城市住宅街區(qū)制下自行車交通優(yōu)先權保障問題探討

孔令學

2月21日，新華社公布了《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱“城市管理意見”），文件對我國城市規(guī)劃建設管理提出了具有重要現(xiàn)實意義和深遠歷史意義的指導意見。其中最為社會公眾所關注的是“城市管理意見”第十六條優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結構中的城市住宅街區(qū)制，重點是“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內部道路公共化。”

新政乍出，目前大家的關注點主要集中在住宅安全問題和物權保障問題方面，住宅街區(qū)靜化和自行車交通優(yōu)先權問題還無人提及，但這也是一個與每個城市居民生活息息相關的重要問題。筆者在此拋磚引玉，略作簡述。

一、住宅街區(qū)制規(guī)劃建設相關問題

住宅街區(qū)制不是一個單純的住宅小區(qū)開放概念，而是與城市生活相關的一系列問題的一個節(jié)點或一個方面，需要系統(tǒng)地推行和安排，也需要系統(tǒng)地理解和落實。

一是城市公共服務與私人服務。城市公共服務概指組織、運用公共權力、社會資源保障城市穩(wěn)健運行，城市居民和諧生活的各項社會服務。城市公共服務的提供者包括城市管理當局及其組成部門、相關社會組織和服務承包單位；城市公共服務的提供形式主要是運用公共權力，使用社會資源，并以免費或部分免費提供為主；城市公共服務的主要領域應當是私人不能有效提供，但又與城市居民生活息息相關的各項服務，包括但不限于公共安全、公共交通、公共文化、公共教育、公共衛(wèi)生等服務領域。

城市私人服務概指營利性的私人企業(yè)使用私人資源提供的滿足城市居民生活需要的各項生活服務。城市私人服務的提供者主要是以營利為目的的私人企業(yè)，包括百貨公司、物業(yè)公司等企業(yè)法人和自行車修理工、理發(fā)匠等個體工商業(yè)者（當然也包括提供非營性服務的NGO組織和義工個人）；城市私人服務的提供形式主要是商業(yè)化的貨幣交易，實踐中衍生出了各種交易結算方式；凡是可以市場化服務的領域都應是城市私人服務的領域，城市居民的穿衣、吃飯、物業(yè)管理通常也都是通過購買私人服務來滿足的。

需要注意的是，城市公共服務與私人服務的界限不是嚴格的非此即彼，也不是一成不變的。隨著城市的發(fā)展和城市居民生活需要的變化，在教育、醫(yī)療、交通等若干基本生活服務領域，公共服務和私人服務領域也會有著此消彼長，甚至共生同長的交互關系。

二、住宅街區(qū)與住宅小區(qū)。住宅街區(qū)又稱“生活街區(qū)”，概指毗鄰城市道路，融合居住區(qū)和生活商務區(qū)的開放或半封閉管理的居住區(qū)域；住宅小區(qū)也稱“居住小區(qū)”或“居民小區(qū)”，通常是指以城市道路和自然隔離帶（如河流、溝渠、山坡、崖壁）劃分，實現(xiàn)封閉或半封閉管理的相對獨立、完整的居住區(qū)域。住宅街區(qū)以開放管理為主，非居民亦可相對便利地通行和使用相關生活服務設施；住宅小區(qū)以封閉管理為主，通常不允許非居民穿行住宅小區(qū)或使用小區(qū)相關生活服務設施。住宅街區(qū)在歐美發(fā)達國家大城市比較普遍，但在我國城市還是新生事物。部分城市住宅小區(qū)臨街住宅通常設置底商對外出售或出租，這一定程度上具有住宅街區(qū)的功能，但這些底商通常又與住宅小區(qū)其他部分進行物理隔離，不是真正意義上的住宅街區(qū)。

三、外部道路與內部道路。住宅街區(qū)通常只有外部道路，這些道路的產(chǎn)權一般也不歸住宅街區(qū)的城市居民所有，而是作為公共資產(chǎn)由城市管理當局或其道路管理部門管理?；诖?，城市居民對住宅街區(qū)的道路都有通行權利，當然不是不受管理地、隨心所欲地通行，而是根據(jù)街區(qū)道路管理部門依法規(guī)定的時間、方式、速度等要求合理通行。住宅小區(qū)通常都有內部道路，這些道路的產(chǎn)權一般歸住宅小區(qū)全體居民共同所有，是小區(qū)居民必要的、合法公攤成本?；诖?，住宅小區(qū)內部道路通常只限小區(qū)居區(qū)通行或停車使用，城市道路交通管理部門對住宅小區(qū)道路沒有管理權力，不能把其納入城市道路網(wǎng)絡進行管理，這也是造成住宅小區(qū)周邊交通不暢的重要原因。

