提高司法公信力之三維考量——以新一輪司法體制改革為視角

姜水靜

(中共馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243000)

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提高司法公信力之三維考量
——以新一輪司法體制改革為視角

姜水靜

(中共馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243000)

司法公信力是對司法活動本身的一種價值分析。提高司法公信力是法治中國建設的助推器、社會和諧穩(wěn)定的減壓閥，同時也是新一輪司法體制改革的最終落腳點。當前，“信訪不信法”、“同案不同判”、“暴力襲擊裁判”等現(xiàn)象的存在，折射出司法權的內在運行和社會公眾的心理認同尚未達到高度契合。加快推進新一輪司法體制改革，深化獨立司法、嚴格司法、民主司法的制度設計，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是提高司法公信力的核心與關鍵。

司法；司法改革；公信力；制度保障

一 價值蘊涵的考量

司法公信力是司法機關行使職權活動在社會所建立的公共信用，是社會公眾對司法活動本身的一種價值分析，包括對司法主體、司法行為、司法過程、司法結果以及司法規(guī)則的信任和尊重程度[1]。

(一)法治中國:法治建設的助推器

回顧我們改革開放以來依法治國的路線圖，我們看到，黨的十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”老的法治“十六字方針”,黨的十五大確立了“依法治國的基本方略”,黨的十八大提出“科學立法,嚴格執(zhí)法,公正司法,全民守法”新的法治“十六字方針”,可以說我們依法治國的路線一直在不斷提升[2]。七個法律部門和不同層級法律規(guī)范所構成的當代中國特色社會主義法律體系，即使與西方發(fā)達國家相比也是比較健全的。這是我們法治建設進程中所取得的巨大成就[3]。

但是，作為一個靜態(tài)規(guī)則層面的法律制度體系，其基本實現(xiàn)的尚屬于有法可依的目標，實現(xiàn)“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”以及“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的任務目標則仍有距離。因而，十八屆四中全會我們將全面推進依法治國的總目標確立為：建設中國特色社會主義法治體系。從刀制體系走向水治體系，雖然是一字之差，但是卻標志著一個重大轉型。與刀制體系相比，水治體系更多強調的是:法律不僅要制定完備,更為重要的是法律要得到切實的遵守和實施。這其中,司法是否具有公信力至關重要。司法公信力如果不高，就會動搖人民對法治的信仰和信心，影響法治的權威，進而影響中國建設法治國家的進程[4]。

(二)社會治理:和諧穩(wěn)定的減壓閥

改革開放30多年，我們幾乎走完了西方300年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了跨越時空發(fā)展的同時也面臨著歷史疊加的矛盾。應該說，當前面臨的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重、矛盾風險挑戰(zhàn)之多以及人民對法治的期盼和要求之高都是前所未有的[5]。最高人民法院發(fā)布的2016年度工作報告顯示:2015年最高人民法院和地方各級人民法院受理案件數(shù)分別是15985件和1951.1萬件,比2014年上升42.6%和24.7%[6]。司法是維護和保障社會穩(wěn)定的基石,司法權的運行唯有贏得社會民眾的普遍信任和信賴,才能在一定范圍內化解糾紛、控制矛盾。

(三)司法改革:司法體制改革的落腳點

十八屆四中全會以“保證公正司法,提高司法公信力”為題,從六個方面部署了推進公正司法的重點工作任務。全會決定共涉及186項重大改革舉措,其中直接涉及司法的多達40余項,被認為是話說得最重也是最實的改革舉措。加強人權司法保障、優(yōu)化司法職權配置、推進嚴格司法、保障人民群眾參與司法等重大司法改革舉措的最終落腳點就是要提高我們的司法公信力[7]。正如習近平總書記所說:“司法體制改革必須為了人民、依靠人民、造福人民。司法體制改革成效如何,歸根結底,應當由人民來評判,歸根到底要看司法公信力是不是提高了”。

