從環(huán)境法的角度看國家的作用及對后代人的責(zé)任

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序言

在環(huán)境法領(lǐng)域，代際公平已然成了關(guān)鍵詞，而將該內(nèi)容具體化的“可持續(xù)發(fā)展”概念占據(jù)了基本原則的位置[注]可持續(xù)性或者可持續(xù)發(fā)展這一概念的原型，是1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議斯德哥爾摩宣言中“為了現(xiàn)代和將來的世世代代”這一語句。1980年國際自然保護(hù)聯(lián)合會(IUCN)在世界自然資源保護(hù)大綱中使用了“可持續(xù)發(fā)展”這一語句，而在1987年的世界環(huán)境與發(fā)展委員會報告書“我們共同的未來”(OUR COMMON FUTURE)中提出了“既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”這一可持續(xù)發(fā)展的定義，獲得各界的廣泛認(rèn)同。“可持續(xù)發(fā)展”在1992年的里約地球峰會上作為調(diào)整南北利害關(guān)系的原理，發(fā)揮了重要作用。，并寫入了法律條文。例如，日本《環(huán)境基本法》規(guī)定，“作為人類存續(xù)基礎(chǔ)的環(huán)境在將來也要繼續(xù)維持”(《日本環(huán)境基本法》第3條)，日本《自然再生推進(jìn)法》規(guī)定，“健全而富饒的自然環(huán)境需要世世代代來維護(hù)”(日本《自然再生推進(jìn)法》第3條第1項)，日本《自然環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“將來的國民也應(yīng)該能繼承享受來自大自然的惠澤”(日本《自然環(huán)境保護(hù)法》第1條)。

為了充分挖掘“國家的作用”這一主題的內(nèi)涵，非常有必要選擇環(huán)境法領(lǐng)域中的素材，契入子孫后代的視角來探討國家的作用和責(zé)任。具體而言，為實現(xiàn)當(dāng)代人和子孫后代之間在環(huán)境利益方面的公平，首先要找出涉及環(huán)境利益的世代間不公平因素，進(jìn)而探討為克服該問題所需要的法治方面的努力。在展開議論的方向上，首先把子孫后代的環(huán)境利益定位為“公益”的重要構(gòu)成要素，為實現(xiàn)該目標(biāo)，在要求國家對其進(jìn)行關(guān)注和保護(hù)的同時，也期待環(huán)境保護(hù)組織的活動能發(fā)揮作用。其次，當(dāng)代人以犧牲子孫后代的環(huán)境利益為代價獲得當(dāng)前利益時，國家需要進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)，阻止以犧牲后代利益換取當(dāng)前利益的行為方式，保障子孫后代環(huán)境利益。

一、環(huán)境利益享受與環(huán)境保護(hù)責(zé)任承擔(dān)的背離

由于環(huán)境利益享受與環(huán)境保護(hù)責(zé)任承擔(dān)在時間軸上存在相互背離的趨勢，因而環(huán)境保護(hù)需要發(fā)揮國家作用。

日本的自然生態(tài)環(huán)境中有許多稱之為“里山”的二次性山林。這些二次性自然生態(tài)環(huán)境是在自然環(huán)境的變遷和人類經(jīng)營的相互作用下形成并持續(xù)變化著的[注]通過農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)經(jīng)營活動的介入而形成的二次性自然生態(tài)山林稱之為里山。過去的田園風(fēng)景和雜木林是里山的典型。與原生自然不同，由于里山是伴隨著人的產(chǎn)業(yè)利用而形成的二次性自然生態(tài)，當(dāng)產(chǎn)業(yè)利用衰退時，該自然生態(tài)環(huán)境也會隨之改變，從而喪失里山的生態(tài)特征。在國立公園中，像阿蘇九重國立公園(位于日本九州島地區(qū))那樣的二次性自然風(fēng)景地(這里每年都會通過人工點火燒掉枯草來恢復(fù)牧草地的活力)受到了很高的評價。。例如，前林業(yè)從業(yè)者對森林進(jìn)行管理，采伐森林之后在原地植樹，從而再次培育森林，其合理管理的成果讓當(dāng)代人享受充滿生機的美麗森林景色。相反，如果當(dāng)代人為了獲得木材資源而過度砍伐森林，后代人所面對的有可能就是林木衰敗的自然環(huán)境了。如果當(dāng)代人連砍伐森林后進(jìn)行恢復(fù)性植樹的責(zé)任都回避，那只能把光禿禿的荒山留給子孫后代了。另外，如果大多數(shù)農(nóng)戶為了高收入的工作而放棄耕種，那么蜻蜓天上飛、青鳉水中游的山水田園風(fēng)景只能成為美好的傳說，再也無法呈現(xiàn)在子孫后代面前。良好的自然環(huán)境在前代人積極保護(hù)和自我約束的基礎(chǔ)上形成，最終由子孫后代來享受，從這里便可以看到環(huán)境保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)和環(huán)境利益的享受在時間軸上出現(xiàn)了背離的現(xiàn)象。為應(yīng)對該問題，需要國家從代際公平的角度進(jìn)行持續(xù)不斷的長期性調(diào)整。

