美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地綜合整治模式探析
——以安徽阜陽市“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”為例

吳　浩

（阜陽市土地開發(fā)復(fù)墾整理中心，安徽阜陽236000）

美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地綜合整治模式探析
——以安徽阜陽市“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”為例

吳浩

（阜陽市土地開發(fā)復(fù)墾整理中心，安徽阜陽236000）

農(nóng)村土地整治作為美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手，在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，阜陽市結(jié)合實(shí)際，提出實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”來助推美好鄉(xiāng)村建設(shè)。通過SWOT分析方法，發(fā)現(xiàn)“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具有政策和實(shí)踐上的優(yōu)勢，但也受規(guī)劃調(diào)整和資金缺乏等方面的制約。加強(qiáng)研究創(chuàng)新，在資金、規(guī)劃、制度等方面做好保障是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”順利實(shí)施的前提。

農(nóng)村土地整治；美好鄉(xiāng)村建設(shè)；節(jié)地工程；阜陽市

美好鄉(xiāng)村建設(shè)是安徽省委省政府在安徽省新農(nóng)村建設(shè)由點(diǎn)上探索向面上推進(jìn)的階段，針對突出問題，結(jié)合新形勢，在更高層面上謀劃新舉措［1］。關(guān)于農(nóng)村土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)，魯成樹嘗試探索了美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下不同區(qū)域的土地整治模式，認(rèn)為土地整治是美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手，美好鄉(xiāng)村建設(shè)是土地整治的重要目標(biāo)［2］。張婷婷通過對肥西縣基于土地整治的美好鄉(xiāng)村建設(shè)的案例進(jìn)行剖析，提出了適合于肥西縣美好鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施路徑與發(fā)展模式［3］?？捎捎谑堋耙?guī)劃局部沖突”（美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在建設(shè)用地空間布局上的沖突）［4］以及現(xiàn)階段多個農(nóng)村土地整治類型不能整合等因素的影響，農(nóng)村土地整治在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的作用大打折扣。為充分發(fā)揮農(nóng)村土地整治支持美好鄉(xiāng)村建設(shè)的優(yōu)勢，安徽省阜陽市經(jīng)過研究，結(jié)合實(shí)際，提出實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”來助推美好鄉(xiāng)村建設(shè)。筆者作為“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”實(shí)施意見的起草者之一，在對“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的起源和內(nèi)涵介紹的基礎(chǔ)上，運(yùn)用SWOT分析方法，對阜陽市實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”進(jìn)行分析，在為阜陽市更好地實(shí)施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程提供參考的同時，以期為美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下農(nóng)村土地整治模式的研究拋磚引玉。

1　“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的提出及內(nèi)涵

1.1“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的提出2013年9月，國家土地督察南京局調(diào)研組在調(diào)研阜陽市農(nóng)村宅基地管理時，針對調(diào)研所掌握的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，提出：“阜陽市作為人口大市、農(nóng)業(yè)大市，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理創(chuàng)新試點(diǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民合法宅基地權(quán)益，要以建設(shè)用地總規(guī)模不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低為原則，按照改革創(chuàng)新、規(guī)范有序、自愿有償、節(jié)約資源、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控的要求，在安徽省國土資源廳的支持和指導(dǎo)下，穩(wěn)步推進(jìn)‘美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程’試點(diǎn)”。

1.2“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的內(nèi)涵根據(jù)《阜陽市推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治實(shí)施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程實(shí)施意見》，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”即將美好鄉(xiāng)村中心村建設(shè)與舊村拆遷復(fù)墾有機(jī)結(jié)合，整合土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等土地整治項目，形成整村推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)，組織編制項目規(guī)劃和實(shí)施方案，優(yōu)化地類布局，達(dá)到區(qū)域內(nèi)村莊建設(shè)用地總量有所減少，耕地面積有所增加、質(zhì)量有所提升，落實(shí)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡制度的總體目標(biāo)所實(shí)施的農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用工程。

