城市規(guī)劃編制專項資金管理存在的問題及對策
——以X市為例

黃利春　李　艷

城市規(guī)劃編制專項資金管理存在的問題及對策
——以X市為例

黃利春李艷

內(nèi)容提要：城市規(guī)劃編制專項資金是財政專項資金的重要組成部分。隨著城市化的快速發(fā)展，在我國現(xiàn)行財政體制下，城市規(guī)劃編制專項資金的管理面臨各種矛盾。本文基于對X市規(guī)劃編制專項資金績效評價的相關(guān)資料，分析城市規(guī)劃編制專項資金管理中存在的主要問題及原因，提出加強規(guī)劃編制專項資金的管理以提高專項資金績效的對策。

財政專項資金城市規(guī)劃資金管理資金績效

一、引　言

財政專項資金是指中央和地方政府年度予以下達(dá)和安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補貼等方面，具有特定用途或?qū)ｉT用途的資金（王志剛，2013），是需要單獨報賬核算，專款專用，不得挪作他用的資金（李洪輝，2014），具有政策性強、專項申報、時效性強等特點。在我國財政支出分類體系中，專項資金擁有特殊的屬性和地位。專項資金來源何處、去向哪里、效益怎樣，越來越受社會關(guān)注，其預(yù)算編制、執(zhí)行、檢查結(jié)果的公開，是一個必然趨勢，這也在倒逼著預(yù)算管理、審批制度、決策機制等方面的改革和創(chuàng)新（張社年，2013）。2015年1月1日開始實施的新《預(yù)算法》要求財政預(yù)算安排與資金績效評價相聯(lián)系。財政支出績效評價是對財政支出效益、管理水平、投入風(fēng)險等方面的綜合評價，其核心是強調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系。財政支出績效評價對于優(yōu)化財政資源配置、推動政府職能轉(zhuǎn)變和深化財政體制改革起到重要作用（鄭方輝等，2015），是發(fā)揮財政調(diào)控職能、提高財政資金安排科學(xué)性、促進(jìn)財政支持社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實現(xiàn)的重要保證。

城市規(guī)劃編制反映城市建設(shè)的需求和方向，在城市建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，引領(lǐng)著城市發(fā)展與轉(zhuǎn)型。城市規(guī)劃編制專項資金是財政專項資金的重要組成部分，是列入市財政年度預(yù)算專項用于規(guī)劃編制的經(jīng)費，其管理和使用實行分級、分部門負(fù)擔(dān)的辦法。財政局負(fù)責(zé)專項經(jīng)費的預(yù)（決）算和資金管理，規(guī)劃局負(fù)責(zé)專項經(jīng)費的日常管理。為使規(guī)劃編制專項資金發(fā)揮預(yù)期效益并提高財政公信力，一方面，審計部門要對這項經(jīng)費進(jìn)行審計調(diào)查，重點關(guān)注城市規(guī)劃編制項目是否真實可行、是否取得預(yù)期效果以及經(jīng)費的各項內(nèi)控制度是否健全、執(zhí)行是否有效；另一方面，通過第三方評價機構(gòu)在總結(jié)該項資金實施與運行管理的基礎(chǔ)上，客觀評價專項資金的成效及預(yù)期目標(biāo)完成程度，評估績效水平、發(fā)現(xiàn)存在問題，為完善專項資金使用和管理、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供決策依據(jù)。

長期以來，政府規(guī)劃編制產(chǎn)生的效益難以判斷。關(guān)于城市規(guī)劃編制每年立項項目的投入和產(chǎn)出、過程監(jiān)管、產(chǎn)生效益及其評價等方面，迄今還沒有一套較為科學(xué)的評價方法和評價工具（姜國兵，2015）。目前，我國針對規(guī)劃編制專項資金項目展開的支出績效評價工作也尚屬空白。2015年，X市財政審核中心委托第三方政府績效評價機構(gòu)對該市2013-2014年的規(guī)劃編制專項資金開展了獨立評價，為國內(nèi)城市規(guī)劃編制專項資金的績效評價打開先河。2013-2014年，X市財政部門預(yù)算安排的規(guī)劃編制專項資金為1.25億元，規(guī)劃部門實際執(zhí)行預(yù)算為1.32億元?；谝?guī)劃編制專項資金的屬性以及提高資金績效的評價目的，我們通過建立4級指標(biāo)體系，對X市規(guī)劃編制專項經(jīng)費的整體績效進(jìn)行了量化評價，評定其綜合得分為76分，等級屬“中”。