在聚積型環(huán)境污染問題上，污染者和被害人之間同樣存在時間軸上的背離。例如，在湖泊、海灣等封閉性水域，由于工廠、家庭、農(nóng)田排放出來的廢水廢棄物中含有大量氮、磷、有機物等，這些物質(zhì)長時間在湖泊等水域聚積，最終會導(dǎo)致該水域的水體富營養(yǎng)化，發(fā)生水質(zhì)污染問題。另外，全球氣候變暖問題也是由于工業(yè)革命以來大量燃燒化石燃料導(dǎo)致大氣中二氧化碳過度聚積造成的。這些都是前代人留下的負(fù)遺產(chǎn)。另外，像核電站那樣一旦發(fā)生事故就會引起重大環(huán)境污染的經(jīng)營活動，也會給子孫后代造成沉重的負(fù)擔(dān)。雖然核電站的放射性物質(zhì)泄漏事故發(fā)生概率很低，但通過核電站獲得電力供應(yīng)的當(dāng)代人和由于各種因素重合發(fā)生核電站事故而受害的后代人之間，便出現(xiàn)了代際的某種利害關(guān)系的對立。

綜上所述，圍繞著環(huán)境利益享受和環(huán)境保護(hù)責(zé)任承擔(dān)的分配，可以看到代際的某種緊張關(guān)系，相反，如果當(dāng)代人把對環(huán)境利益享受與對自然環(huán)境、大氣、水域等的保護(hù)融為一體，則能夠?qū)⒘己玫沫h(huán)境傳承給子孫后代。這也正是探尋國家實現(xiàn)對子孫后代責(zé)任的線索。另外，如何為無法參與當(dāng)代政治運行過程的后代人構(gòu)建環(huán)境利益的表達(dá)體制也是本文重點討論的課題。其中，也會涉及將來環(huán)境的價值與當(dāng)代環(huán)境價值的社會折現(xiàn)率的問題以及污染者負(fù)擔(dān)原則、預(yù)防原則等環(huán)境法基本原理。

二、作為“公益”的后代人的環(huán)境利益

在追求環(huán)境方面的代際公平以及可持續(xù)發(fā)展的過程中，國家的作用備受期待。然而，在當(dāng)代政治制度中很難找到子孫后代利益代言人的容身之處，因而，要在當(dāng)代的環(huán)境開發(fā)中維護(hù)子孫后代的環(huán)境利益就變得非常困難。

到目前為止，日本在建設(shè)道路、宅基地、飛機場等公共設(shè)施時，已經(jīng)發(fā)生過不少因開拓森林、填埋海灘而使自然環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的事件。在這些事件中，良好的自然環(huán)境遭到毀滅性破壞，子孫后代再也無法享受這些珍貴的環(huán)境資源了。在這些破壞環(huán)境的開發(fā)中，政府或是擔(dān)當(dāng)直接開發(fā)者的角色，或是給民間企業(yè)財政補貼，積極推動了民間企業(yè)進(jìn)行破壞自然的活動。另外，雖然純粹的民間開發(fā)活動基本都需要獲得政府許可，但即使是會明顯造成環(huán)境破壞的開發(fā)項目，政府一般也都不會拒絕開發(fā)者的許可申請。在下文的探討中也可以看到，雖然從憲法解釋中可以得出保護(hù)子孫后代環(huán)境利益的結(jié)論，然而，由于當(dāng)前政治制度構(gòu)造上的原因，政府無法對其進(jìn)行充分保護(hù)。

另外，即便人們已經(jīng)認(rèn)識到了當(dāng)前自然環(huán)境的價值，并且在心理上也希望能夠?qū)⑵鋫鞒薪o子孫后代，但在現(xiàn)實的政治過程中，由于通過開發(fā)活動獲得眼前利益的人的聲音要高得多，國家最終還是會做出導(dǎo)致環(huán)境破壞的開發(fā)決定。而發(fā)生這一切的一個重要原因就是民主主義這一政治體制。因此，為了保護(hù)子孫后代的環(huán)境利益，在政治過程中應(yīng)當(dāng)對未來的環(huán)境利益進(jìn)行適當(dāng)關(guān)注。然而，由于后代人尚未出生，也并沒有投票權(quán)，因此主張對后代人的環(huán)境利益予以保護(hù)并非容易之事。在議會制民主制度中，由于議會是在通過投票選舉反映有權(quán)者利害關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)成的，因而以上問題就變得難以避免。最終，議會在調(diào)整各方面利益時，在這一政治體制的壓力下，不得不極力追求當(dāng)前利益的最大化，從而忽視了對子孫后代利益的考慮。

