農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在問(wèn)題及成因分析

梅星星

（河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450011）

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為公共物品，其公共性應(yīng)該由公共部門來(lái)提供，而政府作為公共部門代理人，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是其基本職責(zé)之一。同時(shí)，相關(guān)法律和部門法規(guī)也明確規(guī)定政府在食品（食用農(nóng)產(chǎn)品）質(zhì)量安全監(jiān)管方面具有不可推卸的法律責(zé)任。食用農(nóng)產(chǎn)品作為食品的原料，其質(zhì)量安全狀況對(duì)食品的質(zhì)量安全具有實(shí)質(zhì)性影響，因此，確保食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意義重大。

食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全狀況既依賴于供應(yīng)鏈生產(chǎn)源頭的安全生產(chǎn)，又依賴于貯運(yùn)流通環(huán)節(jié)的嚴(yán)格監(jiān)管，監(jiān)管又分行業(yè)內(nèi)的企業(yè)自律性監(jiān)管和行業(yè)外的政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管。從歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的食品質(zhì)量安全情況來(lái)看，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制這只“無(wú)形之手”，并不能取得令社會(huì)滿意的效果。因此，食品質(zhì)量安全依靠政府監(jiān)管成為學(xué)界一致的觀點(diǎn)。

1 食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政府監(jiān)管存在的問(wèn)題

1.1 監(jiān)管模式存在的問(wèn)題

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管以行業(yè)內(nèi)政府監(jiān)管模式為主，由于該監(jiān)管模式是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政監(jiān)管思維，屬于被動(dòng)型的政府監(jiān)管。在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管活動(dòng)的開(kāi)展，受到行政部門利益影響，帶有較為明顯的“行政長(zhǎng)官式”特點(diǎn)，致使每年從中央到地方政府投入到食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的成本與其所取得社會(huì)效益不成比例。而美國(guó)、日本等一些被公認(rèn)為食品質(zhì)量安全程度較高的國(guó)家地區(qū)，所采用的監(jiān)管模式則是以企業(yè)主體監(jiān)管為核心，以社會(huì)救助和保險(xiǎn)救濟(jì)為保障，以食品質(zhì)量檢測(cè)和安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為技術(shù)支撐的監(jiān)管模式，側(cè)重于以社會(huì)監(jiān)管為主的主動(dòng)型監(jiān)管[1]。因此，從監(jiān)管模式存在的問(wèn)題來(lái)看，國(guó)內(nèi)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管重視行業(yè)內(nèi)政府監(jiān)管，輕視行業(yè)外政府監(jiān)管，而以社會(huì)監(jiān)管的主動(dòng)型監(jiān)管模式的構(gòu)建與發(fā)展較為滯后。

1.2 監(jiān)管主體存在的問(wèn)題

1.2.1 監(jiān)管主體三大體系獨(dú)立性不足

完善的監(jiān)管體系是確保食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的最后一道屏障，在以確保人民群眾飲食安全為目標(biāo)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管領(lǐng)域中，行政管理獨(dú)立性被視為確保管理高效的必要條件之一。監(jiān)管獨(dú)立性主要包括監(jiān)管獨(dú)立性、檢測(cè)獨(dú)立性、執(zhí)法獨(dú)立性3個(gè)方面，監(jiān)管獨(dú)立性指農(nóng)業(yè)行政主管部門綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施事前、事中、事后全方位控制和監(jiān)管的能力；檢測(cè)獨(dú)立性指檢測(cè)部門依照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施自主、客觀檢驗(yàn)檢測(cè)的能力；執(zhí)法獨(dú)立性指農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)或農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)授權(quán)的執(zhí)法組織綜合運(yùn)用法律、行政手段對(duì)違法主體實(shí)施處罰、制裁的自主能力。然而，從現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制來(lái)看，監(jiān)管主體存在獨(dú)立性不足的問(wèn)題。