本文基于對X市2013-2014年度規(guī)劃編制專項資金績效評價的實際工作及所收集到的相關(guān)資料，深入分析城市規(guī)劃編制專項資金管理中存在的主要問題及原因，進(jìn)而探討相關(guān)對策。

二、規(guī)劃編制專項資金管理存在的主要問題

隨著城市化進(jìn)程快速發(fā)展，城市規(guī)劃編制專項資金的投入為市政公共設(shè)施建設(shè)和城市的改造建設(shè)提供了資金支持，為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。然而，當(dāng)前我國財政專項資金在發(fā)揮作用的同時，也存在“重數(shù)量、輕質(zhì)量、重分配、輕管理、重支出、輕績效”等問題（吉富星，2015）。城市規(guī)劃專項資金的管理也同樣存在資金預(yù)算不合理、資金使用范圍不清、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范和缺乏監(jiān)督等問題，難以實現(xiàn)財政支出管理規(guī)范化、科學(xué)化的目標(biāo)。2013-2014年，X市通過信息化手段建立“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，組織各類規(guī)劃的編制工作共計606項，完成并通過驗收的有589項，其中有17項獲省級優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計獎。規(guī)劃編制專項資金的有效使用率達(dá)100%，實際完成率和質(zhì)量達(dá)標(biāo)率均為96.56%，項目的完成及時率和成本節(jié)約率均為100%，規(guī)劃編制效率和規(guī)劃實施率分別為95%和98%，基本實現(xiàn)了預(yù)定績效目標(biāo)，但在資金分配、立項論證和使用監(jiān)管等方面也存在突出問題。

（一）資金配置缺乏系統(tǒng)性，支出比例不合理

專項資金的管理和使用要堅持量入為出、收支平衡，保證重點、兼顧一般，厲行節(jié)約、注重效益的原則。規(guī)劃編制項目涉及多個層次和多種類型，規(guī)劃局應(yīng)預(yù)先優(yōu)化設(shè)置規(guī)劃編制體系，進(jìn)行合理的系統(tǒng)安排，從而優(yōu)化專項資金的配置，促進(jìn)相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)。然而，X市的規(guī)劃編制缺乏“全市一盤棋”指導(dǎo)思想，未能統(tǒng)籌做好開展各項政府規(guī)劃編制研究的計劃，對項目銜接考慮不充分。2013-2014年度的規(guī)劃編制專項資金的分配未能預(yù)先很好地明確資金使用的目標(biāo)、責(zé)任、時間和措施等問題，項目安排缺乏系統(tǒng)性與全局性，存在比較明顯的無序性，專項資金往往被用作應(yīng)急資金。部分項目存在內(nèi)容重復(fù)或過度細(xì)分的問題導(dǎo)致單獨立項的小項目明顯偏多。在606個規(guī)劃編制項目中，有26%的項目是合同金額不超過5萬元而單獨立項的小項目，其中，一些微觀項目的策劃或總平規(guī)劃等本不屬于市級規(guī)劃編制專項資金使用范圍內(nèi)的項目，卻花費了10.64%（613.50萬元）的專項資金。另外，政府規(guī)劃編制和專題研究的重復(fù)申報，各類研究目標(biāo)與定位不夠明確的規(guī)劃研究類項目數(shù)量眾多，其所花費的資金占當(dāng)期專項資金的16.8%。由于缺乏統(tǒng)籌考慮，必然影響項目成果質(zhì)量，一些成果也難以得到有效應(yīng)用，不僅造成專項資金的浪費，也會降低專項資金的使用效率和實際效果。

