論我國一般轉移支付監(jiān)管體系的完善與優(yōu)化

●丁瑋蓉

論我國一般轉移支付監(jiān)管體系的完善與優(yōu)化

●丁瑋蓉

本文從一般轉移支付的總體目標出發(fā)，在明確一般轉移支付監(jiān)管概念的基礎上，闡述了一般轉移支付監(jiān)管的必要性，結合當前存在的主要問題，通過研究新《預算法》中對預算監(jiān)督提出的要求，提出加強監(jiān)管的方法路徑，以進一步提高一般轉移支付資金的使用效率，最后探討了完善我國財政轉移支付制度的有效應對措施。

一般轉移支付 監(jiān)管 新《預算法》

我國缺乏完善的財政轉移支付監(jiān)管體系，使得轉移支付資金在分配及使用的過程中存在一些不規(guī)范的行為，滋生了貪污腐敗現象，轉移支付資金的使用效率低下，從而無法保障全國公共服務均等化目標的實現。2015年1月1日正式施行的新《預算法》中明確指出，要加強對財政預算的監(jiān)管，而一般轉移支付制度是新《預算法》的四本預算中“一般公共預算”的重要組成部分，是加強宏觀調控和實現經濟社會和諧發(fā)展的重要舉措，因此，建立一套有效的一般轉移支付監(jiān)管體系尤為重要。本文通過研究新《預算法》中對預算監(jiān)督提出的要求，結合我國一般轉移支付監(jiān)管機制的缺陷，探討了完善我國一般轉移支付監(jiān)管體系的有效措施，從而使一般轉移支付資金得到最大效益的發(fā)揮。

一、一般轉移支付監(jiān)管的概念

一般轉移支付監(jiān)管不能僅僅依靠行政機關的自我控制、自身監(jiān)管，這樣難以有效地約束其違法行為，本文所指的一般轉移支付監(jiān)管是由財政部門、審計部門、人大及社會等四個財政監(jiān)管主體等構成一套完整的一般轉移支付監(jiān)管體系，對一般轉移支付的合法性、合理性和效益性依法進行檢查和督促的活動。

二、一般轉移支付監(jiān)管的必要性

近年來，一般轉移支付力度不斷加大，2015年中央對地方的一般轉移支付達到29230.37億元，占中央對地方轉移支付的比例為57.58%，如此大規(guī)模的一般轉移支付對緩解欠發(fā)達地區(qū)的財政困難、加快落后地區(qū)的經濟發(fā)展、縮小地區(qū)間公共服務水平的差距、維護社會的和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，如果資金一旦濫用，就會給國家和社會帶來嚴重的危害和損失，所以必須盡快構建一套有效的、完善的一般轉移支付監(jiān)督體系。

首先，一般轉移支付監(jiān)管為規(guī)范財政轉移支付預算編制提供堅實的基礎。無論是一般轉移支付資金的申請還是有效運用，預算始終貫穿其中，都需要預算予以提前核實。所以對一般轉移支付進行有效監(jiān)管，使資金真正落實到項目中去，是規(guī)范轉移支付預算編制工作的必要前提。其次，一般轉移支付監(jiān)督為規(guī)范財政轉移支付資金使用提供了有力的保障。一般轉移支付資金從中央到最終落實使用的地方，往往要經過多級政府，這個過程中，容易出現偏離上級的財政政策導向，管理不規(guī)范，導致資金的浪費、擠占、挪用等現象，難以發(fā)揮其應有的效益，而一般轉移支付監(jiān)管為規(guī)避這些問題提供了強有力的保障。最后，一般轉移支付監(jiān)督為平衡我國公共服務水平起到關鍵性的作用。一般轉移支付主要作用就是平衡各地區(qū)的財政能力、公共服務提供能力及經濟發(fā)展水平，一般轉移支付監(jiān)管對保證一般轉移支付的順利進行，并最終達到公共服務均等化的目標起到關鍵作用。

三、一般轉移支付監(jiān)管體系的現狀

從現有的法規(guī)來看，我國一般轉移支付監(jiān)管是由財政部門、審計部門和各級人大這三個監(jiān)督主體各負其責、分工協作的監(jiān)管機制。然而，其中仍然存在著一些問題，具體如下：

