關(guān)于合資鐵路地方權(quán)益的思考

【摘要】伴隨著鐵路體制的改革，傳統(tǒng)的合資鐵路建設(shè)模式發(fā)生了改變，地方參與鐵路建設(shè)發(fā)展的空間更大。本文主要針對江蘇合資鐵路普遍存在的地方投資主體投資權(quán)益難以得到充分保障、合資鐵路對地方經(jīng)濟社會的效益未充分發(fā)揮等問題進行研究，并提出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】合資鐵路地方權(quán)益

江蘇省新時期的鐵路建設(shè)始于上世紀九十年代，并在“十一五”期間進入跨越式發(fā)展的新階段。目前，江蘇鐵路項目絕大多數(shù)以合資鐵路的模式進行建設(shè)，合資鐵路建設(shè)模式在江蘇鐵路發(fā)展中發(fā)揮了突出作用，有力保障了江蘇鐵路的跨越式發(fā)展，為合理保障江蘇各方相關(guān)權(quán)益，有必要針對目前江蘇乃至全國建設(shè)的合資鐵路中，普遍存在的地方權(quán)益得不到充分保障的實際問題展開研究，提高江蘇合資鐵路項目的經(jīng)濟社會效益，保障合資方的合法權(quán)益，鼓勵和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)，服務(wù)鐵路建設(shè)長遠發(fā)展，保障地方投資主體的合理權(quán)益，提高地方投資建設(shè)鐵路的積極性。

一、合資鐵路發(fā)展概況

（一）合資鐵路的投資建設(shè)情況

江蘇省境內(nèi)的合資鐵路基本上都是由原鐵道部（中國鐵路總公司）和江蘇省共同出資建設(shè)。其中，代表中國鐵路總公司的出資主體為上海鐵路局（不含京滬高速鐵路）。江蘇省方資本金是由省市兩級共同承擔，基本上是省級承擔一半或以上，其余由沿線地方政府按里程平均承擔。江蘇省省級出資主體為江蘇鐵路投資發(fā)展有限公司，隸屬于江蘇交通控股有限公司，市級出資主體基本上為市級國有投資企業(yè)，如南京市為南京市鐵路投資公司。

“十一五”期間，全省鐵路建設(shè)完成投資1209億元，是“十五”的17.3倍。“十二五”以來，受宏觀經(jīng)濟和在建項目不足等多方面的影響，江蘇鐵路建設(shè)明顯放緩，前三年投資總額為232.2億元，隨著江蘇鐵路投融資模式的創(chuàng)新，后兩年鐵路完成投資是前三年的2倍，全省鐵路干線達到2755公里，較2010年增加41%。寧安城際鐵路建成運營，寧啟鐵路復線電氣化改造如期建成，連淮揚鎮(zhèn)鐵路、徐宿淮鹽鐵路、青連鐵路、寧啟鐵路二期工程全面開工，鄭徐客專、滬通鐵路及滬通鐵路長江大橋、連鹽鐵路等在建工程按序時進度推進。

江蘇省已建成合資鐵路的基本情況表

（二）合資鐵路的運營情況

1、管理體制與運營機制

按照《合資鐵路管理辦法》等相關(guān)政策的要求，原鐵道部、江蘇省省方對每一條合資鐵路組建了項目公司，由項目公司作為項目法人，對項目策劃、資金籌措、建設(shè)、經(jīng)營、債務(wù)償還、資產(chǎn)保值增值等全過程負責。目前我省大部分合資鐵路公司己初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。各市對鐵路項目的出資統(tǒng)一委托省投資機構(gòu)代管（江蘇鐵路投資發(fā)展有限公司），由省投資機構(gòu)作為省方出資人代表，參與合資鐵路公司的管理。董事長、總經(jīng)理均由原鐵道部方員擔任。江蘇省參股的合資鐵路基本上都是委托上海鐵路局經(jīng)營管理。

