高?？蒲薪?jīng)費管理的全過程跟蹤審計

●張曦

高?？蒲薪?jīng)費管理的全過程跟蹤審計

●張曦

近年來，審計有效地發(fā)現(xiàn)了科研經(jīng)費管理方面存在的一些突出問題，然而，目前的審計模式普遍停留在審簽和結項審計上，即在事后進行問題的發(fā)現(xiàn)和查處。這種傳統(tǒng)的科研經(jīng)費管理審計模式未充分實現(xiàn)審計在科研項目全過程中的監(jiān)督作用，也未充分發(fā)揮審計在過程控制、風險防范和價值增值等方面的功能。因此，加大科研經(jīng)費管理審計的力度，實現(xiàn)全過程監(jiān)督，對科研經(jīng)費管理進行全過程跟蹤審計具有重要作用。本文分析了科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的意義，探討科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的思路和審計重點，以及實施科研項目全過程跟蹤審計所需要具備的條件。

科研經(jīng)費管理 全過程跟蹤審計 高校

近十年，我國科研經(jīng)費支出平均增長率達到20%以上?？蒲薪?jīng)費支出占GDP的比重繼2013年首次超過2%后，2014年達到2.09%，這說明了我國對科研的重視程度不斷提高，對科研方面的資源投放不斷增加。高等學校是我國科研活動的重要主體之一，在高校科研經(jīng)費保持持續(xù)增長的現(xiàn)實背景下，加強高校科研經(jīng)費管理顯得十分必要。教育部提出建立健全科研項目過程管理制度，加強全過程管理。2015年，教育部將強化內(nèi)部審計作為一項重點工作，提出加大科研經(jīng)費管理審計的力度，審計要實現(xiàn)全過程監(jiān)督。高校內(nèi)部審計部門應該在促進管好和用好科研經(jīng)費上發(fā)揮積極作用，逐步轉變傳統(tǒng)的事后審計工作模式，轉向以過程控制、風險防范、效益提升為目的的全過程跟蹤審計。

一、高?？蒲薪?jīng)費管理全過程跟蹤審計的意義

（一）貫徹落實加強科研經(jīng)費管理的意見要求

2008年，中共中央紀委、教育部、監(jiān)察部針對高等學校反腐倡廉的問題聯(lián)合發(fā)布文件，提出為杜絕科研經(jīng)費中的腐敗行為，應進一步加強科研經(jīng)費審計，特別是對重大科研項目或大額科研資金的使用要實施全過程跟蹤審計。2012年，教育部等部門從規(guī)范高校科研行為、科研經(jīng)費管理以及科研項目管理三個角度出發(fā)，發(fā)布了三個文件，為我國高?？蒲谢顒拥娜w系、全過程管理提供了指引?？蒲许椖堪㈨?、預算編制、項目實施、預算執(zhí)行、驗收結題、成果推廣等多個環(huán)節(jié)，高校相關的職能部門應該形成全方位的科研咨詢與服務體系。審計處作為科研經(jīng)費管理體系中重要的監(jiān)督者，對科研經(jīng)費管理進行全過程跟蹤審計，將有利于規(guī)范高校科研經(jīng)費管理，促進科研領域反腐倡廉工作。

（二）強化內(nèi)部審計的監(jiān)督職能

目前，我國對科研經(jīng)費的監(jiān)督主要有外部和內(nèi)部監(jiān)督兩種。外部監(jiān)督主要由立項部門或其委托的中介機構進行結項審計，內(nèi)部監(jiān)督則主要由高校內(nèi)部審計部門實施。傳統(tǒng)的事后審計模式雖然取得了不少審計成果，發(fā)現(xiàn)和查處了一些科研經(jīng)費管理和使用中存在的問題，對其他科研項目起到了借鑒和警示的作用，但往往發(fā)現(xiàn)問題時，違規(guī)行為已成事實，損失也無法挽回。相比外部審計，內(nèi)部審計部門是高校的內(nèi)設部門，對于科研經(jīng)費管理審計具有獨特的優(yōu)勢，更有條件實施全過程、適時、動態(tài)的審計。全過程跟蹤審計讓科研經(jīng)費從始至終都處于有效的監(jiān)督和指導之下，將檢查關口前移，在科研經(jīng)費管理和使用出現(xiàn)不規(guī)范或違規(guī)狀況時，就能及時提出意見或督促整改，強化和突出了內(nèi)部審計的監(jiān)督職能。