（一）一般轉移支付監(jiān)管存在立法盲區(qū)

嚴格地說，目前我國并沒有專門的財政轉移支付立法，更別提細化到一般轉移支付了。我國現行財政轉移支付制度主要依據的是《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，這既不是行政法規(guī)也不是法律，并沒有對一般轉移支付監(jiān)督制度作出具體的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地給出了財政轉移支付制度的原則和方向。《預算法》和《所得稅收入分享改革方案》中也僅僅是涉及到財政轉移支付的相關內容，在一般轉移支付監(jiān)督的實際工作中主要是以行政部門規(guī)章作為依據，如《過渡期財政轉移支付辦法》等，并且其中對一般轉移支付的申請、使用、監(jiān)管及責任承擔等問題沒有作出嚴格的規(guī)定，這些規(guī)章制度不僅立法層次不高，權威性和科學性值得懷疑，還存在很大的立法盲區(qū)，這使得一般轉移支付監(jiān)督機制缺乏剛性約束力，嚴重影響一般轉移支付監(jiān)督的執(zhí)行。所以說，我國財政轉移支付監(jiān)督的相關法律法規(guī)體系的建設仍然比較滯后。

（二）一般轉移支付監(jiān)管職責混亂

目前我國財政轉移支付監(jiān)管體系中的財政部門、審計、人大三個監(jiān)督主體雖然在理論上已經明確了職責分工權限，但因為它們都享有監(jiān)督權，缺乏一個以某種監(jiān)督為主的監(jiān)督體系，在實際工作中容易造成監(jiān)督權的交叉、無序，使得監(jiān)管無效。

由于一般轉移支付的預算編制質量在很大程度上影響了預算執(zhí)行的效果和預算資金的使用效率，這使得財政部門無法完全履行財政日常監(jiān)管職能，從而造成監(jiān)管在第一道防線上缺位。在審計監(jiān)管方面，缺乏對預決算審計的法律依據，這使得審計部門在執(zhí)行中左右為難；除此之外，我國的審計監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，通常是項目完成之后再進行審計監(jiān)督，這使得即使是發(fā)現決策失誤、貪污挪用、中飽私囊的現象，造成的損失也難以挽回，而且大部分一般轉移支付并沒有明確的績效目標，這樣一來，審計機關對一般轉移支付也難以進行有效的監(jiān)管。此外，從目前的狀況看，人大對轉移支付的監(jiān)督力量薄弱，預決算及預算執(zhí)行的審查、批準權都形同虛設。

（三）缺乏對一般轉移支付的績效監(jiān)督

我國目前的一般轉移支付監(jiān)督主要是對其過程的合規(guī)性進行監(jiān)督，忽視了一般轉移支付實現公共服務均等化的績效監(jiān)督，如果一般轉移支付制度不能平衡我國各地區(qū)人民享受公共服務的水平，即使它符合法律規(guī)范，也是無效的。所以必須在對一般轉移支付的合規(guī)合法性監(jiān)督的基礎上，加強對一般轉移支付的績效評價，積極開展有效性監(jiān)督。

（四）一般轉移支付缺乏有針對性的監(jiān)管

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由于一般轉移支付資金與專項轉移支付資金在撥付目標上有一定差別，所以對不同轉移支付形式的資金在分配和使用上的管理和監(jiān)督也要進行區(qū)分。

新《預算法》出臺之前，我國并沒有明確一般轉移支付資金規(guī)模的測算方法，一直采用“基數法”來確定一般轉移支付資金規(guī)模。由于“基數法”缺乏科學的依據，加劇了原有的不均衡狀態(tài)，容易產生馬太效應，使得“富者越富，貧者越貧”，助長了地方“跑部錢進”的不正之風，使一般轉移支付變得隨意和盲目，嚴重影響一般轉移支付的公開、透明，大大增加了對一般轉移支付監(jiān)督的難度。另外，我國目前一般轉移支付的分配缺乏事權依據，一般轉移支付與專項轉移支付之間的目標混亂，因此，一般轉移支付要有專門的監(jiān)管機制，以規(guī)范一般轉移支付資金的管理，實現我國公共服務均等化的總體目標。