但是，詳細(xì)研讀法規(guī)可以得知，國家同樣對未來的國民負(fù)有保護(hù)其環(huán)境利益的義務(wù)[注]畑尻剛「憲法問題としての『次世代に対する責(zé)任』―『世代間契約としての憲法』」(2001年)第21頁說道，從作為包括全部過去、現(xiàn)在、將來之時間軸的長期性社會契約(代際契約)的憲法的思維方式中引出“對后代人的責(zé)任”這一觀點，并且也可以得出“環(huán)境法理所當(dāng)然要服從這一憲法要求”的結(jié)論。。日本憲法在序言中已經(jīng)提出了“為了我們以及子孫后代”而行動的宣言，而如果把《憲法》第25條[注]日本《憲法》第25條規(guī)定，“全體國民都享有健康和文化的最低限度的生活的權(quán)利。國家必須在生活的一切方面為提高和增進(jìn)社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生而努力?！痹摋l規(guī)定雖然沒有直接提到環(huán)境權(quán)，但日本憲法和環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為，該條可以解釋為日本環(huán)境權(quán)的基本依據(jù)?！g者注解釋為國民的環(huán)境權(quán)[注]關(guān)于環(huán)境權(quán)的考察，有必要區(qū)分涉及民事停止侵權(quán)訴訟中停止公害侵權(quán)訴訟的這一民法上的環(huán)境權(quán)和涉及國民和國家關(guān)系的憲法上的環(huán)境權(quán)。憲法上的環(huán)境權(quán)是指要求國家在進(jìn)行意思決定時對涉及環(huán)境利益的問題予以關(guān)注的權(quán)利，期待它在利益衡量過程中發(fā)揮與財產(chǎn)權(quán)相制衡的作用?；驀噎h(huán)境保護(hù)義務(wù)之依據(jù)的話，政府就不應(yīng)當(dāng)偏向保護(hù)當(dāng)前國民的利益，也要關(guān)注子孫后代的利益。然而，問題在于如何確定子孫后代環(huán)境利益的性質(zhì)。由于子孫后代的環(huán)境利益是尚未具體存在的國民利益，其享有主體也尚未具體存在，因而后代人自己無法對其利益進(jìn)行主張，最終只能強行將子孫后代的環(huán)境利益定位為非個別國民利益的抽象性公共利益或者公益。由于通過選舉制度產(chǎn)生的議會更加傾向于重視眼前利益，因而只有把子孫后代的環(huán)境利益與眼前利益看作某種意義上相互對立的存在，才能使政府在決策過程中看到當(dāng)代人利益的同時，立刻注意到其對立面的子孫后代的利益，從而對子孫后代的利益予以足夠關(guān)注。

把子孫后代的環(huán)境利益定位為公益，就需要政府的公權(quán)力來予以保護(hù)，但在現(xiàn)實中，政府本身是代表和反映民意的機構(gòu)，因而無法對其過度期待。因此，我們更加期待環(huán)境保護(hù)組織等環(huán)境保護(hù)主體能夠成為子孫后代環(huán)境利益的代言人，發(fā)揮保護(hù)后代人環(huán)境利益的作用。特別是涉及生態(tài)系統(tǒng)等自然環(huán)境時，作為對當(dāng)代人和子孫后代雙方環(huán)境利益的持久守護(hù)者，環(huán)境保護(hù)組織要參與到相應(yīng)的政治過程和行政程序之中。

三、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)思考方式的引入

如果當(dāng)代人能夠把從過去繼承而來的自然環(huán)境完好地傳承給下一代或者之后的子孫后代，可以說是充分地盡到了對子孫后代的責(zé)任。然而，隨著降水量、氣候以及生態(tài)系統(tǒng)本身的不斷變化，要實現(xiàn)該目標(biāo)并不容易。另外，對于里山等二次性自然環(huán)境，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等因素的影響，對其保持與以往相同的產(chǎn)業(yè)干涉也并不容易。在這一前提下，有必要探索讓后代人繼承當(dāng)前環(huán)境資源的方法，于是，“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”(ecosystem services)的概念在此顯得尤為必要了。

