秭歸縣新一輪退耕還林工程實施的問題

宋文梅　陳千菊

摘要：新一輪退耕還林工程是治理我國水土流失和土地沙化的重大生態(tài)修復工程，為全面實施好該項工程，本文總結秭歸縣實施第一輪退耕還林工程的成效及做法，結合國家新一輪退耕還林（還草）的政策，對其實施所面臨的新問題進行全面分析，提出相應對策。

關鍵詞：新一輪； 退耕還林； 秭歸縣

中圖分類號：F326.20文獻標識碼：A文章編號：1004-3020（2016）01-0077-03

為了進一步鞏固退耕還林成果，國家從民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展全局啟動實施新一輪退耕還林工程，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、推進生態(tài)文明建設的重要戰(zhàn)略舉措，是貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富、全面建成小康社會的有效途徑[1]。如何在秭歸縣扎實推進新一輪退耕還林工程的實施，實現(xiàn)效益最大化，成為退耕還林工程可持續(xù)發(fā)展的重要關注點。為此，作者結合秭歸縣退耕還林現(xiàn)狀和已取得的成果，探討新一輪退耕還林工作中面臨的新問題，提出有效對策和措施，對新一輪退耕還林的順利實施具有重要意義。

1研究地概況

秭歸縣位于鄂西山區(qū)長江西陵峽畔，是舉世矚目的三峽工程壩上庫首第一縣，具有重要的生態(tài)戰(zhàn)略地位[2]。自2000年秭歸縣開始實施第一輪退耕還林工程以來，共完成退耕還林面積24萬hm2，其中坡耕地退耕還林面積為149萬hm2，荒山造林面積為0.91萬hm2，涉及全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，180個村，6.8萬戶，累積投資超過4.7億元[3]，已經(jīng)取得顯著的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。

2現(xiàn)有退耕還林工程主要成效

秭歸縣第一輪退耕還林實施15年以來，已經(jīng)取得較大的綜合效益，主要表現(xiàn)為：

（1）生態(tài)環(huán)境明顯改善。自2000年實施第一輪退耕還林以來，林地面積比退耕還林實施前新增2.36萬hm2；森林面積比退耕還林實施前新增268萬hm2；森林覆蓋率比退耕還林實施前新增16%；活立木蓄積比退耕還林實施前新增134.5萬cm3。森林結構更趨合理，生態(tài)功能顯著增強，水土流失得到有效控制。水土流失面積分別較退耕還林前減少17%；土壤侵蝕模數(shù)分別較退耕還林前減少44%；土壤流失總量分別較退耕還林前減少44%，為三峽庫區(qū)筑起一道生態(tài)屏障。

（2）區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構得到有效調(diào)整。自退耕還林工程實施開始，秭歸縣堅持把退耕還林與培植后續(xù)產(chǎn)業(yè)相結合，積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟。通過退耕還林工程建設，發(fā)展了一批適合秭歸縣鄉(xiāng)土的優(yōu)良經(jīng)濟林樹種和模式，全縣新發(fā)展經(jīng)濟林2萬hm2，其中柑桔043萬hm2、核桃067萬hm2、茶葉04萬hm2、板栗02萬hm2、其它經(jīng)濟林02萬hm2，經(jīng)濟林總面積達到40萬hm2。依托退耕還林工程，以產(chǎn)業(yè)擴大發(fā)展為抓手，桔柑、茶葉、核桃基地規(guī)模不斷擴大，形成以“屈姑食品”、“三峽茶葉”、“九畹溪絲棉茶”等一批林產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模不斷壯大，而且以 “農(nóng)戶+基地+公司+市場”的經(jīng)營模式日趨完善，集成以生產(chǎn)、加工、銷售為一體的產(chǎn)業(yè)格局。同時，加快了二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，以泗溪生態(tài)旅游度假區(qū)、九畹溪探險漂流等一批旅游項目為依托的生態(tài)旅游業(yè)正蓬勃發(fā)展，生態(tài)旅游已逐步成為退耕還林后的重要替代產(chǎn)業(yè)，有效調(diào)整了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，促進了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（3）農(nóng)民生活質(zhì)量大幅提高。秭歸縣參與退耕還林的農(nóng)戶為68萬，占農(nóng)村總人口的70%，累計兌現(xiàn)退耕補助資金47億多元，戶均增收7 000多元，人均增收2 000多元。同時退耕還林實施后，加快農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入，減輕勞動強度，提高農(nóng)民素質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，秭歸縣退耕還林農(nóng)戶每年勞務輸出2萬多人，勞務收入近6億元。