（三）發(fā)揮內(nèi)部審計的價值增值作用

在組織發(fā)展變革和流程再造的潮流下，只有能為組織增加價值的部門才能不被淘汰，這是增值型內(nèi)部審計的理念。我國2013年版《中國內(nèi)部審計準則》反映了內(nèi)部審計發(fā)展的最新理念，將內(nèi)部審計的目標由傳統(tǒng)的“查錯糾弊”向防范風險和增加價值方向轉變。我國《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》中也明確指出，創(chuàng)造效益是高校內(nèi)部審計的目的之一。全過程跟蹤審計通過整合審計資源，提高科研經(jīng)費管理審計的質量，有效減少科研經(jīng)費管理和使用過程中可能發(fā)生的損失，約束和保護了相關人員，幫助實現(xiàn)科研經(jīng)費管理和使用效益的最大化。除此之外，內(nèi)部審計人員可以通過提前介入，為科研項目組提供咨詢和服務，促進科研項目的順利進行，有助于高?？蒲兴降奶嵘?nèi)部審計部門通過為組織增加價值，也突出了自身的價值。

二、科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的思路

科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計是一種新的審計模式，它與傳統(tǒng)的審簽和結項審計并非完全不同，其在審計方法和關注的風險點等方面是相通的。全過程跟蹤審計是一種靈活的、實時的審計模式，以預算為主線，對科研經(jīng)費管理實施全程的、動態(tài)的監(jiān)督，及時提出審計意見，并協(xié)助和督促整改，將問題解決在萌芽階段。

（一）科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的范圍

高校通常承擔著數(shù)量眾多的科研項目，受高校內(nèi)部審計部門規(guī)模和審計成本的限制，無法對全部科研項目實施全過程跟蹤審計，因此高校應根據(jù)自身實際情況和管理需要將部分科研項目納入全過程跟蹤審計范圍。高校應對重大項目實施全過程跟蹤審計，重大項目的界定應根據(jù)重要性原則，一般包括重點縱向項目和金額較大的橫向項目。

（二）科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的流程

1、計劃階段。計劃階段是科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的起點。在接受業(yè)務委托之后，審計人員進行預先調(diào)研，了解該項目基本情況、項目組人員構成狀況、已有的科研條件和相關的法律法規(guī)等。在了解項目基本情況的基礎上，審計人員制定總體審計策略，以確定審計的范圍、時間安排和方向，同時制定具體審計計劃，將擬實施的審計程序的性質、時間安排和范圍具體化。

2、實施階段。實施階段是審計人員執(zhí)行審計工作的主要階段。在此階段，審計人員以預算為主線，以加強科研經(jīng)費管理、提高科研經(jīng)費使用效率為目的開展審計工作。審計人員了解科研經(jīng)費管理制度和科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)經(jīng)費管理的薄弱環(huán)節(jié)和風險點，實施具體的審計程序，編制審計工作底稿。對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應及時向項目負責人提出審計意見和整改建議，并督促其進行整改，重大的問題還需向科研管理部門和相關領導進行報告。實施階段的前期主要是在科研項目的立項和預算編制階段，著重對立項資料和預算編制情況進行審核。實施階段的中期著重對預算執(zhí)行情況、合同執(zhí)行進度、資產(chǎn)管理狀態(tài)以及敏感項目等進行跟蹤審計。實施階段的后期主要在項目決算和評估階段，對科研項目的結題、結賬情況以及項目績效進行審計和評價。

3、完成階段。完成階段是審計工作的最后一個階段，審計報告是審計工作的最終產(chǎn)品。在完成階段，審計人員對編制的底稿進行復核，對審計底稿整理和歸檔，形成審計的總體結論，編寫并出具審計報告。審計人員在出具審計報告之后，還應關注審計建議的執(zhí)行情況，要求項目組和相關單位提供審計結論執(zhí)行情況回執(zhí)，了解和跟蹤審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。

（三）科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的主要程序

1、檢查。審計人員對紙質、電子或其他形式存在的記錄和文件進行審查，包括科研項目的預算、立項書、合同、會計憑證、結題驗收書等；審計人員還可以對資產(chǎn)進行實物審查，包括購置的設備和材料等。

2、觀察。審計人員察看項目組成員正在執(zhí)行的活動或實施的程序，例如觀察相關資產(chǎn)的使用是否進行登記并形成使用記錄等。但觀察具有一定的局限性，其獲取的審計證據(jù)僅限于觀察的時點，同時被觀察人員的行為可能因被觀察而受到影響。