所謂生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，是指食品的供給、水和空氣的凈化、廢棄物的分解、休閑娛樂以及文化基礎(chǔ)等由生態(tài)系統(tǒng)提供的資源總稱[注]生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ecosystem services)這一概念在聯(lián)合國千年目標(biāo)生態(tài)系統(tǒng)評價(Millennium Ecosystem Assessment)工程2005年報告書中作為主要分析工具來使用，從而獲得廣泛認(rèn)可。。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)來自于良好的生態(tài)環(huán)境，本身具有可再生性，如果當(dāng)代人對其進(jìn)行適當(dāng)利用并加以保護(hù)，那么子孫后代就可以繼承到與當(dāng)前相當(dāng)甚至更好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，相反，如果當(dāng)代人對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)過度利用而不加以保護(hù)，那么生態(tài)環(huán)境會遭到破壞，子孫后代所繼承到的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值就會降低，從而違背了代際公平原則。環(huán)境法中對子孫后代的責(zé)任本來是作為代際公平的問題來討論的，并非指后代的特定個人享受的具體環(huán)境，而是未來的國民們集體享受環(huán)境利益的抽象化。換言之，當(dāng)代人對子孫后代的責(zé)任便是“把與現(xiàn)在同等的生態(tài)系統(tǒng)傳遞給后代人的責(zé)任”。也就是說，如果平衡了代際所接受的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的質(zhì)和量的綜合性比例，就可以說是當(dāng)代人盡到了對子孫后代的責(zé)任。另外，如果使用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一概念，可以將環(huán)境利益數(shù)值化，既便于對涉及環(huán)境利益的開發(fā)項目進(jìn)行成本效益分析，也能夠把環(huán)境污染損害和環(huán)境開發(fā)的利益放在同一個層面上展開討論。

四、諸法的環(huán)境法化

把子孫后代的環(huán)境利益作為公益來保護(hù)，只有各個法律都做出保護(hù)后代人環(huán)境利益的規(guī)定時，才容易在法律解釋和適用過程中得出有利于保護(hù)子孫后代環(huán)境利益的結(jié)論。本文序言中已經(jīng)介紹過了，當(dāng)前日本的《環(huán)境基本法》以及《生物多樣性基本法》等環(huán)境法律中，已經(jīng)有了關(guān)于對子孫后代環(huán)境利益保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。

即使法律條文中并沒有直接存在關(guān)于子孫后代環(huán)境利益保護(hù)的表述，在環(huán)境資源或利益的時間連續(xù)性前提下，河川法、海岸法、森林法等部門法所涉及的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容本來就具有通向未來的持續(xù)性，因此，這些法律對河川、海岸、森林管理的環(huán)境保護(hù)的規(guī)定也可以看作是對子孫后代環(huán)境保護(hù)的一種表達(dá)方式。

對于涉及經(jīng)濟(jì)開發(fā)過程中的自然環(huán)境保護(hù)問題，《環(huán)境影響評價法》引入了橫斷條款[注]一般稱日本《環(huán)境影響評價法》第33條為橫斷條款，該條規(guī)定，對開發(fā)行為進(jìn)行許可的行政機關(guān)“須審查該項目是否充分適當(dāng)考慮了環(huán)境保護(hù)問題”。該規(guī)定授予了行政機關(guān)對涉及環(huán)境影響評價時的許可否決權(quán)，行政許可機關(guān)可以根據(jù)開發(fā)者的環(huán)境影響評價狀況拒絕做出開發(fā)許可。另外，《環(huán)境影響評價法》并沒有直接提及對子孫后代環(huán)境利益的關(guān)注，而只是在第1條的立法目的中提到，“確保在進(jìn)行開發(fā)時對自然環(huán)境予以適當(dāng)充分的保護(hù)，從而保障現(xiàn)在以及將來國民的健康和文化生活”。，增設(shè)了行政機關(guān)對開發(fā)項目進(jìn)行許可時關(guān)注環(huán)境保護(hù)的權(quán)限，從而加強了在大規(guī)模的開發(fā)項目中對環(huán)境保護(hù)的關(guān)注?！妒称贰まr(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》也要求農(nóng)業(yè)在自然環(huán)境保護(hù)等多方面能夠充分發(fā)揮面向?qū)淼淖饔肹注]日本《食品·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》第3條規(guī)定，“農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，除了具有提供糧食和其他農(nóng)作物的功能外，還要發(fā)揮國土的保全、水資源的蓄養(yǎng)、自然環(huán)境的保全、良好景觀的形成、文化的傳承等作用。”?！渡帧ち謽I(yè)基本法》對森林的環(huán)境保護(hù)等多功能也做出了同樣的規(guī)定[注]《森林·林業(yè)基本法》第2條規(guī)定，“考慮到森林所具有的國土保全、水源蓄養(yǎng)、自然環(huán)境保全、公眾保健、抑制全球變暖、提供林產(chǎn)物等多方面功能(以下簡稱“森林的多方面功能”)的持續(xù)發(fā)揮是國民生活和國民經(jīng)濟(jì)安定不可或缺的因素，對森林的管理要著眼未來，對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾砗捅Ｗo(hù)”。。以上這些現(xiàn)象稱之為“諸法的環(huán)境法化”[注]及川敬貴『生物多様性というロジック·環(huán)境法の靜かな革命』(2010年)第63頁中寫道，“諸法的環(huán)境法化”的定義是指“在以開發(fā)促進(jìn)和產(chǎn)業(yè)保護(hù)為目的的諸法中添加關(guān)聯(lián)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)保全的規(guī)定，甚至某些情況下會令這些法律變身為新法的現(xiàn)象”。。在“諸法的環(huán)境法化”過程中，非純粹的環(huán)境法中引入了環(huán)境保護(hù)的任務(wù)，從而使各個領(lǐng)域都能關(guān)注環(huán)境保護(hù)，拓寬了環(huán)境保護(hù)的范圍。尤其是在基本法層面引入關(guān)注子孫后代環(huán)境利益的事項，使可持續(xù)發(fā)展的理念能夠以立法的形式得以確認(rèn)和落實。

