我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律缺失問題及完善途徑分析

潘書尚

【摘要】官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為一種有效的預(yù)防腐敗、加強(qiáng)監(jiān)督的制度，已經(jīng)被國外眾多國家采用，我國政府也認(rèn)可財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于建設(shè)陽光政府、反腐工作的作用，但是在現(xiàn)實(shí)中我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律卻因?yàn)榧鹊美嬲叩种婆c反抗、隱私權(quán)和相關(guān)配套制度等問題至今處于缺失的狀態(tài)。本文分析了我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的必要性以及法律缺失的原因，并在此基礎(chǔ)上分析如何逐步消除障礙，完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法。

【關(guān)鍵詞】財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；法律缺失；原因；完善途徑

世界上廉潔指數(shù)較高的國家，都有專門的法律作為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)范和依據(jù)。例如美國的1989年修訂的當(dāng)今最完備的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法法案《道德改革法》，英國的《凈化選舉、防止腐敗法》、韓國的《防止腐敗法》等。反觀我國，1989年全國人大會(huì)議上我國首次提出建立《中華人民共和國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，但由于各方面的阻力，最終至今也沒有出臺(tái)《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法在我國缺失的原因有哪些，我國如何推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的開展，不僅僅是實(shí)踐層面上的問題，更是需要在理論上剖析的問題。

一、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的必要性

（一）我國當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度未形成完善的法律體系

1.當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策性規(guī)定法律效力地位較低。目前我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)的依據(jù)主要為《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》（1995年）、《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（2001年）以及最近的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（2010年）等政策性規(guī)定，并未上升到法律的層面。而作為政策性規(guī)定，其法律地位遠(yuǎn)低于人大制定通過的法律，強(qiáng)制力和權(quán)威性不足，導(dǎo)致官員不進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)或違法申報(bào)所承擔(dān)的責(zé)任和成本往往不足以震懾以權(quán)謀私等特權(quán)腐敗現(xiàn)象。再加上我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)僅限于內(nèi)部申報(bào)而并不進(jìn)行公示，高層官員往往有既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的嫌疑，對(duì)于自身的不法收入自然是絕口不提加以掩飾，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公信力不足。

2.當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策性規(guī)定與其他部門法律的協(xié)調(diào)性不足。財(cái)產(chǎn)申報(bào)與刑法懲治一個(gè)重視防范，一個(gè)重視懲治，兩者相輔相成，都是反腐斗爭的重要手段。我國關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)法規(guī)都是孤立的存在，其中的各種條款的規(guī)范性都有待考量。1997年新的刑法典設(shè)貪污賄賂專章，確立了比較完善的刑法反腐罪名體系。但是當(dāng)前我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與刑法之間的銜接不夠好。最明顯的便是1988年尚未確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時(shí)，立法機(jī)構(gòu)在刑法中確定的“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”，它是針對(duì)一些國家工作人員擁有明顯超過合法收入的差額巨大財(cái)產(chǎn)和支出，可以責(zé)令其說明來源，不能說明來源合法則差額部分以非法所得論，進(jìn)而可以判刑。這一罪名是對(duì)貪污、賄賂等傳統(tǒng)腐敗罪名的查漏補(bǔ)缺，但在財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律缺失的情況下，巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪也往往只是發(fā)生大型腐敗案件時(shí)才能附加定罪懲治的罪名，在數(shù)罪并罰下，反倒比貪污罪等定刑要輕，這也是我國當(dāng)前反腐窘境的一種縮影。同時(shí)，相關(guān)規(guī)定中申報(bào)主體“縣級(jí)干部”的限定也與巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪的“所有國家工作人員”的犯罪主體限定相矛盾，導(dǎo)致適用和執(zhí)行上的混亂。

（二）財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律是反腐工作由運(yùn)動(dòng)式反腐向制度反腐的必然選擇