四、一般轉移支付監(jiān)管體系的完善

（一）完善一般轉移支付監(jiān)督法律體系

新《預算法》第一條說明了立法目的“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展”。在我國建設民主法治國家的大背景下，一般轉移支付監(jiān)督要做到依法監(jiān)督、嚴格執(zhí)法，這就需要加快一般轉移支付的立法進程，確立一般轉移支付監(jiān)管制度的法律地位，確定一般轉移支付的目標、原則，合理劃分中央與地方各級政府之間的財力與事權等，為進一步加強一般轉移支付監(jiān)管、規(guī)范一般轉移支付行為提供法律保障。建議借鑒國外的成功經驗，盡快頒布并實施《中華人民共和國財政轉移支付法》，明確規(guī)定一般轉移支付監(jiān)管單位的監(jiān)管工作職責、程序、權限、方式及法律責任，堅決杜絕一般轉移支付進行過程中的主觀和盲目性；在一般轉移支付監(jiān)管工作中，要把財政部門對一般轉移支付運行的“事中監(jiān)督”和人大對一般轉移支付預算審批的“事前監(jiān)督”，以及審計部門對一般轉移支付資金使用情況的“事后監(jiān)督”三者結合起來，使得一般轉移支付監(jiān)督實現全方位覆蓋，促進我國一般轉移支付制度在法制規(guī)范的軌道上有序地運行。

僅僅頒布實施《中華人民共和國財政轉移支付法》在實際工作中還不夠完善一般轉移支付監(jiān)管體系，與此同時，應推進一般轉移支付監(jiān)督的相關法律法規(guī)配套建設，結合我國現階段的公共財政體制改革及財政法律體系的健全完善，按照新《預算法》中有關財政轉移支付的規(guī)定，中央層面按照新《預算法》確定的原則及授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付方面的規(guī)章制度；各級人大、財政部門可根據本地實際情況，制定與本地相適應的、具有地方特色的法規(guī)及行政條例，約束本地區(qū)的一般轉移支付行為，為一般轉移支付監(jiān)管工作提供多層次的法律保障。針對人大監(jiān)督力量薄弱的問題，新《預算法》多處作出明確規(guī)定：如第32條規(guī)定，“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。前款所稱政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款”。第37條規(guī)定，“各級預算支出應當依照本法規(guī)定，按其功能和經濟性質分類編制”。第46條規(guī)定，“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款”。

（二）加快推進一般轉移支付績效監(jiān)管

一般轉移支付績效監(jiān)管是轉移支付資金管理的重要內容，也是財政轉移支付監(jiān)管的一個重要組成部分，新《預算法》六處強調了對預算支出情況開展績效評價，要求強化績效監(jiān)管，促進國家財政資金配置效率，提高資金使用效益。然而，我國目前一般轉移支付監(jiān)管的狀況還停留在傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)管，要引導其向績效監(jiān)管轉變，就必須對一般轉移支付績效監(jiān)管從整體和全局進行規(guī)劃，具體如下：

第二，由于一般性轉移支付是無條件轉移支付，是上級政府根據不同層次政府在稅收能力與支出需求方面和各地區(qū)在資源、人口、貧富等方面存在的差別，按照統(tǒng)一的法定標準或公式將轉移支付資金轉化為地方政府收入的補助形式，是地方固有財力的一部分，而且沒有規(guī)定地方政府資金的具體使用方向，地方政府賦予了較大的自由度，使地方政府可以按照本地情況靈活地支配資金。正因為如此，地方政府往往會更多地考慮自身利益，盡最大努力去索取更多的一般轉移支付資金。新《預算法》在總結近年來審查監(jiān)管經驗的基礎上，針對現實中的突出問題，為了對一般轉移支付有效行使預算審查監(jiān)管權，在第38條作出了較為具體的規(guī)定：一般性轉移支付應當按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。即采用“因素法”來計算一般財政轉移支付的規(guī)模，提高財政轉移支付的科學性和透明度，也便于對一般轉移支付資金的使用進行監(jiān)管。也就是以客觀條件和自身稟賦作為分配資金的依據，采用“因素法”來計算一般財政轉移支付的規(guī)模，因素法的關鍵在于計算模式的確立和因素的選擇，選取能夠反映各地收入能力和支出需要的客觀因素，如：人口因素、人均GDP和人均財政收入、自然因素及其他一些不易受到人為控制的特殊因素，再以“收入能力——支出需求均衡”作為撥款原則，核定各地標準收入和標準支出數額，從而以公式化的方式確定一般轉移支付的規(guī)模。即通過各地區(qū)理論收入能力和標準支出需求來確定轉移支付數額，然后上級財政和同級人大按新《預算法》里預決算的審查和預算執(zhí)行的要求，對一般轉移支付資金的使用進行監(jiān)管。