五、環(huán)境保護(hù)組織的作用

前文已經(jīng)提到，為了把子孫后代的環(huán)境利益作為公益在政治運行過程中適當(dāng)表現(xiàn)出來，我們期待作為長期性環(huán)境利益代言人的環(huán)境保護(hù)組織能夠有所作為。即便是在當(dāng)前的法律制度下，環(huán)境保護(hù)組織也能在環(huán)境影響評價程序中提出意見(日本《環(huán)境影響評價法》第18條等)，在《自然再生推進(jìn)法》的制度下參加再生協(xié)議會，參與自然再生綱要的制定(日本《自然再生推進(jìn)法》第8條)，在影響行政機構(gòu)的意思決定過程的同時，還可以成為《自然公園法》下國立公園的公園管理組織(日本《自然公園法》第49條)，或者成為《都市綠地法》規(guī)定的綠地管理機構(gòu)(日本《都市綠地法》第68條)，代替土地所有人和行政機關(guān)參與現(xiàn)場的環(huán)境保護(hù)實踐。

但不得不說的是，在當(dāng)前的法律政治體制下，無視環(huán)境利益的立法以及行政決定仍不在少數(shù)，環(huán)境保護(hù)組織的環(huán)境利益主張仍舊無法對政策決定過程造成強有力的影響。另外，雖然可以向法院提起訴訟要求政府關(guān)注環(huán)境利益，但在當(dāng)今日本的《行政訴訟法》制度下，在僅僅是因為關(guān)心環(huán)境保護(hù)而試圖阻止開發(fā)許可的訴訟中，原告提起訴訟的資格不被認(rèn)可，在不是為了自己的利益，而是為子孫后代的環(huán)境利益代言而提起的訴訟中，法院很難認(rèn)定請求取消行政許可的原告具有《行政訴訟法》規(guī)定的法律所保護(hù)的具體利益[注]日本《行政訴訟法》第9條規(guī)定，“請求取消行政處分以及行政裁決的訴訟中，只有請求取消該處分或裁決的人具有法律所保護(hù)的利益時，才有資格提起該訴訟?！倍@里所謂法律所保護(hù)的利益，是指涉及個人權(quán)利義務(wù)的利益，不包括公共利益。因此，在涉及公共利益的訴訟中，法院都會否定起訴人的原告資格。——譯者注。