事實(shí)上，農(nóng)業(yè)主管部門既要考慮農(nóng)業(yè)增產(chǎn)又要考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，既面臨監(jiān)管不力的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)又要保護(hù)本地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而使監(jiān)管獨(dú)立性大打折扣；檢測(cè)獨(dú)立性方面，因檢測(cè)結(jié)果將作為對(duì)企業(yè)主體違法違規(guī)、量刑定罪的主要依據(jù)而意義重大，在檢測(cè)過(guò)程中容易受到企業(yè)主體、監(jiān)管部門及其他職能部門說(shuō)情而影響檢測(cè)的自主性、客觀性；執(zhí)法獨(dú)立性方面，因目前個(gè)別地方食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法經(jīng)費(fèi)欠缺，執(zhí)法主體更多的是考慮通過(guò)行政處罰進(jìn)行創(chuàng)收，在保持創(chuàng)收可持續(xù)前提下會(huì)采取“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”，同時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法獨(dú)立性也面臨本地區(qū)黨委政府以其他行政部門說(shuō)情甚至是阻擾而受到影響。此外，由于國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品執(zhí)法體系建立時(shí)期較短，體系格局在2008年以后才基本形成，在監(jiān)管過(guò)程中，其保障作用尚未完全凸顯?？傊?，監(jiān)管主體存在的獨(dú)立性不足問(wèn)題，在某種程度上助長(zhǎng)了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的發(fā)生，導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率低下。

1.2.2 檢測(cè)體系建設(shè)力度不大、發(fā)展失衡

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法、公平交易和市場(chǎng)秩序管理的重要技術(shù)支撐[2]，在2003年之前，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管沒(méi)有明確的部門負(fù)責(zé)，監(jiān)管檢測(cè)體系建設(shè)與規(guī)劃基本空白。自《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實(shí)施以來(lái)，農(nóng)業(yè)行政部門作為食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全主管部門，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)進(jìn)行兩期規(guī)劃建設(shè)，取得一定的階段性成果，對(duì)全國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)體系建設(shè)起到了“掃盲”的作用[3]。然而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，2006-2010年，農(nóng)林水事業(yè)支出僅占中央財(cái)政總支出的7.7%，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)一期規(guī)劃（2006-2010年）總支出占農(nóng)林水事業(yè)支出的0.2%，其中經(jīng)費(fèi)也多用于省部?jī)杉?jí)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢體系建設(shè)，對(duì)廣大縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)質(zhì)檢體系的建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，這無(wú)疑加劇了全國(guó)不同行政區(qū)域質(zhì)檢體系發(fā)展的失衡程度[4]。農(nóng)業(yè)部于2010年出臺(tái)的二期規(guī)劃，總支出不足72億元，面對(duì)全國(guó)1 000多個(gè)縣級(jí)質(zhì)檢體系尚屬空白的現(xiàn)實(shí)，無(wú)疑是“杯水車薪”[5]。

此外，從食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)體系建設(shè)地域分布來(lái)看，長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海三大區(qū)域的質(zhì)檢體系建設(shè)較完備[6]；在西部地區(qū)真正具備日常檢測(cè)能力的縣市級(jí)的數(shù)量不足三成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)幾乎沒(méi)有完善的質(zhì)檢體系[7]。

1.2.3 監(jiān)管部門之間出現(xiàn)新的職能重疊與分割

為理清食品質(zhì)量安全監(jiān)管部門職能職責(zé)，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)并實(shí)施國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，對(duì)食品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)職能進(jìn)行大調(diào)整，但新的改革也帶來(lái)了新的職能重疊與分割問(wèn)題。衛(wèi)計(jì)委下屬的國(guó)家食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，成立于2011年，其職責(zé)是開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)性工作，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)相關(guān)技術(shù)工作，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、交流等各項(xiàng)工作[8]；而衛(wèi)計(jì)委食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)評(píng)估司也承擔(dān)組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和交流的任務(wù)[9]；同時(shí)，國(guó)家食藥監(jiān)總局食品安全監(jiān)管三司職責(zé)范圍中也包括分析預(yù)測(cè)食品安全總體狀況、組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)交流等事項(xiàng)[10]。此外，改革方案明確將從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)劃歸于農(nóng)業(yè)部門，市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)則由食藥部門負(fù)責(zé)；然而，農(nóng)業(yè)部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的分析和評(píng)估并未局限于規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，同時(shí)，國(guó)家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品質(zhì)量安全監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)[11]。由此，可以看出，新的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制下，不同職能部門之間又出現(xiàn)新的職責(zé)重疊；由官僚組織勞動(dòng)分工原則可知，不同部門之間政策領(lǐng)域越相近，因政策空間的爭(zhēng)取、維持本部門利益而遏制部門間合作的可能性越大，進(jìn)而監(jiān)管效率就可能越低[12]。