3、詢問。審計人員通過口頭或書面的詢問，向被審計項目組和其他相關人員獲取信息，包括財務和非財務信息。詢問廣泛運用于科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計中，通過詢問獲取的信息可以作為審計人員獲取的其他信息的補充證據(jù)。

4、分析程序。審計人員可以通過分析不同財務數(shù)據(jù)之間以及財務數(shù)據(jù)與非財務數(shù)據(jù)之間的勾稽關系，獲取項目預算執(zhí)行情況、經(jīng)費使用的異常狀況等信息，并分析其原因，從而獲得審計證據(jù)。

三、科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計的重點

（一）科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制

科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計中關注內(nèi)部控制，一方面可以評價內(nèi)部控制制度建設是否健全、執(zhí)行是否有效，另一方面有助于科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制的完善。內(nèi)部審計人員應關注內(nèi)部控制的五個方面：①科研管理制度體系是否健全，科研管理部門設置和分工是否合理等；②針對科研管理中存在的風險點是否形成了有效的風險識別、評估和應對機制；③科研經(jīng)費管理的內(nèi)部控制活動，包括授權、實物控制、職責分離等；④科研管理信息系統(tǒng)的建立、使用和維護情況，科研管理部門之間信息溝通情況；⑤是否定期對科研經(jīng)費內(nèi)部控制有效性進行評估并及時采取必要的補救措施。

（二）簽訂的合同

規(guī)范合同的簽訂是科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計重要內(nèi)容之一。具體而言：①對于合作（外協(xié)）項目簽訂的合同，著重關注學校是否對項目合作單位資質、履約能力、業(yè)務相關性以及項目負責人與合作單位的關系等進行了審核；②重點審核合同（協(xié)議）條款，如合同標的、數(shù)量、價格、履約期限和方式、違約責任等是否明確、無爭議，若合同雙方存在關聯(lián)關系，還需審核相關合同條款的經(jīng)濟性和公允性；③合同執(zhí)行期間發(fā)生的變更，是否符合法律法規(guī)，是否簽訂了補充合同或協(xié)議。

（三）科研經(jīng)費預算執(zhí)行情況

預算執(zhí)行是高?？蒲薪?jīng)費管理中核心的環(huán)節(jié)，在此環(huán)節(jié)內(nèi)部審計人員著重關注以下幾方面：①預算收入是否按合同約定進度及時撥付到位、配套資金是否按規(guī)定足額落實；②預算支出是否按照經(jīng)費預算的范圍、比例和標準來執(zhí)行；③發(fā)生重大預算調(diào)整的，是否經(jīng)過相關部門審批；④項目經(jīng)費支出的依據(jù)是否充分、合理，支出是否取得合法、有效的原始憑證；⑤外撥經(jīng)費支出是否嚴格按照合同（協(xié)議）中約定的條款辦理；⑥經(jīng)費使用進度與科研項目進度的匹配情況。

（四）敏感項目

差旅費、勞務費、專家咨詢費、招待費等都是科研經(jīng)費支出中的敏感項目。審計人員需重點核查這些支出的原始憑證的真實性和完整性、各項支出是否超預算等，審核是否存在弄虛作假和浪費經(jīng)費的情況。如在審計過程中發(fā)現(xiàn)了違規(guī)、浪費、超標準支出的情況，審計部門可以及時提出意見，協(xié)助督促項目組盡早進行整改。

（五）資產(chǎn)管理狀況

科研項目中購置或形成的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，但資產(chǎn)管理也是高?？蒲许椖抗芾碇腥菀缀鲆暤沫h(huán)節(jié)，審計人員在實施事中審計時須在以下幾方面加以重視：①固定資產(chǎn)購置是否嚴格按預算執(zhí)行，需通過招標或政府采購的是否經(jīng)過規(guī)定程序，是否存在重復購置的情況；②購置的固定資產(chǎn)是否納入學校統(tǒng)一登記和管理；③資產(chǎn)的使用是否有使用記錄；④科研成果形成無形資產(chǎn)的，是否明確權屬并登記入賬，有無資產(chǎn)流失或被低估的情況；⑤資產(chǎn)處置是否按照相關規(guī)定辦理。

