淺談事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

●羅文

淺談事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

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事業(yè)單位的主要職能是利用國(guó)有資源為社會(huì)大眾提供教科文衛(wèi)等民生服務(wù)。加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)，能夠更好地發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)作用，為民眾提供更高效的公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。目前來說，事業(yè)單位尚缺乏一套包含業(yè)務(wù)流程控制制度、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處理機(jī)制和考核評(píng)價(jià)辦法的內(nèi)控體系，財(cái)政部也于2012年和2015年分別頒布實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，建立和完善事業(yè)單位內(nèi)控體系成為一項(xiàng)緊迫任務(wù)。因此，現(xiàn)階段探討如何建立事業(yè)單位內(nèi)部控制體系意義重大，也正合時(shí)宜。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的現(xiàn)狀

(一)事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)環(huán)境

1、對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位，不夠重視。一是受內(nèi)部業(yè)績(jī)的影響。事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)一樣，均為政府所屬的公共機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)和現(xiàn)實(shí)的考核機(jī)制決定了事業(yè)單位的管理者重視的是政績(jī)和業(yè)績(jī)，往往就忽視了單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作。特別是對(duì)非財(cái)政撥款的自收自支事業(yè)單位來說，這種現(xiàn)象尤為明顯，因?yàn)槠錁I(yè)績(jī)直接關(guān)系著機(jī)構(gòu)能否運(yùn)轉(zhuǎn)和所有員工收益的高低。同時(shí)，單位內(nèi)部人員對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作的參與程度較低，甚至認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)工作是對(duì)其工作的不信任，且增加工作量，出現(xiàn)抵觸心理，內(nèi)控建設(shè)也是基于國(guó)家政策的要求被動(dòng)開展，缺乏主動(dòng)性和積極性。二是缺少內(nèi)外監(jiān)督的影響。內(nèi)部監(jiān)督方面，僅有極少部分大規(guī)模的事業(yè)單位有專門內(nèi)審機(jī)構(gòu)和專業(yè)審計(jì)人員，而數(shù)量龐大的小規(guī)模事業(yè)單位，由于受編制和缺少專業(yè)人員的限制，普遍未建立專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，僅僅依靠財(cái)務(wù)部門對(duì)收支進(jìn)行審核把關(guān)。財(cái)務(wù)部門業(yè)務(wù)的局限性決定其監(jiān)督內(nèi)容僅僅是在資金的運(yùn)用方面，對(duì)于工作流程方面的內(nèi)部監(jiān)督則基本缺失。外部監(jiān)督方面，我國(guó)目前對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要依靠審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和社會(huì)監(jiān)督。由于絕大部分的事業(yè)單位是作為行政機(jī)關(guān)的下屬單位，是一種職能補(bǔ)充，審計(jì)部門監(jiān)督的重點(diǎn)往往是上級(jí)行政機(jī)關(guān)，除非有明顯的問題線索，不然很少對(duì)下屬事業(yè)單位進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。紀(jì)檢監(jiān)察部門和社會(huì)監(jiān)督主要是問題導(dǎo)向型，對(duì)于沒有出現(xiàn)重大違規(guī)事項(xiàng)的事業(yè)單位，紀(jì)檢監(jiān)察部門不介入、社會(huì)不關(guān)注。正是由于內(nèi)外監(jiān)督不力，事業(yè)單位管理者往往對(duì)自身問題發(fā)現(xiàn)不了，也缺乏促使其加強(qiáng)內(nèi)部管理的外部壓力。

2、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和評(píng)估不足。防范風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)部控制建設(shè)的最終目的，無風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的內(nèi)控建設(shè)就只可能是為內(nèi)控而內(nèi)控，照搬照抄制度而已。對(duì)于經(jīng)費(fèi)來源主要是財(cái)政撥款的事業(yè)單位來說，其認(rèn)為只要財(cái)政性資金在規(guī)定范圍內(nèi)使用就行，沒有其他風(fēng)險(xiǎn)。特別是對(duì)于一些職能弱化的事業(yè)單位，他們的存在可能只是為了解決人員安置問題，這部分事業(yè)單位工作被動(dòng)、業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單、不受關(guān)注，很少有人會(huì)關(guān)心內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)問題，但往往是這種不受關(guān)注的單位發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件的可能性更大。對(duì)于無財(cái)政撥款的自收自支事業(yè)單位來說，更是認(rèn)為收入是自身創(chuàng)造，未使用財(cái)政資金，開支隨意不受限制，無風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不需要內(nèi)部控制。這種對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和評(píng)估不足的現(xiàn)象給內(nèi)控建設(shè)帶來困難。