（4）工程管理質(zhì)量有效提高，培養(yǎng)了大批技術人才。通過15年退耕還林工程建設實踐，秭歸縣積極開拓創(chuàng)新，探索了一套適應秭歸縣實情的退耕還林管理體制和管理辦法。同時工程建設培養(yǎng)和鍛煉了一批技術人員，積累了林業(yè)工程項目建設的經(jīng)驗。

3新一輪退耕還林工程實施的問題

基于新一輪退耕還林工程政策規(guī)劃，結合秭歸縣實情，總結出秭歸縣實施新一輪退耕還林所面臨的問題。

（1）地塊分散，規(guī)劃難度極大。依據(jù)秭歸縣國土部門第二次全國土地資源調(diào)查結果，秭歸縣15° 以上坡耕地中，基本農(nóng)田較多，占75%以上，基本農(nóng)田將坡耕地分割成分散小塊，加之土地開發(fā)整理復墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林退耕地、已用于其它項目的建設用地等等較為集中成片的都不能納入新一輪退耕還林規(guī)劃，導致新一輪退耕還林地塊極度分散，2 hm2以上的小班很少，增加了規(guī)劃和組織實施的難度，更重要的是不便于產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展。

（2）退耕補助標準降低，農(nóng)戶積極性不高。第一輪退耕還林補助資金生態(tài)林為2 890元/6667 m2，經(jīng)濟林為1 825元/6667 m2，而新一輪退耕還林補助資金不分生態(tài)林和經(jīng)濟林都為1 500元/6667 m2，與退耕農(nóng)戶的希望值差距大，降低了退耕農(nóng)戶的積極性。

（3）退耕農(nóng)戶生態(tài)意識薄弱，補償機制滯后，農(nóng)戶積極性不高。本輪退耕還林以農(nóng)民退耕意愿為主，政府引導，要求根據(jù)不同地理、氣候和立地條件，做到適地適樹。然而，秭歸縣地理位置相對特殊，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護矛盾長期成為該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的障礙。退耕農(nóng)戶普遍生態(tài)意識較低，大部分的農(nóng)民更為注重政府的補償優(yōu)惠，而對林木的管理和維護沒有引起足夠的重視，一旦經(jīng)濟補償停止，而林木效益的補償機制的缺失和滯后，會進一步削弱退耕還林的綜合效益。

4對策

（1）突破15°以上基本農(nóng)田限制，集中連片整體推進，解決地塊分散問題。秭歸縣地處三峽庫區(qū)壩上庫首，生態(tài)治理十分重要。新一輪退耕還林應將坡度在15°以上的基本農(nóng)田與坡度在15°以下的非基本農(nóng)田進行置換，將坡度在15°以下的非基本農(nóng)田調(diào)整為基本農(nóng)田，提高基本農(nóng)田質(zhì)量。在基本農(nóng)田面積不減少的情況下將坡度在15°以上的基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田，在退耕農(nóng)戶自愿的前提下將坡度15°以上的坡耕地全部實施退耕還林，集中整體推進，規(guī)模連片治理，發(fā)揮綜合效益。

（2）加強引導，提高農(nóng)戶生態(tài)意識，尊重農(nóng)民主體地位。退耕農(nóng)戶是新一輪退耕還林的主體，要加強引導，提高其生態(tài)意識，充分發(fā)揮主體作用。一是宣傳引導。采取廣播、電視、標語、宣傳車、農(nóng)民座談會等多種形式，大力宣傳新一輪退耕還林政策、標準、操作規(guī)程及工程要求，讓政策家喻戶曉、深入人心，提高廣大農(nóng)戶參與退耕還林工程建設的積極性。二是政策引導。要及時兌現(xiàn)到戶退耕還林補助政策，落實生態(tài)公益林補償政策和其它相關配套政策，進行不動產(chǎn)發(fā)證，讓農(nóng)戶清楚退耕政策的主要導向。三是示范引導。大力開展試驗示范林建設，加大科技示范和科技培訓力度。在縣、鄉(xiāng)、村三級興建核桃、茶葉等經(jīng)濟林科技示范園，充分發(fā)揮樣板示范帶動作用。四是產(chǎn)業(yè)引導。堅持把退耕還林與培植產(chǎn)業(yè)相結合，積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。