例如，在新石垣機場訴訟(東京地方法院2011年6月9日判決)中，原告“請求把陸地海洋一體的白保珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)留給下一代”，從而要求取消機場建設(shè)許可，但法院卻認(rèn)為原告不具備起訴資格，從而駁回起訴。另外，在男鹿國定公園蘆之倉澤訴訟(仙臺高級法院秋田支部2007年7月4日判決)中，環(huán)境保護(hù)組織的代表和生態(tài)學(xué)研究者依據(jù)“現(xiàn)在以及將來的國民之信托利益”，提起了要求停止男鹿國定公園內(nèi)治山工程的訴訟，然而其“代理訴訟”的資格也未被認(rèn)可，法院以“無法認(rèn)定侵權(quán)訴訟的依據(jù)”為理由駁回了起訴。因此，為了發(fā)揮環(huán)境保護(hù)組織作為子孫后代環(huán)境利益代言人的作用，有必要進(jìn)行立法，承認(rèn)相關(guān)團(tuán)體訴訟以及市民訴訟[注]日本《地方自治法》第242條第2部分規(guī)定，當(dāng)?shù)鼐用窨梢詫υ摰胤秸倪`法財政事項提起居民訴訟(日語為“住民訴訟”)。該訴訟又稱之為納稅人訴訟，是對當(dāng)?shù)鼐用褚约{稅人身份對地方政府的財政狀況進(jìn)行監(jiān)督的訴訟。該訴訟雖然沒有直接涉及環(huán)境保護(hù)，但與環(huán)境相關(guān)的重大工程項目通常都是由政府全部或部分出資進(jìn)行建設(shè)。因此，環(huán)境保護(hù)組織會以監(jiān)督政府財政狀況的名義提起居民訴訟，主張該類型的投資違反了財政支出規(guī)定，濫用了納稅人的錢財，迫使政府放棄該工程項目的建設(shè)，從而間接達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目的?！g者注。

六、未來環(huán)境利益的社會折現(xiàn)率

涉及自然開發(fā)的行政決定通常都要進(jìn)行環(huán)境影響評價和成本效益分析。如果環(huán)境影響評價和成本效益分析能夠正確實施，那么子孫后代所要繼承的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等環(huán)境利益會得到充分計算，從而在不少的事例中均可得出開發(fā)所造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失大于因開發(fā)所得到的利益之結(jié)論，由此會導(dǎo)致該開發(fā)行為不被許可或者要求在充分考慮環(huán)境保護(hù)的前提下進(jìn)行開發(fā)。

在成本效益分析時會面臨未來的環(huán)境利益換算到當(dāng)前環(huán)境利益時的社會折現(xiàn)率[注]折現(xiàn)率是將來的價值與現(xiàn)在的價值進(jìn)行轉(zhuǎn)換時使用的比率。以貨幣為例，在考慮到利息時，現(xiàn)在貨幣的價值與未來貨幣的價值是不同的，現(xiàn)在貨幣的價值加上達(dá)到未來的利息，就是未來貨幣的價值。假設(shè)利息是5%，那么現(xiàn)在的10 000元在一年后就是10 000×(1+0.05)=10 500元。而進(jìn)行逆向計算時，1年后的10 000元在當(dāng)前的價值就是10 000÷(1+0.05)=9 524元。社會折現(xiàn)率是社會對資金時間價值的估量，是當(dāng)前社會投資的價值與將來投資價值的比率?！g者注(即社會費用效益價值的時間偏好)設(shè)定問題。假如把社會折現(xiàn)率設(shè)定為3%，100年后的100億日元在當(dāng)前的價值就是5億日元，而如果設(shè)定為6%，就變成了3 000萬日元，而如果設(shè)定為1%，則是37億日元。因此，社會折現(xiàn)率的設(shè)定影響到失去的利益，也就是計算費用時的金額。例如，假設(shè)某個自然開發(fā)項目在當(dāng)前所獲得的利益是30億日元，而對100年后造成的生態(tài)損失是100億日元。如果社會折現(xiàn)率設(shè)定為1%，那么30億日元的收益在100年后的價值是81億日元，而如果社會折現(xiàn)率為6%，那么30億日元的收益在100年后就是10 179億日元。因此，在1%折現(xiàn)率的情況下，100年后的收益小于損失，那么該開發(fā)項目在成本效益分析時就會得出不宜開發(fā)的結(jié)論，而在6%折現(xiàn)率的情況下，100年后的收益遠(yuǎn)大于損失，所以在成本效益分析時很容易得出適于開發(fā)的結(jié)論。

七、環(huán)境保護(hù)費用的負(fù)擔(dān)

環(huán)境法的基本原則之一就是污染者負(fù)擔(dān)原則(Polluter-Pays Principle)。在污染者負(fù)擔(dān)原則中，因污染行為而發(fā)生的費用必須由污染者承擔(dān)。據(jù)此，無論是開發(fā)或污染行為，當(dāng)可能損害到環(huán)境利益時，該行為者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)治理費用。而沿著時間軸看該問題，便會得出不能把污染產(chǎn)生的費用推給子孫后代的結(jié)論。如果合理的費用負(fù)擔(dān)使得開發(fā)所獲得的利益消失，那么阻止該開發(fā)行為也變得理所當(dāng)然，而無論如何都要實施該開發(fā)，則有必要在工程預(yù)算中降低環(huán)境負(fù)荷從而減少環(huán)境損害費用。