（二）資金績效目標(biāo)不明確，資金錯配明顯

財政專項資金服務(wù)于本級黨委政府的中心工作及戰(zhàn)略部署。為保證專項資金目標(biāo)實現(xiàn)，相關(guān)部門對前期設(shè)立論證有著嚴(yán)格與系統(tǒng)的要求。專項資金要求?？顚Ｓ茫仨氂休^強的績效管理意識。然而，X市規(guī)劃編制專項資金在使用過程中績效目標(biāo)不明確，相關(guān)制度與管理辦法的改革相對滯后，現(xiàn)有的計費依據(jù)模糊或缺少計費標(biāo)準(zhǔn)，項目主管部門只能根據(jù)主觀判斷或詢價信息申請項目經(jīng)費，預(yù)算編制往往過于簡單且缺乏客觀依據(jù)，存在比較明顯的資金錯配問題。主要表現(xiàn)在三個方面：一是項目論證欠充分。X市規(guī)劃編制項目主要來源于為領(lǐng)導(dǎo)解惑以及解決實際工作或管理中出現(xiàn)的漏洞與問題，很多小項目的立項缺乏制度依據(jù)和充分的理論與現(xiàn)實論證，往往由于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在某次會議或調(diào)研中提到了一些問題而要求規(guī)劃部門組織研究，從而形成一系列零散的規(guī)劃編制項目。二是部分項目的經(jīng)費實際支出與項目類型不符。如2013-2014年度規(guī)劃招商推介材料的編制分別支出16萬元和21萬元，但其費用預(yù)算卻分別參照城市近期建設(shè)規(guī)劃最低費用的8折取費和特大城市總體規(guī)劃專題研究項目經(jīng)費的7折取費。顯然，規(guī)劃招商推介材料既不是城市近期建設(shè)規(guī)劃項目，也不屬于特大城市總體規(guī)劃專題研究項目，在這些項目下列支明顯有問題。三是大量外包項目額外耗費專項資金。X市2013-2014年606個規(guī)劃編制項目中，有很多是屬于預(yù)算為3-5萬元的選址規(guī)劃項目，如《萬達(dá)集團(tuán)旅游項目規(guī)劃選址》等本屬于規(guī)劃局公務(wù)員的本職工作任務(wù)，不應(yīng)耗費專項資金，但由于這類項目數(shù)量太多而規(guī)劃局公務(wù)員人手不足而選擇了以邀請方式，立項外包給專業(yè)機構(gòu)來做，這就額外地消耗了相當(dāng)一部分規(guī)劃編制專項資金，導(dǎo)致專項資金錯配，降低資金績效。

（三）資金分配高度集中，缺乏市場競爭

財政專項資金分配改革的方向是推行競爭性分配，改“一對一”為“一對多”的分配。根據(jù)專項資金類別，推行不同的競爭性分配方式：分配對象為企業(yè)且市場化程度較高的，采取招投標(biāo)方式，由市場競爭決定資金分配歸屬；分配對象為政府部門或下級財政的，由部門和單位申報績效目標(biāo)，推行專家評審、集體討論等競爭性決策方式；上級要求資金配套的，按有關(guān)規(guī)定分配；未有規(guī)定的推行競爭性分配。城市規(guī)劃項目招投標(biāo)是城市規(guī)劃管理工作的重要內(nèi)容，招投標(biāo)工作的規(guī)范性是合理利用城市規(guī)劃專項資金的前提。規(guī)劃局對符合公開招標(biāo)的規(guī)劃編制項目應(yīng)實行招投標(biāo)。然而，X市的規(guī)劃編制專項資金的分配不管在方式上還是對象上都高度集中，明顯缺乏市場競爭，必然影響公共財政的公平性，不利于專項資金績效的提高。首先，資金分配方式過于單一。X市2013-2014年規(guī)劃編制資金分配方式以邀請為主，幾乎沒有進(jìn)行公開招投標(biāo)、競賽與征集，集中采購也缺乏規(guī)范的佐證材料。邀請方式的規(guī)劃編制項目使用專項經(jīng)費的比例高達(dá)96.4%（1.27億元），30萬元以上的規(guī)劃編制項目有31個，卻全部沒有實行公開采購，招標(biāo)率為0。其次，資金分配對象過于集中。2013-2014年X市絕大部分規(guī)劃編制項目委托給該市的城市規(guī)劃設(shè)計研究院，其他規(guī)劃機構(gòu)介入的很少。由X市規(guī)劃院單獨編制的項目使用的專項資金占76.49%，由該規(guī)劃院與其他單位合作編制的項目使用的專項資金占14.66%，而由其他編制方完成的項目使用經(jīng)費只占專項資金的8.84%，這種高度集中而缺乏市場競爭與合作的狀況往往不利于規(guī)劃編制質(zhì)量的提升。