“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的理念是通過空間位置的置換，優(yōu)化地類布局，落實(shí)耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用；創(chuàng)新是在于在農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，突破年度計劃指標(biāo)和周轉(zhuǎn)指標(biāo)的限制及土地利用總體規(guī)劃對地類空間位置的約束；抓手就是將美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的建新區(qū)和舊村拆舊復(fù)墾區(qū)相掛鉤，整合土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，形成整村推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度在農(nóng)村的延伸和拓展。

2　阜陽市實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的SWOT分析

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，是對優(yōu)勢因素、劣勢因素、機(jī)會因素和威脅因素的分析，適用于各種層次環(huán)境的分析［5］。運(yùn)用SWOT分析法，對阜陽市實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的機(jī)遇、優(yōu)勢、劣勢和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，可以進(jìn)一步識別下步能否順利實(shí)施。

2.1機(jī)遇在當(dāng)前深化農(nóng)村土地綜合改革的背景下，阜陽市實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具有重要的機(jī)遇，主要表現(xiàn)在：2.1.1“人地掛鉤”政策實(shí)施2011年，《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕32號）中，明確提出“人地掛鉤”政策試點(diǎn)工作。根據(jù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》，其核心是“實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納進(jìn)入城市定居的人口規(guī)模掛鉤，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，有效解決‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾”。阜陽作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的組成部分，安徽省也在皖北地區(qū)積極探索“人地掛鉤”政策的實(shí)施。由此，阜陽市在當(dāng)前深化農(nóng)村土地綜合改革時期，抓住機(jī)遇和自身優(yōu)勢，依托“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”解決“人往哪里去、地往哪里轉(zhuǎn)、錢從哪里來”提供了政策依據(jù)。

2.1.2農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2013年11月12日《安徽省政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（皖政〔2013〕69號），決定在省內(nèi)20個縣區(qū)（含阜陽市臨泉縣、潁泉區(qū)）開展綜合改革試點(diǎn)，將建立多元統(tǒng)一的土地市場，探索建立宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制；建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度；實(shí)施土地整治等騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，可按有關(guān)規(guī)定有償調(diào)劑使用；探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地；制定完善土地流轉(zhuǎn)交易管理辦法，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。這為實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”指明了政策方向。

2.1.3有關(guān)政策支持安徽省人民政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地整治建設(shè)美好鄉(xiāng)村的實(shí)施意見》（皖政辦〔2013〕6號）和《關(guān)于建設(shè)皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)的意見》（皖政辦〔2013〕47號）提出：在明晰產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民自愿和權(quán)屬調(diào)整的前提下，允許農(nóng)民使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的宅基地，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度；“依托土地整治和扶貧開發(fā)整村推進(jìn)、采煤塌陷區(qū)治理、新一輪淮河干流行蓄洪區(qū)及灘區(qū)居民遷建等項目實(shí)施，整體推進(jìn)中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套”。這為實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”提供了政策支持與保障。

2.2優(yōu)勢

2.2.1全市農(nóng)村存量建設(shè)用地資源優(yōu)勢明顯根據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，阜陽市2015年年末共有1.4萬多個自然村，農(nóng)村居民點(diǎn)用地14.94萬hm2，按鄉(xiāng)村人口計算，其新增耕地潛力約為6.67萬hm2。據(jù)測算，到2020年阜陽市約有2.67萬～3.33萬hm2的村莊建設(shè)用地可以復(fù)墾為耕地，潛力巨大；若人均占地降低到120m2，可節(jié)約建設(shè)用地1.11萬hm2；城鎮(zhèn)化率每提高1%，將有6～7萬農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可節(jié)約土地0.07萬～0.08萬hm2。

2.2.2美好鄉(xiāng)村建設(shè)示范效益明顯通過對2013年實(shí)施的美好鄉(xiāng)村建設(shè)用地的統(tǒng)計分析，50個重點(diǎn)示范村通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，扣除占用的，可節(jié)約耕地面積703.53hm2，土地節(jié)約明顯。

