食品安全監(jiān)管必須建立統(tǒng)一權威體制和明確法律適用規(guī)則

□李長生 四川省安岳縣食品藥品監(jiān)督管理局

食品安全監(jiān)管必須建立統(tǒng)一權威體制和明確法律適用規(guī)則

□李長生 四川省安岳縣食品藥品監(jiān)督管理局

食品安全關系到廣大人民群眾身體健康和生命安全，是重大的政治、經(jīng)濟和民生問題，是人民群眾最關心、與群眾利益關系最密切的問題。習近平總書記提出要用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責的“四個最嚴”，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。2015年4月，全國人大常委會第十四次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，2015年10月1日起施行。

然而，這部被譽為“史上最嚴”的新食品安全法實施半年多以來，作為基層第一線食品藥品執(zhí)法監(jiān)管的一員，筆者深深地體會到了食藥安全監(jiān)管工作任重道遠，還需進一步統(tǒng)一完善監(jiān)管體制和細化法律法規(guī)適用細則。

新修訂的食品安全法公布后，執(zhí)法監(jiān)管人員嚴格從維護廣大人民群眾根本利益出發(fā)，充分認識貫徹落實食品安全法的重要性和必要性，按照“主體責任、嚴格監(jiān)管、屬地管理、社會共治、嚴懲犯罪”5個方面的總體要求，利用制作法治宣傳專欄、印發(fā)宣傳資

料等傳統(tǒng)宣傳手段，充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機等各類媒介，結合食品安全“進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位”的“六進”活動，切實開展了新修訂的食品安全法的宣傳和普及工作，全面提高公眾食品安全意識和科學素養(yǎng)，進一步增強了風險防范意識和自我保護能力，逐步營造人人關心、人人參與、人人監(jiān)督食品安全的社會氛圍，食品安全形勢總體穩(wěn)中向好。但是，理論和實際還有一定的差距，宣傳普及和執(zhí)法操作過程中還存在一定難度。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

基礎薄弱，監(jiān)管體制機制五花八門

影響和制約食品安全的因素很多，特別是中華民族幾千年的傳統(tǒng)飲食習慣、傳統(tǒng)食品加工生產(chǎn)工藝水平和少數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營者守法意識淡薄、誠信道德缺失、唯利是圖，導致食品安全事件時有發(fā)生。再加上當今互聯(lián)網(wǎng)時代，人人都是“記者”，隨時都在“制造”新聞，往往造成消極影響，加劇了人民群眾對食品安全的擔憂。而新食品安全法全面實施以來，全國范圍內(nèi)組建的關于食品藥品監(jiān)督管理機構花樣繁多，名稱也五花八門，沒有統(tǒng)一的管理。食品藥品監(jiān)管部門與工商、質檢、物價等部門“二合一”“三合一”，甚至“五合一”的格局層出不窮，讓人暈頭轉向。新組建的部門機構名稱標識不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，嚴重影響了法律實施的效果。且基層監(jiān)管部門的上一級仍是食品藥品監(jiān)管、工商、質檢等部門，上級多頭部署，下級疲于應付，存在不協(xié)調(diào)等情況。表面上地方政府是為了精簡機構，整合行政執(zhí)法力量，實際上，卻無形中大大弱化了食品安全監(jiān)管專項職能。

應強調(diào)食品安全為公共安全的定位而非市場監(jiān)管定位?？h級人民政府食品藥品監(jiān)管部門在特定區(qū)域中心場鎮(zhèn)設立派出機構，明確村一級的協(xié)管員責、權、利。加大投入，解決基層監(jiān)管人員專業(yè)知識、技術能力、經(jīng)費保障和人手力量均不足等問題，提升基層監(jiān)管能力。例如，安岳縣在10個中心場鎮(zhèn)設立了10個監(jiān)管所，按照轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)核準一個編制，所長按照實職副科配備，人財物均由縣局統(tǒng)一調(diào)配，大大地提高了執(zhí)法效率和理順了食品安全監(jiān)管專項職能。但是，目前仍存在無標準化房屋設施、無執(zhí)法使用車輛等基本問題。相應地制約了工作的更好開展，這些都是急需解決的基礎薄弱問題。

事權責任不清，人財物資源配置不夠科學合理

目前，安岳縣基層監(jiān)管所執(zhí)法人員基本都是其他單位調(diào)入或者新考錄人員，缺乏相應工作經(jīng)驗，未經(jīng)過長時間的專業(yè)系統(tǒng)的培訓，往往都是趕鴨子上架，上崗就投入到第一線監(jiān)管工作中，人才短缺是關鍵?；鶎訄?zhí)法人員的工作往往只是去市場查看持證經(jīng)營、人員健康證、食品采購索證索票情況和查看有無過期變質食品、經(jīng)營場所環(huán)境是否符合衛(wèi)生規(guī)范等。食品安全監(jiān)管是基于科學的風險管理，不是簡單的查看索證索票和是否符合衛(wèi)生規(guī)范。必須對生產(chǎn)經(jīng)營全過程進行規(guī)范系統(tǒng)檢查，嚴把產(chǎn)品質量安全，加大抽樣檢驗力度和范圍，對違法違規(guī)行為依法懲處。才能讓食品監(jiān)管執(zhí)法隊伍真正權威、高效。