自十八大掀起反腐大浪潮以來，中央又出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定六項(xiàng)禁令”，反腐運(yùn)動(dòng)再次開展，為反腐力度拍手稱快之余，也要看到我國當(dāng)前反腐工作的問題。一直以來，我國的反腐工作主要依靠精英治理以及運(yùn)動(dòng)式反腐。反腐工作的成效并不依靠長期的法律制度約束，而是由領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政風(fēng)格以及對(duì)反腐工作的重視程度決定。從長遠(yuǎn)來看，運(yùn)動(dòng)式反腐只能起到一時(shí)的震懾作用，不能阻止腐敗，更不能形成有長遠(yuǎn)效益的反腐機(jī)制。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法層面的完善才能使財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是我國反腐工作由運(yùn)動(dòng)式反腐向制度反腐邁進(jìn)的必然選擇。

（三）財(cái)產(chǎn)申報(bào)法制化是行政倫理失范的有效防范途徑

行政倫理又稱行政道德，是以“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，是行政人員在從事行政管理工作時(shí)應(yīng)遵循的行為規(guī)范和道德要求。但在公共權(quán)力的運(yùn)行過程中，行政人員可能置行政倫理的規(guī)范與要求于不顧，用公共權(quán)力謀求私利，損害公共利益，導(dǎo)致公共權(quán)力異化，這時(shí)就會(huì)發(fā)生行政倫理失范。其主要原因在于行政人員即公務(wù)員面臨著雙重角色、利益沖突等多種問題。由委托代理理論可知，公務(wù)員作為公共利益的代理方，是維護(hù)公共利益的“公共人”；另一方面作為社會(huì)中獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”，公務(wù)員也追求個(gè)人利益最大化。利用特權(quán)謀取私利的欲望倘若超過公務(wù)員心中道德律的約束，這兩種角色之間的矛盾和沖突必然會(huì)造成行政倫理失范。而克服行政倫理失范的有途徑之一就是行政倫理本身的制度化，財(cái)產(chǎn)申報(bào)法制化無疑是對(duì)公務(wù)員倫理道德的一種硬性約束，能夠彌補(bǔ)人性的缺陷，實(shí)現(xiàn)德治與法治的結(jié)合。

二、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法缺失的原因

（一）既得利益者對(duì)義務(wù)性財(cái)產(chǎn)公示的反對(duì)和抵制

目標(biāo)群體作為公共政策和執(zhí)行直接作用的對(duì)象，具有復(fù)雜性，其成員是否遵從和接受政策直接決定這公共政策的執(zhí)行成敗。而財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍、申報(bào)時(shí)間、受理和審查等相關(guān)要素都要由其目標(biāo)群體制定，設(shè)置一套制度用來約束規(guī)范自身這種“作繭自縛”的行為，并不是所有人都能夠支持。調(diào)查顯示，支持財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的官員不足兩成。首先，公共權(quán)力之非公共行使，公共財(cái)產(chǎn)之非公共支配正是以權(quán)謀私的特權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生原因。其次，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的目標(biāo)群體正是行使公共權(quán)力的官員，他們中腐敗的一部分正是利用掌握的權(quán)力來謀取黑色或灰色收入，進(jìn)行腐敗行為，自然不愿意將既得利益拱手讓人，還要承擔(dān)嚴(yán)重的違法后果；另一部分官員即使沒有非法收入，但卻認(rèn)為收入涉及個(gè)人隱私，不應(yīng)該公之于眾。藏富心理、害怕收入減少等心理的作用，加之財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)規(guī)定是純粹性的義務(wù)，并沒有任何激勵(lì)措施推動(dòng)，因此，官員作為目標(biāo)群體的自利性傾向造成他們對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的反對(duì)和抵制，這自然使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律的立法停滯不前。

（二）財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制定缺乏政府強(qiáng)有力的動(dòng)力系統(tǒng)支持

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法必然需要政府強(qiáng)有力的全方位支持，包括立法設(shè)計(jì)，法律實(shí)施和相關(guān)配套措施的完善等。但目前政府卻以“條件不成熟”為由沒有在財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程中充當(dāng)積極有為的角色。在筆者看來，原因主要有以下幾點(diǎn)：