由以上對(duì)食品安全管理體制演變的分析可知，廣義的食品現(xiàn)已被分為食品（加工食品）和食用農(nóng)產(chǎn)品（初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品）兩大類，2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，食藥部門負(fù)責(zé)食品質(zhì)量安全監(jiān)管，基本涵蓋對(duì)食品大類的監(jiān)管，多部門分段監(jiān)管的體制格局被打破。但是，農(nóng)業(yè)部門對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管范圍僅被限于從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的供應(yīng)鏈領(lǐng)域，進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域的食用農(nóng)產(chǎn)品則由食藥部門監(jiān)管。流通領(lǐng)域被人為地分割成市場(chǎng)前后兩段，流通領(lǐng)域前段的監(jiān)管是農(nóng)業(yè)部門新增職責(zé)而一時(shí)難以適應(yīng)，流通領(lǐng)域后段的監(jiān)管，對(duì)食藥部門來(lái)講，一時(shí)難以下手。同一類產(chǎn)品供應(yīng)環(huán)節(jié)被人為分為兩段，需要兩套“人馬”和“裝備”，在國(guó)家相關(guān)法律、機(jī)制尚不具備可操作性的前提下，新的管理體制會(huì)造成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管新的真空地帶，監(jiān)管效率會(huì)大大降低而留下安全隱患。因此，不論是從橫向的監(jiān)管部門職能職責(zé)來(lái)看，還是從縱向的供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)來(lái)看，新食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制尚存在新的職能重疊與分割問(wèn)題。

1.3 監(jiān)管機(jī)制存在的問(wèn)題

1.3.1 部門監(jiān)管行政化，監(jiān)管機(jī)制機(jī)械化

目前，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管主要通過(guò)專項(xiàng)整治、例行監(jiān)測(cè)、監(jiān)督抽查3種形式進(jìn)行。例行監(jiān)測(cè)主要以政府為主導(dǎo)，通過(guò)制定計(jì)劃等程序，依法對(duì)生產(chǎn)或流通中的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行檢測(cè)；監(jiān)督抽查主要是農(nóng)業(yè)行政主管部門為了監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，依法對(duì)生產(chǎn)中或流通中的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢測(cè)；這2種管理機(jī)制在形式上有一定區(qū)別，但是實(shí)質(zhì)都是由農(nóng)業(yè)行政部門對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及其責(zé)任主體進(jìn)行的“主動(dòng)”出擊的被動(dòng)型監(jiān)管。并且，對(duì)哪些地方、哪些種類的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，帶有很強(qiáng)的部門負(fù)責(zé)人意識(shí)，并且以“運(yùn)動(dòng)式”“突擊式”監(jiān)管居多，這種監(jiān)管形式多以單向式、強(qiáng)制性為特點(diǎn)，而監(jiān)管對(duì)象為了降低生產(chǎn)成本會(huì)有選擇性的配合監(jiān)管部門工作，這使得監(jiān)管部門對(duì)監(jiān)管范圍內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的甄別能力有限；即便監(jiān)督檢測(cè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題需要依法追究相關(guān)責(zé)任主體時(shí)，執(zhí)法主體往往“一罰了之”“以罰代管”，甚至?xí)龅狡渌鎴F(tuán)體的阻擾，最終對(duì)違法主體的懲治因執(zhí)法部門責(zé)任人執(zhí)法意愿改變而“不了了之”。從監(jiān)督到檢測(cè)再到執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)，管理行為及管理方式亦受到部門長(zhǎng)官意識(shí)決定，具有較強(qiáng)的部門行政色彩。