四、道路網(wǎng)絡與自行車交通。城市道路網(wǎng)絡是一個系統(tǒng)工程，從道路等級上分，主要包括主干路、次干路和支路；從通行速度上分，主要包括快速路和慢行路；從通行方式上分，主要包括機動車道、非機動車道和人行步道；從通行方向上分，主要包括雙向道路和單向道路。如果人體的血管供血一樣，這些主次道路共同構成完善的城市道路網(wǎng)絡，保障著城市人物和流物的有序流動。其中，自行車交通在城市道路支路交通、慢行系統(tǒng)、單向道路交通方面發(fā)揮著機動車和步行難以替代的作用，特別是在住宅街區(qū)和住宅小區(qū)的點到點交通、人文交通、綠色交通方面自行車交通的優(yōu)勢非常明顯，這也是雖然目前城市自行車交通分擔率不斷下降，但人均自行車保有量還基本保持不變的一個重要原因。

二、提高自行車出行分擔率時不我待

街區(qū)制的基本要求是“開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧”，這需要有比較完善的城市公共服務體系，特別是公共交通體系作支撐?，F(xiàn)行的大多數(shù)城市公共服務體系和公共交通體系主要圍繞中心城區(qū)和主次干路布局，私人小汽車出行率過高，公共交通分擔率偏低，公共汽車、輕軌、地鐵等各種類型公共交通缺乏協(xié)調，公共交通站點與住宅小區(qū)或企事業(yè)單位辦公樓間的距離過長、交通不便、換乘不暢。要解決這個問題的措施有多種，如優(yōu)公職住布局等，但隨著城市的快速擴張，特別是隨著住宅街區(qū)制的全面推廣，最為可行、最符合城市綠色發(fā)展要求的解決方案是提高自行車出行分擔率，通過便捷的自行車交通來承擔短距離的點到點交通重任，提高公共交通的換乘效率，進而提高公共交通分擔率。自行車交通不僅方便省時，可以想走就走，想停就停，而且還有宜健康，能鍛煉身體，愉悅心情，是節(jié)能環(huán)保的綠色交通方式。改革開放初期，我國城市主要交通工具就是自行車，城市自行車交通分擔率曾經(jīng)高居世界前列，20世紀末以來隨著汽車進入家庭的快速發(fā)展，自行車出行分擔率持續(xù)下降。如1986年的北京自行車出行分擔率是62.7%，到2012年下降到13.8%。造成這一問題的原因因城而異，但片面地理解機動車代表的城市現(xiàn)代化造成的自行車交通不安全、不方便、不經(jīng)濟是共性的主要原因，住宅街區(qū)制下這些問題就有可能從根本上一并解決，所以說實行住宅街區(qū)制是提高自行車出行分擔任率的重要契機和基礎條件，應該根據(jù)意見盡研究修改相關法律，制定政策措施，盡快試點，及時全面推行。

三、全面保障自行車交通優(yōu)先權是重要配套工程

城市住宅街區(qū)化的基本理念應當是住宅區(qū)從服務小區(qū)居民轉變?yōu)榉招^(qū)居民和城市居民，為此，需要因地制宜地規(guī)劃設計合理的住宅小區(qū)開放尺度，既要保證住宅街區(qū)居民的居住安全、生活隱私和生活便利，又要滿足附近居民和其他人員必要的通行便利，適當分流城市主次干路的交通流量，實現(xiàn)有序順暢流動，社會和諧穩(wěn)定。在實現(xiàn)這一理念的各種交通方式中，自行車交通的優(yōu)勢就凸顯出來了，以慢行系統(tǒng)的自行車和步行為例，兩者同樣都可以點到點交通，但騎自行車速度比步行快1-3倍，而且騎自行車的年齡大約從10歲到70歲，也基本涵蓋了步行交通的絕大多數(shù)城市人群。因此，推行住宅街區(qū)化應當從交通理念上全面保障自行車的優(yōu)先權，以街區(qū)道路靜化為抓手，將自行車交通優(yōu)先權和慢行系統(tǒng)其作為一項重要配套工程進行同步設計，同步施工，綜合管理。