從對環(huán)境破壞的費用負(fù)擔(dān)的角度看，環(huán)境影響評價中緩和措施的實施可以看作是對環(huán)境費用的實質(zhì)性承擔(dān)。例如，在伴隨著濕地填埋的開發(fā)事業(yè)中，為了彌補因破壞濕地造成的環(huán)境損害，開發(fā)者須在其他地方開辟代替性濕地。這便是通過緩和措施對環(huán)境損失進(jìn)行充分補償?shù)乃伎挤绞?。以此為衡量?biāo)準(zhǔn)，通過緩和措施對因開發(fā)造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損失進(jìn)行補償，從而可以去除對生態(tài)系統(tǒng)造成的負(fù)面效益。負(fù)面效益一旦產(chǎn)生，其不良后果就會轉(zhuǎn)嫁到子孫后代身上，為彌補該環(huán)境損害的費用也會由后代人負(fù)擔(dān)，這是在污染者負(fù)擔(dān)原則下所不希望看到的情況。

與此相對應(yīng)，對子孫后代的環(huán)境利益進(jìn)行保護(hù)和增進(jìn)的活動，則應(yīng)該根據(jù)對生態(tài)系統(tǒng)起到的保護(hù)和增進(jìn)效果支付相應(yīng)的費用，理應(yīng)承認(rèn)相關(guān)金錢給付制度的合理性。農(nóng)業(yè)政策和林業(yè)政策作為對二次性自然保護(hù)政策的機能已經(jīng)得到認(rèn)識和肯定，農(nóng)林業(yè)從業(yè)者作為生態(tài)系統(tǒng)管理者獲得相應(yīng)報酬的環(huán)境直接支付制度也已經(jīng)引入。例如，為了防止因放棄農(nóng)耕而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)多面性機能損害而建立的“山地耕種直接支付制度”[注]“山地耕種直接支付制度”(日語為「中山間地域等直接支払制度」)，是國家為了防止山地等不利于耕種地區(qū)農(nóng)業(yè)荒廢，而對在該地區(qū)進(jìn)行耕種的從業(yè)者進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)補償?shù)闹贫?。該制度開始于2000年，其補償金來自于國家財政和地方政府財政，國家政府和地方政府各承擔(dān)補償金的50%，連續(xù)5年在指定區(qū)域進(jìn)行耕種者可以獲得該補償。——譯者注，以及對考慮了生物多樣性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營予以補償?shù)摹碍h(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)直接支付制度”就屬于該類型。這些制度對因延續(xù)農(nóng)業(yè)以及發(fā)展有機農(nóng)業(yè)而維持里山豐富的生態(tài)環(huán)境所需要的費用予以補償，確認(rèn)了對因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所支出的費用予以補償?shù)恼?dāng)性。另外，為防止發(fā)展中國家森林減少導(dǎo)致溫室氣體增加而正在探討引入的REDD(通過防止森林的減少和劣質(zhì)化而對溫室氣體排放的削減[注]Reduced Emissions from Deforestation and forest Degradation.)制度，作為對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行補償支付的制度也廣為人知。

另外，在廢棄物處理廠關(guān)閉后，為解決處理場地的管理費用問題而引入的維持管理公積金強制征收制度(《廢棄物清掃法》第8條第5部分的第1項)，雖然涉及將來的期間比較短，但也可以說是為了后代人而進(jìn)行的支付。

八、環(huán)境污染的風(fēng)險費用支付

作為污染者負(fù)擔(dān)的必然結(jié)果，潛在的污染者的環(huán)境風(fēng)險會轉(zhuǎn)換為期待損失，該期待損失需要行為者在做該行為時予以負(fù)擔(dān)。當(dāng)前已經(jīng)存在把該負(fù)擔(dān)方式制度化的構(gòu)造。在對排放污染物或者建立加油站等存在環(huán)境污染風(fēng)險的行為進(jìn)行許可時，其許可要件之一便是在一旦發(fā)生污染時，經(jīng)營者具有恢復(fù)原狀和賠償污染損失的財務(wù)能力[注]美國已經(jīng)有了相關(guān)事例，具體參考黒川哲志『環(huán)境行政の法理と手法』(2004年)第167頁。。而該種財務(wù)能力證明的手段之一便是購買環(huán)境損害賠償保險。由于環(huán)境損害賠償保險的保險費與該行為的污染風(fēng)險相對應(yīng)，污染費的支付可以看作是對污染風(fēng)險的費用支付。在進(jìn)行污染風(fēng)險行為之前，作為其伴隨費用來支付保險費的制度，正是與污染者負(fù)擔(dān)原則相符合的。