3、事業(yè)單位分類改革進(jìn)度緩慢。現(xiàn)階段許多事業(yè)單位職能定位不明確，部分事業(yè)單位還承擔(dān)了行政執(zhí)法職能，而部分事業(yè)單位以經(jīng)營(yíng)為主，失去了公益的性質(zhì)。職能定位不明確，就不能充分發(fā)揮事業(yè)單位的公益作用，事業(yè)單位分類改革目標(biāo)就是要解決上述問題，讓事業(yè)單位回歸其公益性，服務(wù)社會(huì)。但由于事業(yè)單位改革遲遲不見實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，給事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的推進(jìn)造成阻礙，其中最重要的一點(diǎn)就是許多事業(yè)單位職能定位未能確定。內(nèi)部控制建設(shè)首先要梳理的就是單位職能，再根據(jù)單位的職能制定詳細(xì)的業(yè)務(wù)流程控制制度，并在流程中查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和制定防范措施，所以說梳理單位職能是內(nèi)控建設(shè)最基礎(chǔ)工作，如果單位職能定位都未能確定，內(nèi)控建設(shè)就無從說起。一個(gè)事業(yè)單位最終的定位可能是承擔(dān)行政職能，也可能是承擔(dān)事業(yè)的公益職能，又或者是變成企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，三種職能需要完全不同的內(nèi)部控制方法。同時(shí)，事業(yè)單位管理者由于單位職能的不確定性和發(fā)展方向的不明朗性，使其對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作只能是敷衍，沒有積極性。

(二)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)情況

1、組織和管理機(jī)構(gòu)不健全，未形成常態(tài)化工作機(jī)制。內(nèi)控建設(shè)工作不是一項(xiàng)臨時(shí)性的、一次性的工作任務(wù)，而是一項(xiàng)需要不斷完善制度并使制度得到長(zhǎng)期有效執(zhí)行的工作，這樣才能真正發(fā)揮內(nèi)控的作用。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，應(yīng)該在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制建立和部門協(xié)調(diào)配合上得到保障，內(nèi)部控制建設(shè)工作才能是實(shí)質(zhì)性地開展?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》也明確要求設(shè)置內(nèi)控職能部門或確定牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控建設(shè)工作，但大部分事業(yè)單位未成立內(nèi)控職能部門，未對(duì)內(nèi)控制度的建設(shè)進(jìn)行總體的領(lǐng)導(dǎo)部署。究其主要原因，一方面是由于大部分事業(yè)單位部門不健全、人員配備不完整；另一方面是由于對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為是一項(xiàng)臨時(shí)性任務(wù)，交由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門或內(nèi)審部門加強(qiáng)管理就算完成任務(wù)。

2、內(nèi)控制度體系不完善。雖然《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》2012年就頒布了，要求結(jié)合實(shí)際建立內(nèi)控體系，并對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將內(nèi)控貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審批決策、具體執(zhí)行和事后監(jiān)督的全流程，實(shí)現(xiàn)全面控制。但從目前情況來看，絕大部分事業(yè)單位并未真正按照規(guī)范執(zhí)行，僅僅是將一些現(xiàn)成的內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)管理、審批制度、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等制度進(jìn)行整理匯編，未全面梳理各自單位職能和全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，未查找各業(yè)務(wù)流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也未根據(jù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)制定防控方法。更未形成一套符合自身實(shí)際，貫穿于全部管理和業(yè)務(wù)流程，并對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)情況、執(zhí)行情況和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的內(nèi)控體系，致使大量的風(fēng)險(xiǎn)在控制之外。