（3）完善配套政策，整合項目資金，提高補助標準，增強退耕農(nóng)戶積極性。一是依法夯實補助政策，統(tǒng)籌安排國家資金與地方配套資金，提高補助標準，延長補助期限。新一輪退耕還林補助標準和補助期限至少要達到第一輪退耕林補助標準和補助期限，不分林種2 890元/6667 m2，連續(xù)補助16年。這樣可以提高退耕還林發(fā)展的持續(xù)力，增加農(nóng)戶在退耕前后的資金保障，保障林農(nóng)收益，不斷提高農(nóng)戶退耕還林的積極性。二是合理完善各項后續(xù)配套政策，對于退耕還林地符合公益林標準的納入森林生態(tài)效益補償范圍；未劃入公益林的，允許農(nóng)民合理經(jīng)營和依法流轉(zhuǎn)或采伐，采伐后要及時更新，急需撫育間伐的森林將納入森林撫育補貼范圍[4] ，允許退耕還林農(nóng)戶在不破壞植被的前提下實行林糧間作，林藥間作，倡導多元化經(jīng)營模式，大力發(fā)展林下經(jīng)濟。四是整合項目資金，多部門協(xié)調(diào)，整合發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水保、移民、扶貧等各部門相關項目和資金，圍繞退耕還林工程，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)動廣大退耕農(nóng)戶的積極性，推進退耕還林工程實施。

（4）堅持科技支撐，強化組織保障。一是規(guī)劃上嚴把關，堅持因地制宜、適地適樹、規(guī)模治理和生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益相結合的原則。結合秭歸縣實情在區(qū)域布局上突出“三沿”即沿三峽大壩和縣城周邊，沿長江和一級支流兩岸，沿公路干線和庫區(qū)新建公路上下。在林種安排上優(yōu)先選擇鄉(xiāng)土樹種，注重混交，防止樹種單一病蟲害泛濫。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上突出“三帶”即低山地區(qū)以柑桔為主，中山地區(qū)以茶葉為主，高山地區(qū)以核桃、“三木藥材”為主。二是推廣核桃、茶葉等經(jīng)濟林高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)栽培實用技術，提高經(jīng)濟林效益，推廣容器苗造林、地膜覆蓋、生根粉、保水劑等抗旱保活等先進的林業(yè)實用技術，提高造林成活率[5]。三是進行科技培訓，增強林農(nóng)的科技意識，提高退耕還林的科技水平。四是強化組織保障。推行政府負責制和目標責任制管理，落實任務責任。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立新一輪退耕還林工作領導小組和退耕還林工程建設辦公室，對退耕還林的建設主體與業(yè)務指導實行分離，做到責任明確，一級抓一級，層層抓落實。

參考文獻

[1]黃力，田英，黃雁飛.印江自治縣新一輪退耕還林工程實施面臨的思考[J].現(xiàn)代園藝，2014，（3）：227.

[2] 王珠娜，王曉光，史玉虎， 等.三峽庫區(qū)秭歸縣退耕還林工程水土保持效益研究[J].中國水土保持科學，2007，5（1）：6872.

[3] 姜琦.三峽庫區(qū)退耕還林現(xiàn)狀及新一輪退耕還林對策—以秭歸縣為例[J].湖北林業(yè)科技，2015，44（2）：6467.

[4]劉平.國家新一輪退耕還林還草政策解讀[J].云南林業(yè)，2014，（6）：4749.

[5] 范保峰，張文歡，周廣林，等.對實施新一輪退耕還林的幾點建議[J].現(xiàn)代園藝，2015，（9）：129130.

（責任編輯：鄭京津）