同時(shí)，在現(xiàn)有社會(huì)環(huán)境下，依靠企業(yè)自我監(jiān)測(cè)保證食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全尚需時(shí)日，使監(jiān)督檢測(cè)成為政府日常工作，又需要投入大量人力物力，反過(guò)來(lái)，這又為部門管理行政化提供了可能。實(shí)際當(dāng)中，央地各級(jí)政府用于這方面的財(cái)政支出有限，造成管理部門監(jiān)測(cè)任務(wù)重而后勤保障不足，而行政問(wèn)責(zé)力度又不斷加大，在這種現(xiàn)實(shí)矛盾當(dāng)中，監(jiān)測(cè)工作難免流于形式。在這種尷尬境地之中，監(jiān)管部門的監(jiān)測(cè)工作仍然是單向式進(jìn)行，很少與監(jiān)管對(duì)象及社會(huì)主體進(jìn)行互動(dòng)，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，造成國(guó)家投資建設(shè)的監(jiān)測(cè)平臺(tái)資源利用率不高，而企業(yè)又出于成本考慮不愿投資建設(shè)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，進(jìn)而致使監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象之間缺乏高效合作，對(duì)監(jiān)管效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.3.2 監(jiān)管機(jī)制建設(shè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能改革不同步，部門監(jiān)管難度增加

農(nóng)業(yè)部從2001年開(kāi)始實(shí)施“無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃”，建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行檢測(cè)等管理制度，到2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，農(nóng)業(yè)主管部門在全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）151個(gè)大中城市，按每年4次的抽檢頻次對(duì)蔬菜、水果、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品等4大類食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督抽查，經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，積累了較豐富的監(jiān)督檢測(cè)經(jīng)驗(yàn)[13]。從監(jiān)管抽檢樣品的來(lái)源看，多取自批發(fā)市場(chǎng)、商超、集貿(mào)市場(chǎng)等流通領(lǐng)域關(guān)鍵點(diǎn)和生產(chǎn)基地，按照2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，農(nóng)業(yè)主管部門的抽檢取樣應(yīng)該集中于生產(chǎn)基地等生產(chǎn)環(huán)節(jié)及進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的流通領(lǐng)域前段，原來(lái)監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域劃歸食藥部門監(jiān)管。新的監(jiān)管體制改革，初衷是明確部門的職權(quán)邊界、劃清部門利益邊界，使食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管由多部門分段式監(jiān)管轉(zhuǎn)變成以單部門按品種監(jiān)管為主、其他相關(guān)部門輔助監(jiān)管，進(jìn)而提高對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率。但是，將食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈中流通環(huán)節(jié)人為地分割為基地到市（商）場(chǎng)、加工廠以及市（商）場(chǎng)兩段，使農(nóng)業(yè)部主管部門原有的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)喪失，而新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)因缺乏相關(guān)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在取得社會(huì)認(rèn)可的實(shí)際效果以前，其監(jiān)管確實(shí)存在一定風(fēng)險(xiǎn)不確定性。

1.3.3 質(zhì)量安全網(wǎng)絡(luò)媒體輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制滯后

網(wǎng)絡(luò)媒體是一把“雙刃劍”，維權(quán)途徑網(wǎng)絡(luò)化可以在一定程度上增強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的社會(huì)效果，據(jù)相關(guān)網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，在2000-2014年，經(jīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)報(bào)道的食品安全案例達(dá)3 500件[14]，從毒豇豆到瘦肉精、甲醛白菜到鎘大米，凡是對(duì)公眾生活、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，網(wǎng)絡(luò)媒體已悄然走在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的前端，并且公眾開(kāi)始以網(wǎng)絡(luò)媒體曝光率來(lái)評(píng)價(jià)食用農(nóng)產(chǎn)品乃至食品質(zhì)量安全的標(biāo)準(zhǔn)。因此，從公眾的角度來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)媒體具有“排險(xiǎn)者”的功能。