（六）績效評價

績效評價目前對科研項目進行績效評價是科研項目管理中的薄弱環(huán)節(jié)。審計人員由于受到專業(yè)限制，對科研項目進行全面的績效評價尚顯不足。審計人員主要從以下幾個角度評估科研項目的績效：①科研成果與立項函件、合同書中約定的目標的對比情況如何，項目的社會聲譽和社會效益情況，項目形成成果的用戶應用反饋情況；②項目期間人才培養(yǎng)、科研成果得獎率等指標；③固定資產(chǎn)利用效果，科研經(jīng)費的使用效益。

四、科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計需要具備的條件

科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計能克服傳統(tǒng)審計模式的弊端，更有效地實現(xiàn)對科研經(jīng)費管理的監(jiān)督，促進科研經(jīng)費使用效益和科研經(jīng)費管理水平的提高。然而，科研經(jīng)費管理的全過程跟蹤審計需要一系列的配套措施，而且全過程跟蹤審計需要更多的人力和更高的成本。目前，僅有少數(shù)“985”院校對科研項目管理實施全過程跟蹤審計，全過程跟蹤審計模式在高?？蒲薪?jīng)費管理中的運用仍有待探索和完善。高校為適應新的科研經(jīng)費管理要求，應該注重以下幾方面，提高科研經(jīng)費管理審計的效率和效果，促進高校科研管理水平的提升。

（一）良好的科研經(jīng)費管理審計環(huán)境

高校應樹立科學的科研經(jīng)費管理理念，扭轉“重申報輕管理”的局面，完善科研經(jīng)費管理體系。在總體層面上，高校應落實“統(tǒng)一領導、分級管理、責任到人”的管理體制，強化內(nèi)部控制和監(jiān)督約束制度，明確科研項目和科研經(jīng)費管理相關部門的職責和權限，保證科研經(jīng)費的使用、管理和監(jiān)督都有效運行并形成有效的權力制約。學校還應做好科研經(jīng)費管理相關的培訓和宣傳工作，使相關職能部門和科研人員消除對審計工作的排斥和疑慮，為科研審計工作的開展提供良好的環(huán)境?？蒲薪?jīng)費管理是一項長期的工作，高校應給予高度重視，積極主動地根據(jù)科研管理的相關文件要求，形成科研管理長效機制，確保高校用好管好科研經(jīng)費，推動高?？蒲兴降奶嵘?。

（二）有效的信息共享系統(tǒng)

科研經(jīng)費管理是一項系統(tǒng)工程，包括了科研、財務、招標、審計等多個環(huán)節(jié)，除科研管理、財務、國有資產(chǎn)管理、審計、紀委監(jiān)察等多個職能部門之外，還涉及到學院、研究所等二級單位，以及廣大師生。實施科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計，內(nèi)部審計部門必須要加強與學校其他部門的溝通和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)科研管理信息的共享。高校應逐步建立科研經(jīng)費管理信息共享平臺，科研管理、財務等部門適時地進行溝通，在了解和掌握學?？蒲薪?jīng)費的總體情況、項目重要性和項目經(jīng)費規(guī)模的基礎上，共同確定科研經(jīng)費全過程跟蹤審計的范圍下發(fā)給審計處，審計處則將全過程跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時向科研管理、財務、國有資產(chǎn)管理等部門通報。信息共享平臺有利于各相關部門及時、全面獲取科研項目全過程管理和全過程跟蹤審計的信息，同時使相應的職責部門能長期有效地督促和追蹤審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改糾正情況。

（三）具備勝任能力的審計隊伍

為適應科研經(jīng)費管理工作的要求，突出審計部門的監(jiān)督職能，同時發(fā)揮審計工作價值創(chuàng)造的功能，內(nèi)部審計部門在科研經(jīng)費管理全過程跟蹤審計中，除了進行監(jiān)督外，也體現(xiàn)了審計的咨詢和服務功能，這對高校內(nèi)部審計人員的業(yè)務水平提出了更高的要求。首先，審計人員要加深對科研項目的性質和內(nèi)容的了解，以便能更有針對性地開展科研審計工作，審計人員可以通過參加科研立項的申報和論證會等方式來加深對科研項目的了解；其次，審計人員要熟悉最新的相關財經(jīng)法規(guī)制度以及高校科研經(jīng)費管理相關規(guī)定，加強與各部門的溝通和協(xié)調(diào)，做到工作到位但不越位；最后，審計人員在進行科研審計工作時，要積極主動關注科研經(jīng)費管理的薄弱環(huán)節(jié)及風險點，靈活創(chuàng)新地運用各種審計技術手段和方法，提高科研經(jīng)費管理審計業(yè)務水平?！?/p>

（作者單位：武漢理工大學審計處）

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