二 現(xiàn)實需求的考量

司法公信力實質反映的是司法與公眾之間的信任交往與相互評價[8]。司法機關行使司法權是否公正、權威以及司法的公正、權威是否能夠被人民群眾感知是其兩個重要判斷因素，兩方面缺一不可。一方面司法權的內在運行必須公證,司法不公自然無公信力可言；另一方面,司法雖然公正,但民眾無法感知或是不認同,司法同樣無公信力可言。因而,司法權的內在運行與社會公眾的心理認同必須高度契合。當前，司法權的內在運行狀況整體趨好，但一些司法現(xiàn)象也不同程度折射著:我們司法權的內在運行和社會公眾的心理認同尚未達到高度契合狀態(tài)。

(一)“信訪不信法”現(xiàn)象

我國的信訪工作由來已久，早在抗日戰(zhàn)爭時期,我黨就開展了信訪工作，受到了群眾好評。所以新中國成立后，信訪作為一項行政補充救濟制度被確立。1995年第一部《信訪條例》頒布，2005年新的《信訪條例》出臺。信訪制度本身為民意與政府間設立了溝通渠道，并及時解決矛盾，為和諧社會的建設起到了重要作用。但近些年卻出現(xiàn)一種“信訪不信法”的怪現(xiàn)象:一些群眾在切身利益受到侵害時本來可以通過正常的法律程序解決問題卻習慣于上訪到政府,這是“習慣性上訪”；還有當事人對法院的生效判決不息訴服判,仍然繼續(xù)上訪,這是“涉訴信訪”?？陀^地說，造成老百姓信訪不信法,確實有司法救濟自身的問題。一是司法救濟本身存在入口不暢的問題,比如:老百姓的一些訴求不屬于人民法院的受案范圍；其次，司法救濟在一定程度上存在程序空轉問題。即訴訟程序走完了,問題仍然沒有解決,當事人的合法訴求沒有得到有效救濟和保障。同時,由于訴訟程序復雜,訴訟費用無法預期,老百姓自然信訪不信法。值得我們關注的是第三個問題，這是一種非常典型的上訪心態(tài):有很多上訪者信奉會哭的孩子有奶吃,信奉大鬧大解決,小鬧小解決。吃定了政府會迫于信訪的考核壓力,并為了“保穩(wěn)定”、“不出事”,會采取給錢給物的方式進行安撫。

我們可看到,在某些領域,信訪表現(xiàn)方式激烈,出現(xiàn)了“越級上訪”、“多頭上訪”、“群體上訪”、“暴力上訪”、“纏訪”、“鬧訪”、“無理訪”等多種極端上訪方式。當前信訪困局的加劇還在于極端上訪本身的負面示范效應。這對司法權威與公信力的破壞都是不可低估的。

(二)“遲到的正義”現(xiàn)象

正義,是人類永恒的話題。它雖然無體無形,卻會時時規(guī)束著我們的一舉一動;它雖然不是神佛上帝,卻被很多人頂禮膜拜。就司法而言,司法與正義密不可分，正義是司法公信力追求的重要價值目標。

呼格案、余英生案、佘祥林案、趙作海案、聶樹斌案等等,最終還了當事人以正義。類似這樣的結局其實讓我們喜憂參半:喜的是,在類似這樣的案件背后我們看到了司法部門敢于糾錯的勇氣、決心和態(tài)度,也看到了當事人能沉冤得雪、終得清白;憂的是，正義雖然沒有缺席,卻因遲到而大打折扣。毋庸置疑，就司法而言,只有當其對正義指向具有恒久的普遍性和必然性,使公眾對司法的運作能夠進行可預見性的期待時, 即與民眾內在的價值尺度相吻合時,才會具有恒久的公信力。