3、運營效益

根據(jù)目前的運營情況，江蘇省參股的合資鐵路公司整體經(jīng)濟效益偏低，但合資鐵路作為鐵路網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，其建設(shè)和發(fā)展具有帶動區(qū)域宏觀經(jīng)濟增長、優(yōu)化交通運輸體系、促進區(qū)域資源（土地）升值等作用。因此，合資鐵路的社會效益凸顯，往往優(yōu)于鐵路的經(jīng)濟效益。例如，滬寧城際鐵路使上海、南京以及蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江等城市形成“同城效應(yīng)”，成為助推長三角現(xiàn)代化建設(shè)的強大引擎。構(gòu)建完善了江蘇的綜合運輸體系，帶動和促進了其他運輸方式的發(fā)展。京滬高速鐵路于2011年6月建成通車，南京至北京之間實現(xiàn)4小時直達，南京至上海之間實現(xiàn)1小時直達。2015年，江蘇鐵路過江能力得到增強，綜合客運樞紐建設(shè)水平不斷提升，鐵路旅客運量持續(xù)上升，江蘇鐵路發(fā)送量達1.61億人次，相當于五年前的1.66倍，江蘇合資鐵路在客貨運輸中的地位也越來越明顯。

二、合資鐵路權(quán)益內(nèi)容和訴求

（一）合資鐵路權(quán)益內(nèi)容

1、鐵路管理部門。鐵總及其下屬地方鐵路局作為合資鐵路管理部門，擁有對合資鐵路進行行業(yè)指導、協(xié)調(diào)、幫助和制定政策法規(guī)等一系列行業(yè)管理權(quán)以及通過經(jīng)營合資鐵路獲得全路網(wǎng)運輸鐵路部門效益最大化的權(quán)益即運營收益權(quán)。

2、地方政府。地方政府作為地區(qū)經(jīng)濟社會的管理者，對合資鐵路的線路走向、站點布局和規(guī)模等級等工程設(shè)計和技術(shù)政策具有前期規(guī)劃權(quán)；依據(jù)《〈關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見〉實施辦法》對合資鐵路管內(nèi)運輸力具有優(yōu)先使用權(quán)；對管轄區(qū)域內(nèi)合資鐵路企業(yè)的經(jīng)營和管理具有監(jiān)督管理權(quán)。

3、出資企業(yè)。作為合資鐵路項目實際直接出資方和持股方，依《公司法》對合資鐵路公司享有參與決策權(quán)、選擇和監(jiān)督管理者權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)、退股權(quán)、知情權(quán)、優(yōu)先受讓和認購新股等股東權(quán)益。

4、社會公眾。作為合資鐵路社會效益受益者，和合資鐵路運輸產(chǎn)品的消費群體，享有參與合資鐵路建設(shè)運營并獲得勞動報酬的權(quán)益，享有獲得微利定價的權(quán)益，享有安全保障權(quán)、自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)等相關(guān)消費者權(quán)益。

5、合資鐵路公司。合資鐵路公司作為合資鐵路項目法人，依法擁有合資鐵路項目自主經(jīng)營權(quán)；合資鐵路公司對各方投資形成資產(chǎn)與公司向其他企業(yè)進行投資獲得資產(chǎn)收益具有資產(chǎn)管理權(quán)；合資鐵路公司依照《〈關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見〉實施辦法》，享有一定的特殊政策權(quán)，例如實行可浮動的特殊運價、免征耕地占用稅等優(yōu)惠政策。

（二）合資鐵路權(quán)益訴求

1、鐵路系統(tǒng)

鐵總作為全國最高的鐵路行業(yè)管理部門行業(yè)權(quán)益訴求為獲得合資鐵路的社會效益，保障社會公眾利益，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求；作為企業(yè)主體，經(jīng)濟效益訴求主要表現(xiàn)在通過合資鐵路向地方政府和其他社會資本融資，并在此基礎(chǔ)上爭取最大的企業(yè)利潤。

地方鐵路局作為鐵總下屬機構(gòu)，其利益訴求與鐵總相似，差異主要在于其轄區(qū)地方社會效益的和自身經(jīng)營效益最大化方面。

2、地方政府

省政府作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展主管部門，對合資鐵路權(quán)益訴求主要為獲取本身地方社會綜合效益，滿足本身地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和社會公眾利益；市縣政府作為下一層級地方經(jīng)濟社會發(fā)展主管部門，對合資鐵路權(quán)益的訴求也主要為獲取本轄區(qū)內(nèi)的社會綜合效益最大化；政府出資代表作為政府直屬企業(yè)，其投資具有一定的公益性，但作為企業(yè)也追求其自身利潤的最大化。