在日本，作為賠償措施，《核能損害賠償法》要求核能企業(yè)締結(jié)核能損害賠償保險合同(《核能損害賠償法》第7條)，為了防止油污染，運輸油類的油輪在超過一定裝載量時，運輸方須證明其具備一定財力[注]例如，日本《船舶油污損害賠償保障法》第13條規(guī)定，“擁有日本國籍的油輪，如果不根據(jù)本法規(guī)定簽訂油輪油污損害賠償保障合同(以下簡稱為“保障合同”)的，不得運送超過2千噸的散裝油運輸”。。因為一旦發(fā)生事故，如果因其資金不足而不能充分恢復(fù)原狀，會把事故的風(fēng)險延續(xù)到子孫后代。允許在資金方面缺乏恢復(fù)原狀能力者從事風(fēng)險行為，就如同允許賭博一樣，會把高昂的代價強行轉(zhuǎn)移給因運氣不好而發(fā)生事故的一代人身上。

在福島第一核電站放射性物質(zhì)泄露的事故中，為了確保電力公司有能力承擔(dān)損害賠償責(zé)任而制定了《核能損害賠償支援機構(gòu)法》。該法律規(guī)定，所有核電經(jīng)營者須向核能損害賠償機構(gòu)支付公積金，從而在發(fā)生核能事故時作為賠償金使用。在該制度下，像核電站這樣可能會發(fā)生重大事故風(fēng)險的項目，需要每年為風(fēng)險支付一定的費用，由此可以建立起一旦發(fā)生事故即可進(jìn)行賠償?shù)墓e金制度。雖然該制度是福島核電站事故發(fā)生后為了湊齊賠償金而制定的，背離了上文所提到的公積金理論，但從污染者負(fù)擔(dān)原則和對子孫后代負(fù)責(zé)任的角度看，該制度仍然可以獲得積極評價。

九、不確定性風(fēng)險的預(yù)防

作為環(huán)境法基本原則的預(yù)防原則，是指即使在尚不確定環(huán)境損害是否一定會發(fā)生時，在一旦發(fā)生損害就會產(chǎn)生重大且不可逆轉(zhuǎn)后果的情況下，不確定性不能成為阻礙規(guī)制的理由?；瘜W(xué)物質(zhì)以及轉(zhuǎn)基因生物等在長期狀態(tài)下可能會出現(xiàn)環(huán)境損害這一類型的環(huán)境風(fēng)險中通常存在不確定性，如果在科學(xué)知識水平足夠具備前延緩規(guī)制，有可能會因為這種不作為給未來世代增加費用負(fù)擔(dān)。因此，討論是否采用預(yù)防原則的問題，實際上是把不確定性的代價歸結(jié)給誰的問題，換言之，就是通過規(guī)制該種行為從而讓當(dāng)代人負(fù)擔(dān)，還是以發(fā)生損害的形式讓后代人負(fù)擔(dān)的問題。

關(guān)于核電站爆炸導(dǎo)致放射性物質(zhì)泄露的事故，雖然發(fā)生概率非常低，但一旦發(fā)生事故，就會引起大慘劇。即便是千年才發(fā)生一次的地震或者海嘯，從長期的角度看，發(fā)生的概率也是相當(dāng)高。另外，即便是環(huán)境風(fēng)險項目的賠償公積金制度非常完善，發(fā)生事故時可以充分及時地進(jìn)行賠償，但像核電站這樣存在高風(fēng)險，或者其他存在不確定性風(fēng)險的項目，一旦發(fā)生事故或損害，其后果將會極其嚴(yán)重甚至不可逆轉(zhuǎn)，因此，從正義的角度看，僅僅進(jìn)行金錢賠償根本無法解決問題。對于涉及該方面的判斷，則要放在超越經(jīng)濟(jì)合理性的預(yù)防原則領(lǐng)域進(jìn)行討論。

結(jié)語

“既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害”的這一可持續(xù)發(fā)展理念，已經(jīng)成為環(huán)境法的基本原則而被廣泛接受。然而，由于未來環(huán)境利益的抽象性以及當(dāng)前議會制民主政治體制的缺陷，關(guān)注子孫后代利益的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在實踐中尚難以實現(xiàn)。因此，需要國家公權(quán)力在政治經(jīng)濟(jì)決策、立法、司法等多方面的努力。然而，在當(dāng)前的只追求經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展模式下，當(dāng)代人眼前的利益與子孫后代利益相互對立，現(xiàn)實中，很難期待在這種對立狀態(tài)中占主動權(quán)的當(dāng)代人犧牲自己的利益去成全后代人。因此，要在現(xiàn)實中落實顧及子孫后代利益的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，國家在完善法治的同時，也應(yīng)該嘗試轉(zhuǎn)變當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)模式，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。