完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的思考

●潘文立 曾敏

完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的思考

●潘文立 曾敏

隨著財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)與深入，建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度迫在眉睫。本文從完善嵌入預(yù)算編制的審核機(jī)制、完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的糾偏機(jī)制、建立財(cái)稅政策執(zhí)行情況的反饋機(jī)制三個(gè)層面闡述了預(yù)算監(jiān)管機(jī)制所應(yīng)完善的重要內(nèi)容，并分析了完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制應(yīng)把握的原則以及實(shí)踐中的保障措施。

財(cái)稅體制改革 財(cái)政預(yù)算 預(yù)算監(jiān)管

專員辦經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套比較成熟的以事后監(jiān)督檢查為主的工作方式方法和業(yè)務(wù)流程，這種以查促管的工作模式，在一定時(shí)期內(nèi)為保障中央重大財(cái)稅政策執(zhí)行、增收節(jié)支、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律等發(fā)揮了重要作用。隨著財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)與深入，建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度迫在眉睫。按照財(cái)政部關(guān)于專員辦工作轉(zhuǎn)型的統(tǒng)一部署，財(cái)政部機(jī)關(guān)和各專員辦都著力嘗試將監(jiān)管鏈條前移，把更多的精力投入到財(cái)政預(yù)算的編制與執(zhí)行當(dāng)中，并著力建立與工作轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的工作機(jī)制。通過認(rèn)真的學(xué)習(xí)思考，筆者以為專員辦作為財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)在工作中把體現(xiàn)財(cái)政特點(diǎn)、發(fā)揮派駐優(yōu)勢作為預(yù)算監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，重構(gòu)工作流程，融入主體業(yè)務(wù)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工作模式從事后檢查向事前和事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

一、完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)容

健全的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制是通過系統(tǒng)明確專員辦轉(zhuǎn)型之后履行職能的主要方式和在中央財(cái)政管理鏈條中的權(quán)責(zé)關(guān)系，所形成的一個(gè)科學(xué)合理、系統(tǒng)全面、權(quán)責(zé)明確和運(yùn)行規(guī)范的業(yè)務(wù)工作模式。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕352號）精神，轉(zhuǎn)型后的專員辦預(yù)算監(jiān)管機(jī)制大體可包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）完善嵌入預(yù)算編制的審核機(jī)制

分配資金、編制預(yù)算是財(cái)政部門的主體業(yè)務(wù)，是專員辦轉(zhuǎn)型后監(jiān)控的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容。從中央財(cái)政支出的流向看，主要包括部門預(yù)算編制審核和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審核兩方面工作。

1、關(guān)于部門預(yù)算審核。按照現(xiàn)行預(yù)算審核測算流程，專員辦通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成“一上”預(yù)算基本支出基礎(chǔ)信息審核、相關(guān)項(xiàng)目支出的審核、新增資產(chǎn)配置預(yù)算審核三項(xiàng)工作。總體上來講，這三項(xiàng)工作是專員辦從流程上實(shí)質(zhì)性嵌入主體業(yè)務(wù)的重要內(nèi)容，符合當(dāng)前專員辦的實(shí)際狀況，但從長遠(yuǎn)來看仍需進(jìn)一步完善。一是將基本支出基礎(chǔ)信息審核擴(kuò)展為參與基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)制定；二是以相關(guān)項(xiàng)目支出審核為引領(lǐng)，全面推進(jìn)績效管理；三是以新增資產(chǎn)配置預(yù)算審核為抓手，全面提升預(yù)算單位財(cái)政管理水平和資金使用效率。

2、關(guān)于專項(xiàng)支出審核。重點(diǎn)對有關(guān)單位申請中央財(cái)政補(bǔ)助的基本依據(jù)進(jìn)行就地審核。對中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金依據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行審核，防止虛報(bào)冒領(lǐng)中央財(cái)政資金。

（二）完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的糾偏機(jī)制

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理是硬化預(yù)算約束、提升財(cái)政資金使用規(guī)范和有效性的重要措施，也是發(fā)揮專員辦機(jī)構(gòu)優(yōu)勢的重要內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)對專員辦現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行管理工作的內(nèi)容進(jìn)行梳理，完善監(jiān)管內(nèi)容，優(yōu)化監(jiān)管手段，提升監(jiān)管成效。

1、夯實(shí)屬地預(yù)算單位銀行賬戶管理基礎(chǔ)。

進(jìn)一步修訂完善預(yù)算單位銀行賬戶管理系統(tǒng)，繼續(xù)扎實(shí)做好銀行賬戶審批、備案和年檢工作，實(shí)現(xiàn)銀行賬戶“應(yīng)管盡管”，鞏固屬地預(yù)算單位加強(qiáng)預(yù)算管理和落實(shí)國庫集中收付制度改革的基礎(chǔ)。同時(shí)，加強(qiáng)與人民銀行的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)與人民銀行賬戶管理系統(tǒng)（以及商業(yè)銀行賬戶管理系統(tǒng)）的對接，賦予專員辦一定權(quán)限，通過中央基層預(yù)算單位的財(cái)政分配碼、銀行賬戶代碼進(jìn)入該系統(tǒng)進(jìn)行查詢，實(shí)現(xiàn)屬地預(yù)算銀行賬戶信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提升銀行賬戶管理效率。