事權清晰，責任才清楚，設置相應的機構，人財物資源配置才能夠科學合理。食品安全風險往往具有不確定性，歷史原因導致我國食品安全問題比較復雜。過去的多頭監(jiān)管和現(xiàn)在的統(tǒng)一監(jiān)管還尚未完全真正的銜接好，責權的輕重緩急還未很好地理清。如國家、省、市縣具體應承擔的工作和事權到底應該以什么為主、怎樣劃分等。筆者非常支持國家食品藥品監(jiān)督管理總局畢井泉局長的建議，國家負責特殊食品、藥品、醫(yī)療器械和化妝品上市審評審批及其相關檢查、核查、檢驗等工作；省級集中負責食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管，承擔企業(yè)許可、體系核查、日常監(jiān)督檢查、案件稽查及違法行為查處職能；市縣兩級負責食品藥品流通和使用環(huán)節(jié)監(jiān)管，負責對食品農(nóng)獸藥殘留、非法添加的定期抽檢，負責食品藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構、餐飲企業(yè)以及小作坊等的日常檢查。

對于縣級人民政府食品藥品監(jiān)管部門在特定區(qū)域設立的派出機構（基層所）的事權責任方面，筆者認為基層所應以宣傳培訓、規(guī)范指導、許可核查、抽樣檢測和日常監(jiān)督檢查與專項檢查相結合為主，而不是一味把案件查處，處罰罰沒款項收繳作為一種推進工作的手段。同時，從本職工作和切實保障人民群眾身體健康與社會影響要求，必要的行政處罰是必不可少的。關鍵是應該放在產(chǎn)品本身質量安全問題管理方面，從生產(chǎn)經(jīng)營源頭上加強監(jiān)管和加大處罰力度，而不是拿一些經(jīng)營戶所謂的無證經(jīng)營、人員未取得有效健康證、預包裝食品過期、預包裝食品生產(chǎn)日期標注不清等簡單的問題做文章。執(zhí)法必嚴、違法必究毫無爭議，必須貫徹，但是，對于不是主觀故意行為、不能證明食品質量存在問題的情況，還是應區(qū)別對待，減輕處罰。加強宣傳教育，規(guī)范經(jīng)營行為，長此以往經(jīng)營者的安全意識和知法守法水平才能共同提高。

配套法規(guī)和標準體系建設還需進一步完善和細化

目前，新食品安全法實施條例還未出臺，修訂工作需進一步加快完善。同時還需加快推進食品安全地方立法，使食品安全法的規(guī)定更加細化，以便于實施。

2015年，全國各級食品藥品監(jiān)管部門共查處食品安全領域違法案件24.78萬件，罰沒款金額11.65億元，責令停產(chǎn)停業(yè)9 731戶，吊銷許可證235件，搗毀制假售假窩點779個，移送司法機關1 618件。新食品安全法實施以來，安岳縣堅持出重手、下重拳、加大打擊力度，立案查處食品安全違法案件400余件，開出了四川省第一張5萬元罰單。雖然，在全縣食品經(jīng)營領域形成震懾，但新食品安全法對大部分輕微食品違法行為的罰款額度起點較高問題，也帶來了執(zhí)行難、結案難等現(xiàn)象，給基層執(zhí)法人員造成困擾。農(nóng)村市場食品經(jīng)營者大部分都是老弱病殘或者留守人員，生活本來就很困難，無意中難免會因清理不及時遇到經(jīng)營的個別食品超過保質期，被立案查處起價5萬元，從經(jīng)濟上肯定無法落實，情理上也于心不忍。個別經(jīng)營者文化素質相對偏低，對假冒偽劣食品鑒別能力有限，雖經(jīng)過每年的培訓，但在造假手段不斷翻新面前，他們也防不勝防。在送貨下鄉(xiāng)的銷售人員手中購買到假冒偽劣食品，即使保留有所謂的隨貨單或者收據(jù)，但因為電話地址可能是假的而無法找到上家。自覺接受處罰時，往往也無法承受巨額的罰款而導致案件結案較難情況出現(xiàn)。這些都需全國人大常委會立法委員會成員進一步加大到基層的調(diào)研和聽取基層食品藥品監(jiān)督管理部門的意見建議，盡快制定出客觀、科學的食品安全法實施條例及相關細則，以便于基層食品監(jiān)管執(zhí)法工作權威、高效。

另外，地方性法規(guī)嚴重滯后，不利于地方解決食品安全矛盾工作的開展。如食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小經(jīng)營店和食品攤販等的管理辦法還沒有出臺，四川省下發(fā)了《農(nóng)村群體性聚餐管理辦法》卻沒有相應的法規(guī)來予以支撐，只有監(jiān)管責任卻沒有配套的處罰依據(jù)等。這些都給日常監(jiān)管工作帶來了不小的負面影響，也是群眾非常關注和意見較多的地方。

食品安全管理重點還在源頭。只有建立起從種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到加工生產(chǎn)、到餐桌上的一系列過程食品安全監(jiān)管體系，充分實現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品溯源制度，大力開展全民食品安全知識教育，提升國民素質和意識，才能從根本上解決好食品安全相關問題，實現(xiàn)人人參與、社會共治新局面。