1.追求政治穩(wěn)定與建設(shè)“陽光政府”的沖突

我國政府一直追求善治，建設(shè)“陽光政府”，追求法治、責(zé)任、廉潔，在這種追求下就要求政府推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法制化，使其發(fā)揮其預(yù)防腐敗應(yīng)有的作用。但是另一方面，政府又認(rèn)為曝光官員的財(cái)產(chǎn)狀況，可能會(huì)在短期內(nèi)揭露大量的腐敗行為，使民眾喪失對(duì)政府官員的信任，政府公信力下降。在我國，官民關(guān)系已經(jīng)處于比較緊張的狀態(tài)，民眾“為官必貪”的觀念由來已久。財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開很可能給執(zhí)政者帶來政治風(fēng)險(xiǎn)，因此我國政府往往懼怕改革帶來的動(dòng)蕩，追求所謂的穩(wěn)定。實(shí)則政府應(yīng)當(dāng)放開視野從長遠(yuǎn)來看財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的積極作用，任由隱秘的腐敗行為發(fā)生，反而會(huì)使社會(huì)無法健康持續(xù)發(fā)展。

2.公民知情權(quán)與官員隱私權(quán)的沖突

公民的知情權(quán)與官員隱私權(quán)之間的沖突，實(shí)際上是權(quán)利與權(quán)力之間的沖突。當(dāng)法律側(cè)重于保護(hù)公民的知情權(quán)時(shí)，官員的隱私就有可能受到侵害；反之，當(dāng)側(cè)重于保護(hù)公務(wù)員的隱私時(shí)，公眾知情權(quán)無法保障，就有可能發(fā)生侵犯公共利益的行為。而我國現(xiàn)行的關(guān)于信息公開與隱私權(quán)法律體系不夠系統(tǒng)完善。例如《政府信息公開條例》沒有明確指出公務(wù)員需要公開的信息以及公開程度。而《民法》中關(guān)于公民隱私權(quán)的相關(guān)條例也沒有詳細(xì)規(guī)定信息公開與隱私權(quán)保護(hù)的界限。在當(dāng)前官員與公民之間信息不對(duì)稱的情況下，如何認(rèn)知這個(gè)問題將直接影響我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法，合理地界定公開和隱私，是進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的前提。

3.反腐的迫切需求與財(cái)產(chǎn)申報(bào)高成本之間的沖突

基于當(dāng)前國家和人民迫切的反腐需求，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法制化應(yīng)當(dāng)提上日程。但是我們不得不忽視我國具體實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)會(huì)面臨著申報(bào)成本高的問題。目前我國的學(xué)者關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度成本的相關(guān)研究較為匱乏，不能給立法者提供很多的導(dǎo)向，更會(huì)導(dǎo)致立法成本加大。毫無疑問每一種制度的推行都要付出極大的成本，我國當(dāng)前行政管理費(fèi)用在公共支出中的比例已經(jīng)相當(dāng)大且處于逐年攀升的狀態(tài)，如果沒有合理的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法設(shè)計(jì)和制度設(shè)計(jì)，在實(shí)際大范圍推行的過程中，財(cái)產(chǎn)申報(bào)所消耗的人力物力及財(cái)力將很大。政府的財(cái)政預(yù)算有限，一旦將財(cái)產(chǎn)申報(bào)成本納入到是否立法的考量范圍內(nèi)，在沒有很好的解決途徑的情況下，政府缺少財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的動(dòng)力，便會(huì)將這一想法暫時(shí)擱置。

三、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法缺失完善途徑

（一）加強(qiáng)與其他法律及配套制度的銜接

要完善我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法，就要修正當(dāng)前與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的其他法律條款，減少法律沖突與矛盾，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律與相關(guān)的其他法律互為補(bǔ)充，形成完整的法律體系，共同發(fā)揮作用。

1.加強(qiáng)與《刑法》、《公務(wù)員法》等法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和配合

首先，我國當(dāng)前出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定確定了官員在一定范圍內(nèi)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)或紀(jì)律，但是不按規(guī)定進(jìn)行申報(bào)，僅僅是警告、記過等柔性處罰措施，違法成本較低，必然會(huì)使財(cái)產(chǎn)申報(bào)流于形式。要加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與刑法的配合，就要在刑法中增設(shè)一定范圍內(nèi)的國家工作人員拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪和申報(bào)財(cái)產(chǎn)不實(shí)罪，加大違法成本，以推動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的逐步完善。其次，我國目前并沒有關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)的專門法律，隱私權(quán)的保護(hù)散見于不同的法律之中。要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，就要清晰地界定政務(wù)信息公開與隱私權(quán)的關(guān)系。在《政府信息公開條例》以及《公務(wù)員法》中明確政府部門進(jìn)行信息公開的職責(zé)和公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)，設(shè)立拒不申報(bào)、不實(shí)申報(bào)等責(zé)任追究款項(xiàng)，以加強(qiáng)各項(xiàng)法律、條例之間的協(xié)調(diào)和完善。