2、提高國庫集中支付審核效率。在適當(dāng)擴(kuò)大國庫集中支付的單位范圍和項(xiàng)目數(shù)量的同時(shí)，延伸網(wǎng)上申報(bào)審核鏈條，實(shí)現(xiàn)屬地預(yù)算單位與專員辦、主管部門、國庫司的互聯(lián)互通，提高審核效率。在專項(xiàng)支出方面，引入國庫集中支付方式，即在財(cái)政資金撥付之前，對中央重大專項(xiàng)支出項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料、建設(shè)進(jìn)度等進(jìn)行審核，出具審核意見作為財(cái)政資金撥付依據(jù)。

3、強(qiáng)化國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)用。在財(cái)政部國庫管理系統(tǒng)分部門、分行業(yè)、分區(qū)域?qū)嵤┤珖院暧^動(dòng)態(tài)監(jiān)控的總體框架中，專員辦應(yīng)根據(jù)部里的指導(dǎo)意見和工作要求，通過與財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，參與對所在地中央財(cái)政資金運(yùn)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，就地組織實(shí)施綜合核查，及時(shí)糾正屬地預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行中存在的“有令不行、有禁不止”的問題，提升預(yù)算支出的合法性、規(guī)范性。同時(shí)，通過國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的運(yùn)用，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，為新《預(yù)算法》等法規(guī)制度的貫徹落實(shí)營造良好的環(huán)境。

4、加強(qiáng)屬地預(yù)算單位決算管理。專員辦對屬地中央預(yù)算單位部門決算進(jìn)行審核，應(yīng)以資料審核為主，現(xiàn)場核查為輔。主要審核編制范圍是否完整，是否有漏報(bào)和重復(fù)編報(bào)現(xiàn)象；編制方法是否規(guī)范，是否符合財(cái)政財(cái)務(wù)管理相關(guān)制度及部門決算的編制要求；編制內(nèi)容是否真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，決算報(bào)表表內(nèi)、表間勾稽關(guān)系是否銜接，報(bào)表數(shù)據(jù)與單位會(huì)計(jì)賬簿數(shù)據(jù)是否相符，是否有漏報(bào)、重報(bào)、錯(cuò)報(bào)項(xiàng)目以及虛報(bào)和瞞報(bào)等現(xiàn)象，部門決算紙介質(zhì)數(shù)據(jù)與電子介質(zhì)數(shù)據(jù)、分戶數(shù)據(jù)與匯總數(shù)據(jù)是否保持一致；決算數(shù)據(jù)年度間變動(dòng)是否合理，變動(dòng)較大事項(xiàng)是否附有相關(guān)文件依據(jù)；填報(bào)說明和分析報(bào)告是否符合決算編制規(guī)定。同時(shí)，還要重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算與決算的差異情況，反映在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，促進(jìn)預(yù)算單位提高預(yù)算管理水平。

（三）建立財(cái)稅政策執(zhí)行情況的反饋機(jī)制

重點(diǎn)是對中央財(cái)政重大財(cái)稅政策執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，反映基層在政策執(zhí)行中的做法、經(jīng)驗(yàn)、存在的問題與成因，提出加強(qiáng)財(cái)稅管理的政策建議。

從收入方面來講，繼續(xù)對屬地財(cái)稅部門執(zhí)行國家財(cái)稅政策情況進(jìn)行監(jiān)管，著重圍繞財(cái)稅政策改革重點(diǎn)，開展財(cái)稅政策執(zhí)行情況專題調(diào)研。既要及時(shí)糾正虛收空轉(zhuǎn)、應(yīng)征不征、越權(quán)減免和違規(guī)調(diào)整預(yù)算科目、收入級次等問題，又要提出加強(qiáng)中央財(cái)政收入管理的政策建議。從支出方面來講，一是要結(jié)合監(jiān)管實(shí)際，提出加強(qiáng)部門預(yù)算管理的意見建議；二是圍繞中央專項(xiàng)支出的設(shè)立、歸并和后續(xù)評估進(jìn)行專題調(diào)研，提出加強(qiáng)管理的建議。

二、完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制應(yīng)把握的原則

預(yù)算監(jiān)管機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及財(cái)政管理的方方面面，是專員辦當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期科學(xué)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。實(shí)踐中應(yīng)遵循以下原則：

一是服務(wù)中心，促進(jìn)管理。專員辦預(yù)算監(jiān)管只有立足財(cái)政改革和管理的需要，服務(wù)財(cái)政中心工作，才能切實(shí)有效地發(fā)揮作用。因此，專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管機(jī)制建設(shè)應(yīng)牢牢把握財(cái)政改革和管理的發(fā)展趨勢，緊緊抓住現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)的著力點(diǎn)和切入點(diǎn)，把專員辦的業(yè)務(wù)監(jiān)管工作建成加強(qiáng)中央財(cái)政預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，使預(yù)算監(jiān)管的重心更加貼近改革，服務(wù)發(fā)展。