3、內(nèi)控制度有效性不足，執(zhí)行不到位。部分事業(yè)單位雖然開展了內(nèi)控建設(shè)，也制定了一系列的內(nèi)控制度，但是得到有效執(zhí)行的少之又少。一是未切合自身實(shí)際，照搬照抄。許多事業(yè)單位內(nèi)控制度存在照搬照抄上級(jí)部門或企業(yè)內(nèi)控制度的情況，制定的制度辦法未能與自身職能有效融合，僅為完成工作任務(wù)，造成制度執(zhí)行困難或無法執(zhí)行。二是未做到不相容崗位職責(zé)分離。我國(guó)許多的單位由于受制于工作人員有限，一個(gè)人經(jīng)常身兼好幾個(gè)崗位，特別是在一些不相容崗位上（如審批崗和經(jīng)辦崗），如果未做到相互分離、相互監(jiān)督制約,就很容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。三是缺少對(duì)內(nèi)控制度考評(píng)和問責(zé)機(jī)制。內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)建立制度、執(zhí)行制度、評(píng)價(jià)和問責(zé)、完善制度的循環(huán)過程，沒有評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制，內(nèi)控制度的執(zhí)行就得不到監(jiān)督，不能對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)控制度進(jìn)行檢測(cè)，就不能對(duì)下一環(huán)節(jié)完善制度提供意見?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》文件中要求對(duì)內(nèi)控建設(shè)實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，但由于普遍缺乏內(nèi)審機(jī)構(gòu)和內(nèi)控組織管理機(jī)構(gòu),大部分的事業(yè)單位并沒有對(duì)其建立制度和內(nèi)部各部門執(zhí)行制度的情況開展考評(píng)和問責(zé)。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容

相比企業(yè)，事業(yè)單位最顯著的特點(diǎn)就是服務(wù)性和公共性，其性質(zhì)決定了事業(yè)單位內(nèi)控的目標(biāo)是保證預(yù)算編制和執(zhí)行真實(shí)、保證國(guó)有資源得到高效使用，為社會(huì)提供最好的公共服務(wù)，因此，事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)著重于資產(chǎn)管理、預(yù)算管理方面。

（一）資產(chǎn)管理

國(guó)有資產(chǎn)作為事業(yè)單位最重要的資源，是事業(yè)單位從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)，貫穿于事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，因此，只要資產(chǎn)控制到位，就可以防范大部分的風(fēng)險(xiǎn)。一是要全面梳理資產(chǎn)管理流程，制定貫穿于固定資產(chǎn)、流動(dòng)資金、存貨、耗材等從購進(jìn)、領(lǐng)用和使用到處置各個(gè)環(huán)節(jié)的控制制度，并在各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)查找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。二是要全面梳理資產(chǎn)管理崗位，綜合運(yùn)用不相容崗位分離制約、授權(quán)控制等內(nèi)部控制方法，全面系統(tǒng)分析、梳理業(yè)務(wù)流程中所涉及的不相容崗位，明確各個(gè)崗位的職責(zé)、權(quán)力范圍、上下級(jí)關(guān)系、AB角等，強(qiáng)化各個(gè)資產(chǎn)管理崗位之間的制衡作用，并通過定期輪崗和強(qiáng)制休假的方式對(duì)崗位履職情況進(jìn)行檢測(cè)。

（二）預(yù)算管理

在預(yù)算編制控制上,要加強(qiáng)事先對(duì)各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的把關(guān)和專家評(píng)審工作，建立預(yù)算編制的審核把關(guān)機(jī)制，確保單位預(yù)算真實(shí)和規(guī)范，為預(yù)算管理內(nèi)部控制營(yíng)造良好的氛圍。在預(yù)算執(zhí)行控制上，要強(qiáng)化事中監(jiān)管,確保按照批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行開支，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時(shí)，要加強(qiáng)預(yù)決算的信息公開力度，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等情況進(jìn)行公開，接受單位內(nèi)部人員和社會(huì)公眾的監(jiān)督,提高單位預(yù)算管理水平，將有限的國(guó)家資源發(fā)揮出最大的社會(huì)作用。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的方法

(一)加強(qiáng)單位層面內(nèi)控體系建設(shè)

1、建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成立專門的內(nèi)控組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合作用，建立規(guī)范有效的內(nèi)控運(yùn)行和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證內(nèi)控體系的正常運(yùn)行。一是內(nèi)控組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)牽頭擬訂單位層面的內(nèi)控制度，審核單位內(nèi)部各項(xiàng)內(nèi)控管理制度與工作流程；二是內(nèi)控組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要明確內(nèi)部各部門的職責(zé)、權(quán)力和任務(wù)，督促內(nèi)部各部門各崗位認(rèn)真貫徹執(zhí)行單位內(nèi)控制度,嚴(yán)格按照相應(yīng)的內(nèi)控制度程序和要求辦理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)；三是內(nèi)控組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要組織對(duì)內(nèi)控制度有效性和內(nèi)部各部門執(zhí)行內(nèi)控制度情況進(jìn)行檢查、考核評(píng)價(jià)和問責(zé)，對(duì)內(nèi)部各部門存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行調(diào)查處理。