然而，如果網(wǎng)絡(luò)媒體缺乏相應(yīng)的規(guī)制，對(duì)相關(guān)事件缺乏客觀全面了解的網(wǎng)民在“寧愿信其有、不愿信其無(wú)”的從眾心理下，往往是聽(tīng)一半、理解四分之一、零思考，卻做出雙倍反應(yīng)，會(huì)使質(zhì)量安全事件網(wǎng)絡(luò)輿情急速惡化，其結(jié)果不僅使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體面臨巨大損失，也會(huì)引發(fā)公眾心理恐慌，進(jìn)而對(duì)監(jiān)管部門的公信力產(chǎn)生懷疑。在實(shí)際當(dāng)中，面對(duì)非實(shí)質(zhì)性的質(zhì)量安全事件網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控，監(jiān)管部門往往沒(méi)有具體可操作的應(yīng)對(duì)措施。例如，2006年被網(wǎng)絡(luò)報(bào)道的海南注水西瓜一事，2008年發(fā)生的中國(guó)奶制品污染事件，在開(kāi)始階段，都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化維權(quán)后引起眾多媒體的關(guān)注而引起的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

2 成因分析

根據(jù)前文所述，食用農(nóng)產(chǎn)品具有信任品和經(jīng)驗(yàn)品特性，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有外部性和信息不對(duì)稱性等經(jīng)濟(jì)學(xué)特性，這些特性使得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者——公眾”這一對(duì)“委托——代理人”中具有天然的信息優(yōu)勢(shì)。因而，這在一定程度上決定了公眾對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全這一“公共物品”的獲得需要一定的監(jiān)管機(jī)制來(lái)維持和調(diào)節(jié)。然而，在我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管體制下，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管，只能是公眾委托政府監(jiān)管部門，對(duì)市場(chǎng)中的信息不對(duì)等進(jìn)行調(diào)節(jié)。但是，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管部門共同作為公眾的代理人，兩者之間有可能存在“隱匿行動(dòng)”和“隱匿信息”的雙重可能，進(jìn)而產(chǎn)生共同對(duì)委托人進(jìn)行信息屏蔽的可能，進(jìn)而導(dǎo)致一系列食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問(wèn)題。

監(jiān)管問(wèn)題的產(chǎn)生是由于自愿交換、自由選擇、行為主體決策分散化及市場(chǎng)信息不完全現(xiàn)象在一定程度上存在著，而建立在信息不對(duì)稱理論、委托代理人理論、博弈論基礎(chǔ)上激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)理論，恰恰可以為符合以上特點(diǎn)的問(wèn)題研究提供較為完備的理論框架[15]?；诖?，在前人研究基礎(chǔ)上，筆者以激勵(lì)相容理論視角對(duì)國(guó)內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問(wèn)題背后的機(jī)理進(jìn)行理論分析。

2.1 廠商的天然違規(guī)傾向

在實(shí)際當(dāng)中，廠商生產(chǎn)行為合規(guī)與否，取決于其效用目標(biāo)函數(shù)；在成本一定下，會(huì)選擇利益回報(bào)更大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，或是在利益回報(bào)一定時(shí)，會(huì)選擇成本支出更小的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量安全的食用農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，其直接的成本效益比要大于偷工減料行為下的成本效益比。由于國(guó)內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、范圍廣，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)碎片化、小規(guī)模特點(diǎn)，這導(dǎo)致了食用農(nóng)產(chǎn)品信息獲取的高成本，增強(qiáng)了廠商之間的競(jìng)爭(zhēng)，也加劇了廠商的投機(jī)傾向。

此外，由于國(guó)內(nèi)質(zhì)量安全的食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)較高，要合規(guī)生產(chǎn)所付出的直接成本較高，大于違規(guī)生產(chǎn)所帶來(lái)的收益的現(xiàn)實(shí)情況；因而，在該博弈當(dāng)中，對(duì)廠商甲而言，無(wú)論廠商乙做何策略選擇，廠商甲選擇違規(guī)所獲得比較收益最大；反之，廠商乙亦然[16]。然而，從整體博弈的結(jié)果來(lái)看，市場(chǎng)當(dāng)中所有廠商最終的最優(yōu)策略選擇將是違規(guī)，即所有成員集體理性將造成整個(gè)組織的不理性。由此得出的結(jié)論是，在監(jiān)管缺失及激勵(lì)制度不足的情況下，廠商具有天然的違規(guī)傾向。