第三，建立完整的一般轉移支付績效監(jiān)管評價系統(tǒng)，設定一些績效評價指標體系，并在實踐中不斷完善和修正，盡可能最大程度地降低績效評價中主觀因素的不良影響。

（三）加強自身建設，提升預算審查監(jiān)管能力

做好一般轉移支付監(jiān)管工作，不僅要求監(jiān)管人員全面掌握轉移支付的法律法規(guī)及有關專業(yè)知識，還要具備監(jiān)管檢查方面的各項技能，為此，各監(jiān)管部門要加強專業(yè)隊伍的建設，定期對工作人員進行專業(yè)技術培訓，并予以考核，從監(jiān)管人員素質上保證一般轉移支付監(jiān)管的專業(yè)性和有效性，以新《預算法》要求為準繩，以經濟社會發(fā)展全局出發(fā)，結合本地區(qū)實際，著力提升預算審查監(jiān)管能力。

（四）大力推進預算公開透明，強化社會監(jiān)管

新《預算法》要求增強預決算活動的公開性，除了依照國家保密法規(guī)定屬于國家秘密的事項；強調對預算的“全面”公開及“重要事項”的公開，對公開內容、時間、主體等都作了明確、具體的規(guī)定。因此，政府預算中本級政府一般轉移支付安排執(zhí)行情況的報告及報表由本級政府財政部門負責公開，并應當在各級人大及其常委會批準后20日內公開（第19條、第89條）。只有提高預算的透明度，推進政府預算公開，才能強化社會各方面監(jiān)管。公開透明是現代財政制度的基本特征，不僅是建立現代財政制度，建設陽光政府、責任政府的基本要求，也是我國人民群眾享有財政預算的知情權、參與權和監(jiān)管權，實現治理體系和治理能力現代化的必然條件，更有利于消減阻力、推進轉移支付制度的改革。

（五）加大問責監(jiān)管力度，嚴格責任追究

新《預算法》在制止和懲處預算管理活動中的違法違紀行為、維護我國財經秩序方面強化了問責和責任追究力度，在第92至95條里集中對四個方面、十九種情況負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任和給予處分作出了法律規(guī)定。所以，各級財政部門、審計部門、各級人大對一般轉移支付過程中違反預算法規(guī)定的行為，如：對違反預算法的規(guī)定進行預算調整、開設財政專戶，對政府及其有關部門、單位虛列收支、改變轉移支付資金支出用途，挪用重點支出資金的相關責任人，加大問責和責任監(jiān)管力度，切實履行好職責，除了追究行政責任之外，嚴格給予撤職、開除的處分，構成犯罪的依法追究其刑事責任?！?/p>

（本研究受國家社科基金“霧霾協同治理的政府事權劃分與財力匹配機制研究”〈15BGL047〉及湖北省科技廳項目“企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收激勵效應研究”〈2014BDF100〉資助）

（作者單位：武漢大學財政金融研究中心）

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4.國務院.2001.國務院關于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知[Z].國發(fā)〔2001〕37號。

5.財政部.1999.過渡期財政轉移支付辦法（1999）[S]。

6.葉平.2009.我國財政轉移支付法律問題研究[D].中國政法大學。

7.申思.2011.財政轉移支付監(jiān)督問題研究[D].湖南大學。

8.李袁婕.2011.論我國公共財政監(jiān)督制度的完善[J].審計研究，2。

9.張裕民.2010.公共財政體制下對政府轉移支付制度的思考[J].財政監(jiān)督，1。

10.韓宗保.2011.完善預算法律制度提高財政轉移支付資金效益[J].財政研究，10。

（本欄目責任編輯：王光俊）