2、完善內(nèi)控制度體系。針對(duì)目前事業(yè)單位內(nèi)控制度尚不完善的現(xiàn)狀，需要構(gòu)建一套內(nèi)容全面、配套完整、有效管用的內(nèi)控體系，并確保內(nèi)控制度得到有效的執(zhí)行。一是制定業(yè)務(wù)流程控制制度。對(duì)單位所有的業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理、崗位責(zé)任界定、查找風(fēng)險(xiǎn)和防控措施，制定出可操作性強(qiáng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程制度。二是建立風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。對(duì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)如何報(bào)告、如何降低危害、如何彌補(bǔ)漏洞等進(jìn)行明確，使風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)。三是建立內(nèi)控檢查機(jī)制。組織開展定期檢查和不定期檢查、日常檢查和重點(diǎn)檢查，對(duì)內(nèi)部各部門內(nèi)控建設(shè)工作開展情況、內(nèi)控制度執(zhí)行情況、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)及處理情況、問題整改落實(shí)情況等進(jìn)行檢查。四是建立內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制。在檢查的基礎(chǔ)上對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)的合理性、可操作性進(jìn)行自身檢測(cè)評(píng)價(jià)，對(duì)內(nèi)部各部門內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)單位不斷修改完善制度體系。五是建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。對(duì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件和內(nèi)控執(zhí)行不力的部門和職工進(jìn)行責(zé)任追究，制定相應(yīng)的懲戒措施，促進(jìn)內(nèi)部各部門增強(qiáng)內(nèi)控責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

(二)加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控體系建設(shè)

1、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制。事業(yè)單位尤其是小型事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱，容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，而單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)又與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)息息相關(guān)，事業(yè)單位內(nèi)控重點(diǎn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理均為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)職責(zé)范疇。所以加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)要從加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制開始，一方面要將會(huì)計(jì)相關(guān)崗位明確分工，尤其是出納與記賬人員、資產(chǎn)保管與使用人員進(jìn)行分離，權(quán)責(zé)明確，相互監(jiān)督制約；另一方面要建立規(guī)范嚴(yán)格的審批和管理制度，應(yīng)用授權(quán)控制的方法，對(duì)資產(chǎn)采購、預(yù)算管理等授權(quán)的方式、權(quán)限和責(zé)任進(jìn)行明確。

2、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督控制。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督能夠?qū)κ聵I(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各項(xiàng)管理制度是否合規(guī)和有效進(jìn)行反饋，能夠反映內(nèi)控制度運(yùn)行的具體情況，是一種再控制。所以事業(yè)單位應(yīng)積極建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或整合利用現(xiàn)有資源開展內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，通過內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部各部門內(nèi)控制度執(zhí)行不力和既有內(nèi)控制度的缺陷，逐步完善防控措施，促進(jìn)內(nèi)控制度的不斷完善。

3、信息化控制。一是將制定業(yè)務(wù)流程制度固化在單位相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，通過授權(quán)控制和流程控制防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化、常態(tài)化和內(nèi)部信息的公開、共享，使審批、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約。二是建設(shè)內(nèi)控信息平臺(tái)，通過信息采集、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等技術(shù)手段，對(duì)主要業(yè)務(wù)流程進(jìn)行監(jiān)控，做到過程留痕、責(zé)任可追溯，及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程控制中存在的不足。

(三)借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)開展內(nèi)控體系建設(shè)

內(nèi)部控制的產(chǎn)生和發(fā)展是均在企業(yè)，有著較為完善的內(nèi)部控制體系，內(nèi)容全面，包含了內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制、組織機(jī)構(gòu)控制、采購控制、生產(chǎn)管理控制、銷售管理控制、質(zhì)量管理控制、崗位管理控制等。相比企業(yè)，事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)尚處于初始階段，還在摸索之中，相關(guān)制度體系也不成熟，存在許多問題，因此在建立事業(yè)單位內(nèi)控體系時(shí)，借鑒制度相對(duì)成熟、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)內(nèi)控制度是一種有效的方法?！?/p>

（作者單位：福建省價(jià)格研究所）

1.劉永澤、唐大鵬.2013.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問題[J].會(huì)計(jì)研究。

2.全惠玲.2015.關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究[J].現(xiàn)代商業(yè)。