二是突出重點(diǎn)，量力而行。財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制建設(shè)涉及面較廣，影響既有管理生態(tài)，推進(jìn)難度大。因此，預(yù)算監(jiān)管機(jī)制建設(shè)既要與財(cái)政改革發(fā)展的重點(diǎn)、熱點(diǎn)合拍共振，通過階段性重點(diǎn)工作體現(xiàn)監(jiān)管成效，樹立專員辦轉(zhuǎn)型發(fā)展的信心；又要結(jié)合財(cái)政管理實(shí)際，與專員辦現(xiàn)有的力量配置、人員結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，先易后難，循序漸進(jìn)，逐步實(shí)施，真正在監(jiān)管工作中講求實(shí)效，體現(xiàn)特色。

三是規(guī)范操作，流程控制。要遵循“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)和分級授權(quán)”的原則，圍繞機(jī)構(gòu)特點(diǎn)和機(jī)制建設(shè)需要，依托金財(cái)工程信息化建設(shè)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)預(yù)算監(jiān)管流程，規(guī)范監(jiān)管行為，明確監(jiān)管程序，并確保權(quán)限的行使與承擔(dān)責(zé)任相匹配。

三、完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的保障措施

財(cái)政預(yù)算監(jiān)管機(jī)制從建立到健全、從內(nèi)部協(xié)作到外部協(xié)調(diào)，客觀上需要相應(yīng)的制度規(guī)范、管理理念予以保障，也需要與之匹配的人才隊(duì)伍、工作手段進(jìn)行支撐。否則，預(yù)算監(jiān)管機(jī)制難以建立健全，或者建立以后也難以可持續(xù)地發(fā)展。筆者以為，應(yīng)重點(diǎn)做好四個(gè)方面的工作：

第一，加強(qiáng)制度建設(shè)是完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的前提。搞好財(cái)政預(yù)算監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，除了要在思想認(rèn)識上給予高度重視、在工作上加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)外，必須要建立一套完整的工作制度來予以保障。這方面，一是在制度上要完善專員辦作為財(cái)政部派駐機(jī)構(gòu)的職能定位。二是在制度上要進(jìn)一步明確專員辦與各方主體的關(guān)系。三是在制度上要細(xì)化專員辦承擔(dān)的主體業(yè)務(wù)的權(quán)責(zé)要求。

第二，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)是完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的關(guān)鍵。人乃政事之本。財(cái)政預(yù)算監(jiān)管機(jī)制建設(shè)能否順利實(shí)施并取得實(shí)效，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵。一是要重視教育引導(dǎo)，教育引導(dǎo)干部樹立管理思維，主動(dòng)搞監(jiān)管。二是要加強(qiáng)培訓(xùn)鍛煉，提高專員辦干部的管理水平，切實(shí)為預(yù)算監(jiān)管機(jī)制建設(shè)提供智力支撐。

第三，加強(qiáng)信息化建設(shè)是完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)管理信息急劇增大，先進(jìn)的計(jì)算機(jī)信息技術(shù)已廣泛運(yùn)用于財(cái)政管理的方方面面，客觀上需財(cái)政預(yù)算監(jiān)管在工作方式、工作手段上充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。真正用信息化來固化流程，提高效率，監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。

第四，加強(qiáng)與各方溝通協(xié)調(diào)是完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的保障。專員辦與相關(guān)方的工作關(guān)系應(yīng)以構(gòu)建專員辦屬地中央財(cái)政管理主體地位為基礎(chǔ)，以提高監(jiān)管運(yùn)轉(zhuǎn)效率為主線，圍繞監(jiān)管業(yè)務(wù)有序開展明確各方的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是重點(diǎn)處理好與業(yè)務(wù)歸口管理司、部門業(yè)務(wù)司之間的關(guān)系，在預(yù)算司統(tǒng)一歸口管理專員辦預(yù)算監(jiān)管工作的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化部門業(yè)務(wù)司與專員辦對口處室的日常聯(lián)系和精準(zhǔn)指導(dǎo)，確保專員辦業(yè)務(wù)處是部內(nèi)對口司局在地方的延伸。二是處理好專員辦與屬地預(yù)算單位之間的業(yè)務(wù)關(guān)系，由專員辦依法依規(guī)履行預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等監(jiān)管職能，屬地預(yù)算單位需做好配合工作。三是需重新梳理專員辦與屬地省級財(cái)政部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系。地方財(cái)政部門在辦理涉及中央轉(zhuǎn)移地方支出的預(yù)算資料時(shí)，應(yīng)將有關(guān)情況抄送當(dāng)?shù)貙T辦，當(dāng)?shù)貙T辦按照預(yù)算司、部門業(yè)務(wù)司的要求做好相關(guān)審核工作并跟蹤做好資金的監(jiān)管工作?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐江蘇專員辦）

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