2.2 廠商與監(jiān)管部門間的利益合謀

前文分析結(jié)果顯示，廠商具有天然性的違規(guī)傾向，而農(nóng)業(yè)部門作為公眾利益代理人，應(yīng)履行監(jiān)管職責(zé)。然而，由于市場(chǎng)信息的不完全性，監(jiān)管部門不可能完全掌握廠商有關(guān)信息，因而，即便是在監(jiān)管下，廠商有合規(guī)與違規(guī)2種策略選擇；同樣，廠商也不可能完全掌握監(jiān)管部門有關(guān)信息，因而，即便是廠商違規(guī)情況下，監(jiān)管部門也有作為和不作為2種策略選擇；由此，形成監(jiān)管部門與廠商間的靜態(tài)博弈支付矩陣存在4組策略組合。

在廠商合規(guī)生產(chǎn)時(shí)，不論行政部門監(jiān)管與否，其均獲得一定凈收益，而農(nóng)業(yè)部門是否進(jìn)行監(jiān)管，取決于監(jiān)管所帶來(lái)的回報(bào)（政治經(jīng)濟(jì)收益）與監(jiān)管成本的凈收益大小。在廠商違規(guī)生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)部門如果進(jìn)行監(jiān)管，并且假設(shè)可以發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，并將廠商信息傳達(dá)給委托人，進(jìn)而獲得一定的政治經(jīng)濟(jì)收益；對(duì)廠商違規(guī)行為進(jìn)行處罰，獲得罰金收益，但是要付出監(jiān)管成本，其最終總收益為政治經(jīng)濟(jì)收益、監(jiān)管成本、罰金收益的總和。如果農(nóng)業(yè)部門不進(jìn)行監(jiān)管，廠商將獲得超額利潤(rùn)，同時(shí)，違規(guī)生產(chǎn)廠商為了逃避監(jiān)管所面臨的懲罰，會(huì)向監(jiān)管部門進(jìn)行一定的尋租，監(jiān)管部門最終收益為權(quán)力租金。

在現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制下，廠商所面臨的違規(guī)罰金、尋租成本小于合規(guī)生產(chǎn)的投入成本，且用于權(quán)力尋租的成本往往能夠?qū)崿F(xiàn)“事半功倍”的效果。因而，不論農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管與否，廠商依舊傾向于違規(guī)生產(chǎn)[17]。對(duì)農(nóng)業(yè)部門而言，監(jiān)管所獲得政治收益以及罰金收益分?jǐn)偟奖O(jiān)管執(zhí)行者的部分較小，甚至可以忽略不計(jì)，然而，監(jiān)管成本較大，監(jiān)管執(zhí)行者寧愿放棄公眾利益而享受來(lái)自廠商的權(quán)力租金為自己帶來(lái)的收益。因此，不論廠商違規(guī)與否，監(jiān)管執(zhí)行者傾向于監(jiān)管不作為。由此看出，（廠商違規(guī)，監(jiān)管不作為）是博弈結(jié)果，即在監(jiān)管制度激勵(lì)不足、合規(guī)生產(chǎn)成本較高的情況下，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管只能是流于形式。

2.3 社會(huì)監(jiān)管的缺乏

前文并沒(méi)有對(duì)委托人參與的情景進(jìn)行分析，假如將委托人——公眾的監(jiān)管納入到監(jiān)管部門與廠商間的利益博弈當(dāng)中，結(jié)果將會(huì)是怎樣?；谑袌?chǎng)信息的不完全性，因監(jiān)管部門不可能完全掌握廠商有關(guān)信息而使得廠商有合規(guī)與違規(guī)2種策略選擇；廠商因不能完全掌握監(jiān)管部門有關(guān)信息而使得監(jiān)管部門有作為和不作為2種策略選擇；因公眾不能完全掌握監(jiān)管部門及廠商有關(guān)信息而使得公眾有舉報(bào)和未舉報(bào)2種策略選擇，但假設(shè)公眾只對(duì)監(jiān)管不作為下的廠商違規(guī)行為進(jìn)行曝光或是舉報(bào)，由此形成社會(huì)監(jiān)管下的監(jiān)管部門與廠商間靜態(tài)博弈支付矩陣。其中，農(nóng)業(yè)行政部門監(jiān)管及監(jiān)管精度的概率，公眾媒體等社會(huì)監(jiān)管的概率，廠商的超額利潤(rùn)率對(duì)廠商的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為會(huì)產(chǎn)生一定影響，并且農(nóng)業(yè)行政部門監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)管能力越強(qiáng)，廠商違規(guī)行為被查處的概率越高；廠商因違規(guī)所帶來(lái)的超額利潤(rùn)越小，廠商違規(guī)動(dòng)機(jī)的可能性就越低。