（四）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，財務(wù)監(jiān)管不到位

規(guī)劃編制專項資金的預(yù)算往往只有總指標(biāo)數(shù)，沒有明細(xì)支出的控制數(shù)，預(yù)算執(zhí)行存在不規(guī)范問題。X市對規(guī)劃編制專項資金的預(yù)算執(zhí)行缺乏質(zhì)量控制辦法和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督機制不健全；缺乏全程業(yè)務(wù)管理程序，過程控制不到位，大多數(shù)項目都是先立項、付款，后補合同；在檔案資料上只有后期結(jié)項材料，缺乏前期、中期質(zhì)量控制相關(guān)材料；沒有建立科學(xué)合理的財務(wù)監(jiān)控機制，財務(wù)管理材料存在缺漏；簽訂的合同只有年份，沒有月份及哪日簽訂的，合同不完整，不符合款項審批流程。按規(guī)定，30萬元以上的款項需有招投標(biāo)程序，但2013-2014年X市雖然有31個30萬元以上的規(guī)劃編制項目，卻沒有一項招投標(biāo)資料。在相關(guān)財務(wù)資料中，部分項目的財務(wù)入賬憑證不規(guī)范，不符合財務(wù)審批支付流程，如2013年12月19日X市規(guī)劃局支付X市城市規(guī)劃設(shè)計研究院5281400元，原始憑證只附有立項表，卻沒有付款申請單和批復(fù)文件。這不僅有違財務(wù)管理制度，也不利于專項資金的有效利用，必須加強監(jiān)管。

三、存在問題的主要原因

對存在問題的原因分析是提高專項資金績效的重要前提。X市規(guī)劃編制專項資金管理存在的問題與制度建設(shè)、管理意識與監(jiān)管機制等密切相關(guān)。

（一）專項資金管理制度不健全

近年來，財政部配套出臺了一系列資金管理制度，促進(jìn)了專項資金管理的規(guī)范化和精細(xì)化。X市對規(guī)劃編制專項資金的管理也出臺了暫行辦法，但在規(guī)劃編制專項資金的使用中，現(xiàn)行制度對資金的配置與監(jiān)管還存在不足，相應(yīng)的改革也比較滯后。在沒有中央財政專項資金管理統(tǒng)一性規(guī)定的情況下，單一的規(guī)劃編制專項資金管理規(guī)范性文件往往難以全面、完整地包含城市規(guī)劃與管理面對的問題，相關(guān)條款散布在多個規(guī)范性文件中，而各類規(guī)范性文件格式差異較大，規(guī)定同類管理要求的章節(jié)標(biāo)題表述不一，導(dǎo)致規(guī)劃編制專項資金一些具體管理辦法難以落實到位。隨著城市的快速發(fā)展，規(guī)劃編制工作內(nèi)容日益增多而多樣化，但現(xiàn)行財政專項資金管理的改革卻滯后于規(guī)劃編制事業(yè)的發(fā)展需要，導(dǎo)致在現(xiàn)有的資金管理框架下，城市規(guī)劃編制工作中一些必須開展的項目無法找到明確的計費標(biāo)準(zhǔn)。在申請預(yù)算時，有的通過詢價方式確定，有的部門通過與其他城市對比確定，有的通過與上一年度同類的項目比較確定，從而出現(xiàn)部分項目的經(jīng)費列支與其立項依據(jù)存在明顯偏差的問題，這就要求加快財政專項資金管理制度的改革，適時修定和明確專項資金有關(guān)項目的計費標(biāo)準(zhǔn)。

