企業(yè)風險壓力，反過來也使涉農(nóng)擔保公司自身形成潛在風險。

（四）代償能力下降

以與省農(nóng)發(fā)行合作的涉農(nóng)擔保公司為例，2015年以來集中出現(xiàn)了擔保貸款未代償問題。截至目前，與農(nóng)發(fā)行有合作資格的10家涉農(nóng)擔保機構(gòu)應(yīng)代償責任迅速攀升，且大部分未履行代償責任，涉及涉農(nóng)貸款企業(yè)約20家。該行已對此建立了監(jiān)測制度，實行跟蹤消號管理。

此外，河南省涉農(nóng)擔保機構(gòu)還存在諸多缺陷：員工素質(zhì)偏低、待遇不高等問題難以吸引優(yōu)秀人才；風險管理能力較差，被相當數(shù)量僵尸企業(yè)綁架；對客戶信用評級標準規(guī)范性較差，未能建立有效實用的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)；反擔保措施變現(xiàn)難度較大，追償無力，手段單一；風險準備金補充渠道不順暢等。

三、建議

（一）整合涉農(nóng)擔保資源，構(gòu)建擔保網(wǎng)絡(luò)體系

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》明確的“鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農(nóng)擔保業(yè)務(wù)的縣域融資性擔保機構(gòu)或擔?；?，支持其他融資性擔保機構(gòu)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供融資擔保服務(wù)”的要求和財政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會聯(lián)合文件要求，啟動河南省農(nóng)業(yè)信貸擔保公司籌建工作，采取有效措施加快體系構(gòu)建，盡快形成縱向到底、橫向到邊、覆蓋全省的政策性涉農(nóng)擔保網(wǎng)絡(luò)。建議對于內(nèi)控制度完善、經(jīng)營業(yè)績較好、債權(quán)債務(wù)清晰的國有或民營擔保公司，也可考慮參股、控股、收購等多種方式合作經(jīng)營。同時，著眼長遠發(fā)展，建議考慮適時將扶貧、農(nóng)業(yè)基金等涉農(nóng)資金進行整合，形成中原農(nóng)業(yè)綜合融資平臺并考慮上市。

（二）明確擔保經(jīng)營理念，形成企業(yè)特色文化

1.明確主業(yè)邊界。農(nóng)業(yè)信貸擔保公司資本金來自于糧食綜合補貼，應(yīng)嚴格按兩部委文件“專注農(nóng)業(yè)”的要求，服務(wù)河南糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，讓政策性金融的陽光真正照耀到新型農(nóng)村經(jīng)營主體身上。

2.有機結(jié)合政策。主要是圍繞河南省農(nóng)業(yè)發(fā)展思路的“百千萬工程、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群工程、都市型農(nóng)業(yè)工程”等三大工程和“十三五”規(guī)劃，圍繞構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、農(nóng)林牧漁結(jié)合、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將信貸資源與政策資源有機結(jié)合，使公司客戶在得到信貸支持的同時得到政策支持，使其增加實力的同時降低公司潛在風險。

3.注重規(guī)劃先行。建議成立類似各家銀行總行的規(guī)劃部，對農(nóng)業(yè)各行業(yè)進行風險研究和預(yù)警，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。同時圍繞加強涉農(nóng)客戶的信用建設(shè)和解決信息不對稱兩大核心任務(wù)，對客戶實施星級評定，加強與全省農(nóng)業(yè)各行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)溝通。

4.突出政策屬性。農(nóng)業(yè)信貸擔保公司作為政策性擔保公司，應(yīng)主要與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行合作，與各級政府尤其是縣級政府合作，從而既能爭取到最優(yōu)惠的利率，降低客戶財務(wù)成本，還可以出現(xiàn)風險情況下依靠政府幫助追償，從而降低損失率，實現(xiàn)社會責任共擔。