3、出資企業(yè)

企業(yè)投資方對合資鐵路權(quán)益的訴求較為單純，希望通過建設(shè)合資鐵路獲得管內(nèi)運力，滿足企業(yè)運輸需求，減少企業(yè)物流成本，獲取產(chǎn)品超額利潤，從而促進企業(yè)發(fā)展；逐利的社會資本對合資鐵路的權(quán)益訴求以經(jīng)濟效益為主，希望通過投資利益取得資本的升值。

4、社會公眾

社會公眾對合資鐵路的權(quán)益訴求實際上追求的是合資鐵路社會效益的具體反應(yīng)，例如客運消費者希望合資鐵路能夠提供低成本、高質(zhì)量的服務(wù)；貨運消費者則望能夠為其貨物運輸提供便利，快速、安全、高效的服務(wù)。

5、鐵路公司

合資鐵路公司作為企業(yè)法人，其權(quán)益訴求主要體現(xiàn)在運輸調(diào)度權(quán)、運輸定價權(quán)、線路資產(chǎn)的處置權(quán)。運輸調(diào)度權(quán)是保障合資鐵路安排正常運輸生產(chǎn)活動的前提條件；自主定價權(quán)是反映合資鐵路公司自主經(jīng)營的重要權(quán)益之一，放寬鐵路運輸自主定價權(quán)對鐵路公司的市場競爭力尤為重要；由于國鐵部門的控股地位，合資鐵路公司在線路資產(chǎn)處置方面往往難以靈活的處置線路資產(chǎn)，因此線路資產(chǎn)處置權(quán)也是合資鐵路公司的重要權(quán)益訴求點。

三、地方權(quán)益問題分析

（一）地方政府規(guī)劃建設(shè)缺位，股權(quán)分配不盡合理

一是，地方缺位合資鐵路規(guī)劃及其運管。地方政府在有關(guān)線路的走向、規(guī)模、技術(shù)標準、客貨流量預測等方面缺乏建議話語權(quán)，可能造成合資鐵路從規(guī)劃上與地方社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃銜接度不夠。二是，地方出資和股權(quán)分配保障不完善。地方往往負責項目征地拆遷費用，有關(guān)項目的征地拆遷概算不明確，造成了地方政府出資得不到充分的認定；合資鐵路公司股權(quán)結(jié)構(gòu)分配的不合理，導致地方在合資鐵路重大事項決策權(quán)益難以保障。

（二）出資企業(yè)經(jīng)營管理缺失，股東權(quán)益難以保障

一是，地方出資人缺乏決策權(quán)。地方出資人在合資鐵路出資中，基本處于參股地位，重大決策話語權(quán)不強。

二是，公司管理權(quán)益難以保障。鑒于合資鐵路地方現(xiàn)有股權(quán)結(jié)構(gòu)，地方往往處于從屬地位，使得地方出資人在合資鐵路經(jīng)營管理方面難以深入?yún)⑴c，致使管理權(quán)益被削弱。

三是，合資鐵路自主經(jīng)營權(quán)受限。江蘇省合資鐵路實際由上海鐵路局委托經(jīng)營，缺乏自主調(diào)度權(quán)和自主定價權(quán)。另外，由于收益分配機制不透明，收益分配較為被動。

（三）社會公眾權(quán)益，主動選擇空間較小

一是部分地方交通運輸并未得到改善。部分合資鐵路設(shè)計為客貨混跑線路，但因種種原因未開行旅客列車。如新長鐵路，在客運需求旺盛的蘇南地區(qū)始終為開行旅客列車。另外，受制于自身技術(shù)條件和國鐵影響，合資鐵路列車運行速度相對較慢，到發(fā)時間往往不佳。貨運方面，合資鐵路實際貨運能力受諸多限制。如新長鐵路，蘇北地區(qū)向北與隴海線自成一體，蘇南向南與宣杭鐵路自成一體，對江蘇省南北部之間的均衡發(fā)展和生產(chǎn)交流并未帶來任何明顯的促進作用。