住宅街區(qū)道路交通靜化應圍繞落實“窄馬路，密路網(wǎng)”的意見要求，適度限制街區(qū)道路交通流量，既允許社會車輛適時適度通行，又不能把街區(qū)道路變成大馬路和停車場。這其中規(guī)范交通行為，保障自行車交通優(yōu)先權至關重要，包括但不限于限制街區(qū)道路通行的機動車輛類型，限制機動車輛通行速度，實現(xiàn)住宅街區(qū)交通流量適度，噪聲等交通污染可控，交通安全得到基本保障。

推廣住宅街區(qū)制要以住宅街區(qū)道路納于城市公共道路管理為契機，優(yōu)化路網(wǎng)布局，特別是將因為住宅小區(qū)造成的城市次干路和重要支路“斷頭路”進行打通改造，形成完整路網(wǎng)，提高道路通達性。街區(qū)道路通達宜實行交通靜化規(guī)劃，構建以慢行系統(tǒng)為中心的住宅街區(qū)微路網(wǎng)，實現(xiàn)自行車在街區(qū)道路暢通無阻，機動車只能適時適度通行。

推廣住宅街區(qū)制還要結合綠色交通進行規(guī)劃設計，二個方面應重點考慮：一是適度的機動車交通中盡可能鼓勵使用新能源汽車；二是加強自行車道建設，建設一定數(shù)量的自行車專用道，并規(guī)定住宅街區(qū)各類道路的自行車交通優(yōu)先權。

四、保障住宅街區(qū)自行車交通優(yōu)先權的政策建議

城市住宅街區(qū)建設涉及到每一個城市居民的切身利益，自行車交通優(yōu)先權也關乎每一個城市居民的交通選擇，必須在住宅街區(qū)制建設的大框架下結合前述交通靜化、網(wǎng)絡優(yōu)化、綠色交通等配套要求進行綜合設計，統(tǒng)籌安排，全面落實自行車交通優(yōu)先權，實現(xiàn)住宅街區(qū)微交通的開放便捷，并以此促進整個城市交通的暢通無阻。

一是完善保障自行車交通優(yōu)先權的相關法律法規(guī)和制度。建議適時制定《城市住宅街區(qū)建設管理和服務條例》，其中明確自行車交通優(yōu)先權。適時修訂《道路交通安全法》、《城市規(guī)劃法》，其中也要明確自行車交通優(yōu)先權問題。同時，地方政府及其相關部門也要根據(jù)意見精神和有關法律法規(guī)的規(guī)定，結合本地區(qū)、本部門的實際情況，制定住宅街區(qū)保障自行車交通優(yōu)先權的相關規(guī)范性文件，確保自行車交通優(yōu)先權落到實處。

二是保障住宅街區(qū)道路的自行車交通優(yōu)先權。在城市建設自行車道的基礎上，明確住宅街區(qū)道路上自行車有優(yōu)先通行權，可以包括但不限于以下措施：設置自行車專用道路，只限自行車和行人通行；設定自行車交通優(yōu)先權道路，規(guī)定自行車可以不避讓機動車，機動車不得鳴笛催促自行車騎行者；根據(jù)道路情況適當限定住宅街區(qū)道路的機動車通行速度，一般街區(qū)道路可限速30km/h，比較順暢的街區(qū)道路亦應限速30km/h；嚴格管理住宅街區(qū)道路違法停車，特別是占用自行車道停車。

三是積極保障街區(qū)居民優(yōu)先選擇自行車交通方式。在保障住宅街區(qū)道路自行車交通優(yōu)先權的基礎上，采取多種措施鼓勵和保障住宅街區(qū)居民優(yōu)先選擇自行車交通，包括但不限于以下措施：在住宅街區(qū)方便區(qū)域設置公共租賃自行車，規(guī)定合理的租賃條件，并面向街區(qū)居民優(yōu)惠辦理租車卡；在住宅街區(qū)便利位置自行車停放點，通過人工看護或電子監(jiān)控防損防盜；編制自行車生活地圖，將居民生活必需品供應和公共交通換乘等自行車交通點標志清楚，引導居民使用自行車交通；開發(fā)住宅街區(qū)自行車交通APP系統(tǒng)，為街區(qū)居民自行車出行提供多方位的網(wǎng)絡服務；適當安排自行車維修點，并加強對自行車維修點的管理，不允許修理被盜自行車。