2.2.3實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富2007-2015年，阜陽市共申報實(shí)施省政府批準(zhǔn)補(bǔ)充耕地、點(diǎn)對點(diǎn)建設(shè)用地置換和先行復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項目2 402個批次，實(shí)施完成了國家、省級投資土地整理項目和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目191個，完成了總面積15.67萬hm2的農(nóng)田整治任務(wù)。阜陽市各地在上述項目的實(shí)施過程中積累了豐富的土地整治項目管理經(jīng)驗(yàn)，借鑒作用明顯。

2.3制約因素

2.3.1“多規(guī)劃”不協(xié)調(diào)的制約“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”屬于土地綜合整治范疇。根據(jù)相關(guān)要求，實(shí)施土地整治項目須符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。由于各類規(guī)劃編制的目標(biāo)不同，美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在用地空間布局上與鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃存在局部不重合現(xiàn)象，而把解決用地空間布局不重合等問題作為主要目的之一的“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”，在實(shí)施必須進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃調(diào)整，做到各項規(guī)劃銜接。如何做到“多規(guī)統(tǒng)一”，這是實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

2.3.2資金匱乏及項目整合難的制約美好鄉(xiāng)村建設(shè)、拆遷安置、舊村復(fù)墾整治、農(nóng)用地整理等方面需要大量的資金投入。據(jù)測算，2013年50個美好鄉(xiāng)村中心村建設(shè)僅拆遷復(fù)墾舊村莊一項就需約7.5億元的資金。省、市、縣政府雖設(shè)立了美好鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金，但所投入的資金僅能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如何保障資金的足額投入是美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的設(shè)想就是把農(nóng)用地整理，農(nóng)發(fā)、田間技改、小農(nóng)水和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目等各類支農(nóng)項目資金融合在一起，統(tǒng)一進(jìn)行實(shí)施。但受管理主體和資金渠道來源多樣的影響，如何將各渠道的支農(nóng)資金進(jìn)行有效整合，這也是美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程的順利實(shí)施所面臨和必須解決的問題之一。

2.3.3規(guī)劃與實(shí)施之間矛盾的制約年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009-2015年，阜陽市每年新增宅基地約為0.13萬hm2。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住人口預(yù)測的準(zhǔn)確性及其村莊布局的合理性，也是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”實(shí)施時所必須關(guān)注的重點(diǎn)之一。此外，阜陽市農(nóng)村地區(qū)大多采取的是“宅田合一”的政策，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”在實(shí)施時需對農(nóng)用地進(jìn)行歸并，宅基地進(jìn)行調(diào)整。如何規(guī)范進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，不產(chǎn)生糾紛，這也是實(shí)施時所重點(diǎn)考慮的因素。美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃著重點(diǎn)放在了中心村建設(shè)規(guī)劃上，而沒有做全村整體的規(guī)劃來統(tǒng)籌和指引本村的建設(shè)和發(fā)展，對于農(nóng)用地和宅基地使用與調(diào)整也缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。如何實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美”的美好鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，這也是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”規(guī)劃編制實(shí)施時所考慮的重點(diǎn)。

3　實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的措施

通過上述分析，阜陽市實(shí)施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程具有政策和實(shí)踐上的優(yōu)勢，而面臨的劣勢和挑戰(zhàn)主要有規(guī)劃調(diào)整和資金缺乏的制約。因此，為保障“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的順利實(shí)施，必須在抓住機(jī)遇和發(fā)揮優(yōu)勢的同時，破解用地和資金方面的制約，綜合考慮現(xiàn)實(shí)情況，統(tǒng)籌安排，制定完善的實(shí)施制度和保障措施。

3.1思想保障各級政府提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，要定期研究推進(jìn)“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”相關(guān)制度、體制、機(jī)制和政策問題?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，使“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”成為當(dāng)前深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地管理創(chuàng)新、建設(shè)皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)的重要抓手。

3.2組織保障在省國土資源廳指導(dǎo)下，成立“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)試點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)等工作。落實(shí)政府主導(dǎo)，國土資源部門牽頭，各相關(guān)部門齊抓共管的共同責(zé)任和聯(lián)合工作機(jī)制，確保各項工作落到實(shí)處。