（二）主管部門缺乏專項資金績效管理意識

傳統(tǒng)的理財觀念往往重資金使用而輕績效管理，績效理念尚未貫穿于目前財政專項資金管理的全過程。在X市的規(guī)劃編制專項資金使用過程中，主管部門比較缺乏績效管理意識，往往側(cè)重于資金支出管理的合法性與規(guī)范性，而對績效管理和評價工作重視不夠。部分項目來源缺乏制度依據(jù)，項目設(shè)置的隨意性比較明顯；部分項目的立項依據(jù)論證不夠充分；一些不屬于規(guī)劃編制專項經(jīng)費支付范疇的項目挪用專項經(jīng)費。主要原因是績效目標(biāo)沒有設(shè)立或者設(shè)立不明確，資金分配和使用責(zé)任落實不到位。目前，大多數(shù)規(guī)劃編制項目缺少公眾參與的渠道，沒有充分考慮公眾利益，影響規(guī)劃編制質(zhì)量及規(guī)劃成果的應(yīng)用；大多數(shù)項目是由項目承擔(dān)機構(gòu)（研究單位）直接組織一些專家進(jìn)行驗收，不能很好地給項目主管部門工作的改進(jìn)和項目決策提供有效的信息，難以真正起到評估驗收的作用；在研究類項目方面沒有制定任何管理辦法，難以對研究類專題項目進(jìn)行有效的管理。

（三）專項資金分配缺乏競爭性方式

財政專項資金采取以競爭性方式進(jìn)行分配不僅能提高財政資金分配的有效性，使資金使用主體形成自我約束和自我改進(jìn)的機制，更能提高資金使用主體的執(zhí)行力，加強政府管理的有效性，是對傳統(tǒng)的財政分配理念和分配實踐的重大創(chuàng)新（黎旭東等，2010）。規(guī)劃編制工作有其特殊性，X市以邀請方式為主在一定程度上可選擇更有經(jīng)驗的編制單位，保證規(guī)劃編制水平，也有利于減少規(guī)劃采購成本。但具體工作中許多環(huán)節(jié)應(yīng)該以征集和競賽為主，集思廣益，以招投標(biāo)方式體現(xiàn)公共財政的公平性。X市規(guī)劃專項經(jīng)費的資金分配尚未引入市場機制，邀請方式比重明顯太高，而且規(guī)劃編制項目承接單位過于單一，專項資金使用的公平性和競爭性較低。主要原因是資金管理部門市場競爭意識比較薄弱，對規(guī)劃編制專項資金的市場化改革不夠重視，采取公開采購及招投標(biāo)等市場化配置資金的進(jìn)程緩慢，這與當(dāng)前財政部設(shè)立的財政資金管理辦法是存在沖突的。

（四）財務(wù)管理缺乏科學(xué)合理的監(jiān)控機制

強化財政專項資金使用管理的監(jiān)督檢查，是保障財政專項資金安全、規(guī)范和有效運行的重要舉措。X市規(guī)劃編制專項資金管理缺乏全程的業(yè)務(wù)管理程序和相應(yīng)的財務(wù)監(jiān)控機制，導(dǎo)致財務(wù)管理材料存在缺漏，具體操作存在不符合款項審批流程的問題。主要原因在于：一是對資金管理規(guī)范性認(rèn)識不足，沒有設(shè)立專門的資金管理和監(jiān)管小組，業(yè)務(wù)處理存在一定的隨意性；二是缺乏資金支付規(guī)范意識，部分資金撥付未按合同的付款方式支付；三是對預(yù)算編制和執(zhí)行的認(rèn)識不到位，實際支出超出總體預(yù)算，存在不少預(yù)算追加情況；四是部分規(guī)劃（如控制性規(guī)劃）改革缺乏足夠依據(jù)，導(dǎo)致規(guī)劃效率和經(jīng)費節(jié)省率較低。