由此，社會(huì)監(jiān)管下監(jiān)管部門與廠商間靜態(tài)博弈的結(jié)果來(lái)看，不管公眾曝光不曝光，整體博弈下的最優(yōu)策略選擇仍是（廠商違規(guī)，監(jiān)管不作為）。由此得出的結(jié)論是：在監(jiān)管制度激勵(lì)不足、合規(guī)生產(chǎn)成本較高的情況下，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管只能是流于形式。然而，與上一章節(jié)的分析結(jié)果相比，在社會(huì)參與下，這（廠商違規(guī)，監(jiān)管不作為）一整體博弈均衡解的概率將會(huì)下降一半，可以反映出，社會(huì)參與的共同管理在一定程度上有助于提升國(guó)內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平；反之，缺乏社會(huì)參與，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管狀況在短期內(nèi)得以實(shí)質(zhì)改善的可能性不大。

3 啟示

通過(guò)本研究發(fā)現(xiàn)，從監(jiān)管部門角度來(lái)看，由于在現(xiàn)行的“兩級(jí)監(jiān)管”體制下，農(nóng)業(yè)行政部門從本級(jí)政府得到的監(jiān)管經(jīng)費(fèi)有限，農(nóng)業(yè)部門會(huì)選擇性監(jiān)管或是不監(jiān)管，上級(jí)財(cái)政預(yù)算往往不能及時(shí)完全落實(shí)，并且上級(jí)財(cái)政劃撥數(shù)額有限，也僅僅起到“掃盲”作用。在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，農(nóng)業(yè)部門也將面臨上級(jí)和本級(jí)主管部門問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，在多重約束下，農(nóng)業(yè)部門呈現(xiàn)出監(jiān)管“避害性”傾向。與此同時(shí)，監(jiān)管人員個(gè)人利益不僅不會(huì)因部門監(jiān)管不力而付出直接的經(jīng)濟(jì)成本，而且還會(huì)因監(jiān)管不作為或是工作人員有意放任廠商違規(guī)行為獲得權(quán)利租金。可是，假如監(jiān)管效果得到較高的社會(huì)評(píng)價(jià)，監(jiān)管部門獲得一定的政治聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，監(jiān)管人員從中分配得到的直接收益也將會(huì)微乎其微，相反，其個(gè)人還將面臨政治問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。最終，對(duì)監(jiān)管人員而言，存在“政效顯著，個(gè)人無(wú)關(guān)；政效顯微，個(gè)人牽連”的現(xiàn)象，錯(cuò)使工作人員產(chǎn)生“做事不作為即是最大收益”的傾向。此外，廠商生產(chǎn)的最大效用目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，其次才是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，廠商選擇合規(guī)生產(chǎn)而利潤(rùn)降低，如果得不到相應(yīng)的利益補(bǔ)償，必然會(huì)降低生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)甚至是選擇違規(guī)。監(jiān)管部門的最大效用目標(biāo)是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，其次才考慮經(jīng)濟(jì)成本。

監(jiān)管者、廠商作為公眾代理人，在信息不對(duì)稱的條件下，有“隱匿行動(dòng)”和“隱匿信息”的雙重可能，并且兩代理人之間還存在合謀的激勵(lì)。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及其監(jiān)管情況進(jìn)行客觀、全面報(bào)道后，公眾會(huì)因此獲取更多的相關(guān)信息，亦即食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及其監(jiān)管信息的透明度將會(huì)有所增加，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向監(jiān)管者尋租所面臨的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步提高，監(jiān)管者同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合謀的意愿將有所降低。

由此可知，社會(huì)監(jiān)管成本的下降、監(jiān)管程度的增強(qiáng)，將會(huì)使更多的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題被披露，進(jìn)而倒逼監(jiān)管部門增加其監(jiān)管強(qiáng)度，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者將會(huì)受到更多的懲罰，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況逐步好轉(zhuǎn)，符合社會(huì)整體效用目標(biāo)。