3.3資金保障在政府增加投入的同時，積極引導(dǎo)社會資金注入。加大對“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的支持力度，整合省、市、縣專項建設(shè)資金，集中投放到試點(diǎn)項目上，解決農(nóng)村宅基地退出獎勵、整治復(fù)墾、審批登記補(bǔ)助及公共設(shè)施建設(shè)資金匱乏的難題；加大涉農(nóng)項目資金整合力度，整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田技改、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、小農(nóng)水、村落清查、特色旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶助、公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房、社會統(tǒng)籌保障、扶貧救助、治污排水等項目的專項資金，集中用于試點(diǎn)項目建設(shè)。同時引導(dǎo)社會資金投入，積極完善稅收、信貸、補(bǔ)貼政策，努力形成以財政投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體、農(nóng)民投入為補(bǔ)充，目標(biāo)統(tǒng)一、形式多樣、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的投入機(jī)制。

3.4規(guī)劃保障實(shí)行土地利用總體規(guī)劃動態(tài)管理，在試點(diǎn)區(qū)探索土地利用總體規(guī)劃的各類用地總量平衡的動態(tài)管理機(jī)制，強(qiáng)化美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃對空間布局的調(diào)控作用和土地用途管制的規(guī)劃許可。

3.5制度保障研究相關(guān)政策，制定“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具體操作細(xì)則，指導(dǎo)工作開展。通過舊村改造，復(fù)墾閑置宅基地、空閑地、廢棄地等方式取得集體建設(shè)用地指標(biāo)，并保證能夠足額、及時劃地用于美好鄉(xiāng)村建設(shè)。同時，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備制度、流轉(zhuǎn)制度和有償調(diào)劑制度，將節(jié)余的集體建設(shè)用地指標(biāo)收益用于農(nóng)村土地整治。在農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用、審批、流轉(zhuǎn)、收回、監(jiān)督管理等作出具體規(guī)定。對于權(quán)屬調(diào)整困難問題，應(yīng)加快土地確權(quán)發(fā)證工作，采取“確權(quán)不確地、定量不定位”的農(nóng)村土地確權(quán)方式，通過“調(diào)地、攆地、互換、補(bǔ)償”等手段切實(shí)解決農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整的難題［6］。

4　結(jié)語

總之，通過把握政策、用活政策、申報項目、盤活存量，實(shí)施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”，不但可以化解美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的矛盾，而且可以促進(jìn)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)。相信通過認(rèn)真實(shí)施和風(fēng)險把控，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”將成為阜陽市深化農(nóng)村土地綜合改革、節(jié)約集約用地的一張名牌，同時也將為安徽省乃至全國在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下進(jìn)行土地綜合整治模式創(chuàng)新提供借鑒。

［1］鄭莉.建設(shè)美好鄉(xiāng)村打造幸福家園［N］.安徽日報，2012-9-21（B1）.

［2]魯成樹，李偉.安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的土地整治模式探討［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（18）：7983-7985.

［3］張婷婷.基于土地整治的美好鄉(xiāng)村建設(shè)研究——以安徽省肥西縣為例［D］.合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013.

［4］郭飛.美好鄉(xiāng)村建設(shè)視角下的阜陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究［J］.安徽農(nóng)學(xué)通報，2014，20（12）：1-3，16.

［5］孟昌.基于swot分析的我國少兒圖書出版的發(fā)展戰(zhàn)略研究［D］.湖南師范大學(xué)，2008，5.

［6］郭飛.美好鄉(xiāng)村建設(shè)用地政策與對策分析［J］.安徽國土資源，2015，5：19-23.

（責(zé)編：徐煥斗）

F311

A

1007-7731（2016）09-11-03

阜陽市2015年社科規(guī)劃課題《農(nóng)村土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)耦合關(guān)系及其模式創(chuàng)新研究--以阜陽市為例》（FSK2015011）。

吳浩（1959-），男，安徽鳳臺人，工程師，研究方向：土地規(guī)劃、土地整治、農(nóng)村土地管理。

2016-04-19