四、加強規(guī)劃編制專項資金管理的對策

加快專項資金管理改革是提高資金使用效益的必然選擇。加強規(guī)劃編制專項資金管理要求預(yù)算管理、審批制度、決策機制和監(jiān)督機制等方面的改革與創(chuàng)新，從而確保城市規(guī)劃編制工作順利開展，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（一）強化績效管理意識，績效目標(biāo)管理和項目管理有效結(jié)合

績效管理意識不強和績效目標(biāo)不夠明確是導(dǎo)致X市部分規(guī)劃編制專項資金使用績效不佳的重要原因。今后要加強績效管理，積極開展專項資金績效評價，逐步形成以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的資金績效管理體系。專項資金管理部門要將績效目標(biāo)管理與項目管理緊密結(jié)合起來，以整合資金為突破口，以建立項目庫為核心，以績效考評為安排項目的依據(jù)，從時間管理、成本費用管理、質(zhì)量管理、采購管理、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)入手，對項目績效進(jìn)行有效管理和控制，為實現(xiàn)預(yù)設(shè)績效目標(biāo)提供保障。

首先，對專項資金和項目進(jìn)行規(guī)范梳理與整合。財政局應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展及規(guī)劃工作的需要，適時修訂規(guī)劃編制專項資金立項的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對已到期、任務(wù)已完成和失去政策依據(jù)的專項資金，進(jìn)行清理并予以取消；對繼續(xù)保留和新設(shè)立的專項資金，嚴(yán)格核定支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，合理確定預(yù)算支出；對使用方向相近、歸口同一部門管理的專項資金，由部門負(fù)責(zé)予以歸并。原則上，除了法律有規(guī)定、國家有要求的專項資金以外，對所有專項資金，都要通過一定的形式和機制統(tǒng)籌安排使用。

其次，實施項目庫管理。專項資金的使用必須要有項目的支撐，并且是好的項目作支撐，而選擇和確定項目又是一個復(fù)雜的過程，都要經(jīng)過謀劃、論證、立項、審批等多個環(huán)節(jié)，要做成一個項目，需要持續(xù)一段時間。資金管理部門需認(rèn)真篩選項目，建立項目庫，所有納入部門“項目庫”的項目必須經(jīng)過論證、評審和公示。規(guī)劃編制專項資金要細(xì)化到具體項目，實行項目管理。項目要全部納入“項目庫”，通過“項目庫”編制預(yù)算，滾動管理，實行“誰評審、誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任制度。要明確規(guī)劃編制項目的設(shè)置與立項條件，包括項目類型、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)及獎補水平等。應(yīng)充分吸取其他地方同類專項實施的經(jīng)驗教訓(xùn)，綜合考慮國家、周邊地區(qū)、本市動態(tài)數(shù)據(jù)，科學(xué)預(yù)測未來發(fā)展趨勢，力求使各類規(guī)劃編制項目的設(shè)置條件合法合理，適當(dāng)提高立項標(biāo)準(zhǔn)。

再次，充分考慮資金管理辦法的可操作性。資金管理辦法作為綱領(lǐng)性文件決定了資金管理的具體程序與整體績效，應(yīng)從宏觀上統(tǒng)一各類專項資金的基本元素和要求。由市政府授權(quán)、財政部門牽頭對目前的規(guī)劃編制專項資金管理辦法進(jìn)行系統(tǒng)審查及完善，細(xì)化資金管理辦法；加強資金的使用管理，列出項目的資金分配和使用情況表，對于出現(xiàn)超支或結(jié)余的項目應(yīng)具體說明，填寫財政結(jié)余資金情況表，并提供詳細(xì)的資金使用明細(xì)。同時，要簡化財政資金使用審核審批流程，減少中間環(huán)節(jié)，確保各類規(guī)劃編制項目有序高質(zhì)高效完成。