5.優(yōu)化信用結(jié)構(gòu)。如圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群做龍頭企業(yè)擔保的產(chǎn)業(yè)鏈金融，既可有效降低擔保風險，還可促進產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)生產(chǎn)要素的集聚與流動，助其做大做強；或者與政策性銀行合作批量開發(fā)中小涉農(nóng)項目，前期可在信用環(huán)境較好的縣開展試點，對同一縣域同一產(chǎn)業(yè)的項目批量做，可將千差萬別的農(nóng)業(yè)項目盡可能標準化處理，這樣既可有效降低由于信息不對稱產(chǎn)生的風險，也能大幅提高擔保效率；同時，也可考慮在條件具備的縣域開展農(nóng)業(yè)“兩權(quán)”（宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)）抵押試點。這些創(chuàng)新的方式方法容易在國內(nèi)同業(yè)中形成河南擔保特色。

6.積極選聘人才。現(xiàn)在面向社會不難招聘擔保人才，難的是招到既懂農(nóng)業(yè)又懂金融的專業(yè)骨干。可采取社會化招聘與校園招聘相結(jié)合的方式，既招聘“來了就能用”的骨干，也招一些受過系統(tǒng)經(jīng)濟類訓(xùn)練的畢業(yè)生，形成人才梯次搭配，確保公司可持續(xù)發(fā)展的人才供給。

（三）營造良好擔保環(huán)境，促進實現(xiàn)良性發(fā)展

農(nóng)業(yè)擔保作為政策性業(yè)務(wù)，需要政府、正規(guī)金融機構(gòu)、涉農(nóng)企業(yè)共同為其作用發(fā)揮營造必要的環(huán)境。

1.穩(wěn)定農(nóng)業(yè)擔保公司的資金來源，確保可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)運營面對著自然風險和市場風險雙重威脅，擔保項目的預(yù)期收益和預(yù)期風險的不確定性很強，考慮到公司業(yè)務(wù)具有較強的政策屬性，在出現(xiàn)通過追償仍存在資金缺口時，應(yīng)積極爭取政府直接補貼等政策性資金以彌補擔保機構(gòu)的資金損失。由政府每年通過擔保資金預(yù)算、財政專項資金、損失補償資金等直接資金補充以及稅收優(yōu)惠、政策扶持等間接性資金補充來確保政策性涉農(nóng)擔保機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，也是美國、日本、韓國等涉農(nóng)擔保先進國家和浙江、江蘇、黑龍江等先進省份的通行做法。

2.建立合理有效的擔保風險共擔機制，與合作銀行之間建立健康、有序和穩(wěn)固的關(guān)系是河南農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務(wù)效率開展的基礎(chǔ)。建議抓住經(jīng)濟下行期銀行信貸風險加大、與政策性擔保公司合作意愿較強烈的有利時機，建立與國開行、農(nóng)發(fā)行、郵儲銀行等合作金融機構(gòu)及地方政府、中原農(nóng)險等的風險共擔機制，這樣既能充分發(fā)揮合作銀行的風險分析技術(shù)優(yōu)勢和貸款風險審查優(yōu)勢，促進銀行積極履行貸款監(jiān)督管理和貸款追償義務(wù)，防止其不負責地向農(nóng)業(yè)擔保公司推薦項目，還可通過與中原農(nóng)險合作提高借款主體的抗風險能力，在一定程度上分散出現(xiàn)不良時省農(nóng)業(yè)擔保公司的風險敞口。

3.建立健全規(guī)范的內(nèi)控機制。從調(diào)查的情況看，河南省涉農(nóng)擔保機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部監(jiān)控、財務(wù)管理和風險管理較不規(guī)范，其審核并承擔的擔保業(yè)務(wù)的增信程度較差，在與銀行的融資擔保業(yè)務(wù)往來中可能因信息不對稱而出現(xiàn)逆選擇或道德危機，使其融資擔保服務(wù)的操作風險激增。

因此，應(yīng)考慮借鑒國內(nèi)外涉農(nóng)政策性擔保機構(gòu)的組織架構(gòu)、風險管理、監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南實際不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)信貸擔保公司的組織框架和管理制度，不斷增強內(nèi)部監(jiān)管力度，不斷提升員工素質(zhì)，不斷完善風險分散和風險共擔機制，進而實現(xiàn)涉農(nóng)擔保制度的良性運行和擔保機構(gòu)的順利運營。