二是消費者自主選擇權(quán)受到削弱。伴隨著全國鐵路提速，我國已形成普通旅客慢車、普通旅客快車、快速旅客列車、特快旅客列車、直達特快旅客列車和CRH動車組列車等多層次的客運鐵路服務(wù)體系，較好的滿足了不同層次社會公眾鐵路出行需求。但在客運調(diào)度安排方面，隨著高速客運專線的開通，原有普速列車運行頻次削減，對部分消費者而言，自主選擇權(quán)受到一定削弱。

（四）鐵路公司債務(wù)負擔沉重，投資收益預期不明

一是合資鐵路債務(wù)負擔重還本付息壓力大。鑒于當前合資鐵路大部分資金需要信貸資金支持，造成合資鐵路負債率普遍較高，使合資鐵路面臨還本付息的巨大壓力。

二是合資鐵路投資收益預期普遍較低。首先鐵路行業(yè)具有投資規(guī)模大，回收期長的特點，其次運營管理中，合資鐵路公司的經(jīng)營收益受制于國鐵公司運力分配，收益存在較大不確定性，三是收入清算中，在國鐵實行統(tǒng)一核算的背景下，合資鐵路難以直接從市場獲取真實收入，合資鐵路收益水平往往不容樂觀。

四、相關(guān)政策建議

近年來，鐵路從管理體制、經(jīng)營機制等各方面深化推進改革。十八大以后，國家全面深化改革。建議緊抓改革機遇，從以下幾個方面優(yōu)化完善合資鐵路各方權(quán)益的保障機制。

（一）優(yōu)先做好布局合理的發(fā)展規(guī)劃。一是針對不同線路進行具體規(guī)劃，根據(jù)不同類型的合資鐵路所發(fā)揮的經(jīng)濟社會效益，超前做出具體規(guī)劃，既包括規(guī)劃線路的走向、規(guī)模、技術(shù)標準，也包括投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)、方式等。二是綜合考慮各市、縣的需求和建議，明確最符合各市、縣要求的協(xié)調(diào)方案和規(guī)劃方案。

（二）健全合資鐵路項目資本金制度。實現(xiàn)項目資本金制度，是深化投融資體制改革、建立投資風險約束機制、有效控制投資規(guī)模及提高投資效益的重要措施，合資鐵路通常投資較大，應(yīng)提高合資鐵路建設(shè)項目的資本金比例，這樣才能使合資鐵路公司在建成運營后，提高投資者權(quán)益保障能力，走上良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

（三）完善合資鐵路項目法人責任制。前期決策階段，減少項目可行性研究的行政干預，強調(diào)第三方評估的重要性，提高前期決策的科學性；初步設(shè)計階段，建議項目法人公司做好設(shè)計委托，實行工程設(shè)計招標，開展方案比選，優(yōu)選設(shè)計單位，縮短設(shè)計周期、降低工程造價的效果；實施階段，建議項目法人推行基于工程量清單計價的招投標方式，正確引導企業(yè)自主報價、形成市場有序競爭價格。

（四）引入合資鐵路公司獨立董事制。建議按照國家關(guān)于國企改革的要求，引入獨立董事制度，提高合資鐵路公司決策過程的科學性、效益性、安全性，對合資鐵路項目中小股東利益給予相應(yīng)的保護。

（五）創(chuàng)造條件吸引社會投資者進入。改善合資鐵路公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，保護中小股東投資權(quán)益；對經(jīng)營性合資鐵路試點市場化改革，通過推行自主定價等方式，增強合資鐵路市場主體地位，提高自主經(jīng)營動力。

（六）建立項目準公益性評價補償制。合理評估合資鐵路建設(shè)運營綜合效益，確定合資鐵路準公益性價格，探索確定合資鐵路項目公益補償標準，對投資人予以相應(yīng)的財政補貼或優(yōu)惠補償措施。

（七）避免投融資責任分配的一刀切。充分考慮合資項目和沿線地區(qū)實際情況，合理確定合資鐵路權(quán)責義務(wù)。

作者簡介

張慶云，1974年9月15日，江蘇鐵路投資發(fā)展有限公司 綜合發(fā)展部部長，碩士研究生，中級職稱