（二）建立競爭與合作機制，優(yōu)化專項資金整體布局

政府公共財政的公共屬性決定其應(yīng)著眼于公平性，規(guī)劃編制專項資金的使用應(yīng)強調(diào)資金使用的效益與效率。對于設(shè)立什么項目，不設(shè)立什么項目，應(yīng)加強頂層設(shè)計，尤其是從宏觀大背景及城市整體發(fā)展的角度，強化前期論證的科學(xué)性與民主性。這種論證應(yīng)由相對多元的獨立機構(gòu)及部門主導(dǎo)或組織，促進(jìn)資金分配方式和編制方構(gòu)成的多元化，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量和專項資金的效益。

首先，引入競爭機制，形成優(yōu)勝劣汰的市場機制。為了提高規(guī)劃編制資金使用的績效并確保公共財政的公平性，需完善招投標(biāo)制度，需建立公平、公正、公開的市場秩序，促進(jìn)競爭與合作，優(yōu)化規(guī)劃編制專項資金的整體布局，提高規(guī)劃編制質(zhì)量，有效引導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展。城市規(guī)劃委員會為規(guī)劃編制項目組織招投標(biāo)、委托編制標(biāo)書、專家評審、成果公示、報批等所需的相關(guān)經(jīng)費以及規(guī)劃研究、咨詢等其他經(jīng)費，由市規(guī)劃局事先提出經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)市財政審核后，實行財政集中支付。

其次，優(yōu)化資金分配方式，提高資金使用效益。基于財政資金的公平性要求，為了提高專項資金績效，應(yīng)該健全財政專項資金競爭性分配指標(biāo)體系，突出政策導(dǎo)向、扶持意向，堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，讓優(yōu)勢項目在競爭中脫穎而出；優(yōu)化資金分配方式，形成競爭與合作機制，提高規(guī)劃編制專項資金使用的效益和項目績效。凡從規(guī)劃編制專項經(jīng)費開支的規(guī)劃項目，應(yīng)實行公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇編制單位。因特殊原因需采取邀請招標(biāo)或指定編制單位的，規(guī)劃局應(yīng)在編制年度規(guī)劃編制專項經(jīng)費項目預(yù)算中作出說明，經(jīng)市規(guī)劃委員會審議批準(zhǔn)后執(zhí)行。

再次，促進(jìn)規(guī)劃編制方的多元化，提高規(guī)劃編制質(zhì)量。規(guī)劃編制方構(gòu)成的單一性往往影響規(guī)劃編制質(zhì)量。規(guī)劃編制專項資金管理單位要加快改革專項資金分配方式，適當(dāng)提高各類型規(guī)劃項目國內(nèi)外翹楚規(guī)劃編制單位的參與程度，建立和完善規(guī)劃編制工作的競爭與合作機制，增強規(guī)劃編制方構(gòu)成的多元性，提高規(guī)劃編制專項資金管理水平與績效。

（三）加大財務(wù)監(jiān)管力度，增強財務(wù)合規(guī)性

為提高專項資金的使用效率，應(yīng)規(guī)范財務(wù)支出管理制度，對專項資金使用進(jìn)行績效評價，完善考評體系，確保專項資金合理使用，并以此作為下一年度預(yù)算安排的依據(jù)。

首先，建立健全長效考核機制。政府要建立或完善預(yù)算項目和專項資金使用的檢查、評價、考核機制，進(jìn)一步完善規(guī)劃編制專項資金的績效考評和跟蹤問效機制，建立事前審核、事中檢查、事后評價的全過程監(jiān)督控制體系。要加強和改進(jìn)專項資金的審核和撥付等工作，定期聽取部門使用專項資金的匯報，財政和審計等部門要進(jìn)一步加強對專項資金的跟蹤檢查和監(jiān)督，防止專項資金被截留、擠占和挪用，確保專項資金發(fā)揮效益。