2.完善相關(guān)配套制度

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能在多大程度上起到預(yù)防和懲治腐敗的效果，不僅僅取決于該制度本身是否科學(xué)合理，還取決于其他與之相關(guān)的措施是否健全和完善。我國完善統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公務(wù)員工資制度是財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的前提。當(dāng)前我國的公務(wù)員工資制度存在名義工資低、實(shí)際工資高，工資的地區(qū)差距、部門差距和行業(yè)差距在不斷擴(kuò)大等問題。要進(jìn)行統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，就要完善公務(wù)員的工資制度，規(guī)范公務(wù)員的各種津貼和補(bǔ)貼，同工同酬，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工資的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。再者，金融實(shí)名制未能實(shí)施、國家金融監(jiān)管不力、公民信用檔案缺失、反洗錢等制度的缺失，則將為核實(shí)官員真正的財(cái)產(chǎn)狀況、預(yù)防資金外逃帶來困難，也曾視為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法缺失的原因，進(jìn)行完善后方可從技術(shù)上檢測官員個(gè)人資金和財(cái)產(chǎn)的異常情況，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法順利進(jìn)行提供支持。

（二）循序漸進(jìn)以減少財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法阻力

當(dāng)所需制訂的政策與決策參與者的利益相關(guān)時(shí)，并且這一問題不能夠一勞永逸地解決，我們應(yīng)當(dāng)采取循序漸進(jìn)的漸進(jìn)主義決策模式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，以期減少立法的阻力，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。

1.進(jìn)行立法規(guī)劃

一個(gè)真正民主和法治的國家，不會(huì)因?yàn)橹贫壬婕肮賳T的行為而停止法律的制定和出臺(tái)，倘若政府一味地妥協(xié)，延誤立法時(shí)機(jī)，反而會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策性法規(guī)不上升到法律層面，不僅會(huì)發(fā)生財(cái)產(chǎn)申報(bào)的形式主義和走過場現(xiàn)象，嚴(yán)重可能會(huì)使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中斷。韓國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從萌芽到全面實(shí)施也經(jīng)歷了漫長而曲折的過程，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的出臺(tái)和運(yùn)作，需要利益相關(guān)方以社會(huì)共同體為念，通過彼此間利益的讓渡來解決矛盾及意見沖突。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律完善是一個(gè)涉及面廣，利益沖突問題多的系統(tǒng)工程，必須有立法規(guī)劃。明確各種不利因素和有利因素以及社會(huì)各個(gè)歷史階段的特點(diǎn)，規(guī)劃好每個(gè)時(shí)期財(cái)產(chǎn)申報(bào)所要實(shí)現(xiàn)的立法目標(biāo)，按照規(guī)劃分階段逐步完成。

2.深化開展地方立法工作

從中央層面“一刀切”式地立法，目前不太適合應(yīng)對(duì)我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度面臨的諸多障礙，我們可以汲取改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在深化開展地方立法，對(duì)于統(tǒng)一立法具有起到一定的緩沖作用。第一，由具備條件的地方現(xiàn)行開展，則一系列社會(huì)影響僅限于地方局部，既得利益群體的反對(duì)則相對(duì)較小，政治風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)政治秩序的沖擊相對(duì)較小，也會(huì)一定程度上解決財(cái)產(chǎn)申報(bào)成本過高的問題；第二，符合我國當(dāng)前社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)地區(qū)之間公務(wù)員工資的等方面的差異，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律設(shè)計(jì)更具有針對(duì)性；第三，有利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為中央統(tǒng)一立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。立法過程就要不斷地試驗(yàn)再完善，不可能一蹴而就。小范圍內(nèi)的試點(diǎn)能夠控制和調(diào)整相關(guān)因素，及時(shí)矯正立法過程中的缺陷，改進(jìn)設(shè)計(jì)。

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