其次，強化預(yù)算監(jiān)督管理。規(guī)劃編制專項資金預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)即有法律效力，要嚴(yán)格按預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。預(yù)算部門要堅持“先有預(yù)算后有支出”的原則，杜絕無預(yù)算支出，隨意變更預(yù)算等行為，在預(yù)算執(zhí)行中如要調(diào)整項目，追加或減少資金支出的必需要按有關(guān)程序報批。同時，專項資金超過50萬元以上的部門（單位）在年初人大批準(zhǔn)預(yù)算前要把上年度的專項資金使用情況報市人大常委會。

再次，加強會計監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?。專項資金要按照會計制度的規(guī)定，實行單獨核算。項目資金30萬元以上的要按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開招投標(biāo)，要按照合同法的有關(guān)規(guī)定簽訂、履行合同。樹立自覺接受監(jiān)督的意識，財務(wù)決策也要接受財政、審計、紀(jì)檢等部門及廣大員工的監(jiān)督檢查，把自覺接受監(jiān)督作為財務(wù)管理發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，從而不斷提高財務(wù)管理水平的手段。同時，對財務(wù)運作進(jìn)行定期檢查，保證財務(wù)管理制度的落實。進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)管理制度，設(shè)立專賬，并著重管理結(jié)余資金，對年度結(jié)余資金作出合理的原因說明及使用計劃說明。原始記錄的格式按財政部門具體管理和核算的要求執(zhí)行，各種原始記錄要進(jìn)行認(rèn)真審核，重點是真實性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性和合法性。

［1］王志剛.地方政府財政專項資金管理問題研究［J］.財政研究，2014年第11期：23-27.

［2］李洪輝.財政專項資金管理存在的問題及改革建議［J］.財政研究，2014年第6期：21-25.

［3］張社年.陜西財政專項資金管理改革的探索與思考［J］.財政研究，2013年第10期：68-69.

［4］鄭方輝，廖逸兒.財政專項資金績效評價的基本問題［J］.中國行政管理，2015年第6期：46-52.

［5］姜國兵.政府規(guī)劃編制的績效評估探析——基于廣東省G市的調(diào)研［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2015年第5期：158-162.

［6］吉富星.完善財政專項資金績效管理的建議［J］.中國財政，2015年12月總第689期：44-45.

［7］黎旭東，危然.以競爭性方式實現(xiàn)財政資金的績效管理——廣東省“雙轉(zhuǎn)移”專項資金分配的實踐案例分析［J］.財政研究，2010年第2期：18-22.

（責(zé)任編輯：李利華）

本刊參考文獻(xiàn)格式

專著：［序號］作者.書名［M］.版本.出版地：出版者，出版年：起止頁碼（可選）.

期刊：［序號］作者.文章題名［J］.刊名，出版年，卷（期）.

論文集：［序號］作者.論文題名［C］.論文集名.出版地：出版者，出版年：起止頁碼.

學(xué)位論文：［序號］作者.學(xué)位論文題名［D］.保存地點：保存單位，年份.

報紙：［序號］作者.文章題名［N］.報紙名，出版日期（版次）.

電子文獻(xiàn)：［序號］作者.電子文獻(xiàn)題名.［發(fā)表或更新日期］.電子文獻(xiàn)的出處或可獲得地址.

《財政科學(xué)》編輯部

Problem s and Countermeasures in the M anagement of Special Funds for Urban Planning M aking——A Case Study of X City

Huang LichunLiYan

Special fund for urban planning is an important component of fiscal special funds.With the rapid development of urbanization，themanagement of special funds for urban planning is exposed to an array of problems amid China's current fiscal system.In this paper，based on the documentation of performance assessment on X city，it summarizes somemajor problems in themanagement of special funds for urban planning and analyzes the problem and its reason.Finally，some measures to enhance the funding management system as a way to improve the special funding performance are proposed.

Fiscal Special Funds；Urban Planning；Capital Management；Funding Performance

F812.3

A

2096-1391（2016）08-0121-08

黃利春，廣東金融學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，講師李艷，廣東金融學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，副教授