(三)“拍賣判決書”現(xiàn)象

效率是司法追求的永恒價值主題，效率的高低直接決定了利益的得失。故而,司法作為解決利益紛爭的運作方式如何做到最有效率至關重要。司法不僅應在最短的時間內“產(chǎn)出公正”,而且還要在最短的時間“輸送公正”,提高輸送正義的效率,才會有恒久的公信力。自2001年武漢出現(xiàn)了全國首例拍賣判決書案件以來,全國各地接連出現(xiàn)洛陽女子胡巖峰、沈陽男子劉遷、萬慈縣包工頭等打折叫賣判決書現(xiàn)象。叫賣判決書一舉,反映的是當前司法實踐中存在的“執(zhí)行難”痼疾。執(zhí)行難是一個雖然陳舊卻至今仍保持著極高關注度的話題。如果司法判決成為了“一紙白條”，那么，任何對法律的宣傳恐怕都將是蒼白無力的。

2013年7月,最高人民法院《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》中初步確立了“失信被執(zhí)行人老賴名單制度”。通過將失信被執(zhí)行人名單信息錄入最高人民法院失信被執(zhí)行人名單庫,并向社會公布,使信用的好壞直接影響被執(zhí)行人的交易機會和生存空間的這樣一種信用懲戒方式,倒逼義務人履行義務[9]。2016年元月,最高人民法院《關于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中,聯(lián)合了國家發(fā)改委等44家部門,確立了55項懲戒措施,應該說在更大范圍內懲戒失信被執(zhí)行人,懲戒舉措效果顯著。截至2016年2月,各級法院采取信用懲戒措施達467萬人次,將338.5萬名被執(zhí)行人納入失信名單公開曝光,35.9萬人懾于信用懲戒主動履行義務。各級法院受理執(zhí)行案件467.3萬件,執(zhí)結381.6萬件,分別上升37%和31.3%[10]。就多方面原因來看，當前攻克執(zhí)行難問題仍是一場硬仗[11]。

(四)“同案不同判“現(xiàn)象

追求同判、實現(xiàn)司法統(tǒng)一是司法公正的具體體現(xiàn)和原則要求?！巴覆煌小笔侵赶嗤虼笾孪嗤陌讣?沒有得到相同或大致相同的審判結果。誠然，客觀上沒有完全相同的案件,主觀上也沒有完全相同的判斷。但排除個案的差異,同類同質案件應當?shù)玫酵葮藴实慕鉀Q。否則,公眾將不可避免地對“同案不同判”司法結果的合法性和合理性產(chǎn)生質疑。

為避免同案不同判,最高人民法院2010年就制定了《關于案例指導工作的規(guī)定》,并定期發(fā)布《最高院指導性案例》。截止20016年5月，最高人民法院共分十二批發(fā)布了60個指導性案例。其中,2014年發(fā)布第六至九批共22個指導性案例,數(shù)量上看已經(jīng)達到2011至2013年的三年數(shù)量總和。其中包括：刑事案例2個,民事和執(zhí)行案例12個,行政和國家賠償案例8個[12]。與此同時,我們看到地方各級法院、檢察院也紛紛公布了其管轄區(qū)域內的典型案例,主要目的就是為了指導本轄區(qū)司法審判工作,避免同案不同判。應當說各級法院的指導性案例在一定程度上,對司法實務力求同案同判產(chǎn)生了積極的影響。但由于我們國家是大陸法系國家,其與英美法系最大的不同在于:判例不是法的正式淵源。所以,我們的案例指導通常只停留在“柔性參考”的限度內,其本身并沒有剛性的約束力。此外，指導案例的數(shù)量和范圍也是有限的。2014年,最高人民法院《關于實施量刑規(guī)范化工作的通知》、《關于常見犯罪的量刑指導意見》,明確了正式實施量刑規(guī)范化工作的具體要求。該意見的初衷即是為避免同案不同判,但局限性在于僅針對的是刑事領域15種常見犯罪。

(五)“暴力頻繁襲擊裁判”現(xiàn)象。近年來,我們看到司法人員在訴訟程序的文書送達、庭審以及執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)遭到當事人蓄意打擊報復的事件屢屢發(fā)生。談及維護法律尊嚴和法律秩序，毋庸置疑,人民法院這一莊嚴的司法場所是最需要法律秩序的，在這里,司法過程必須無條件地不被干擾和干涉。司法是用來平息糾紛和解決矛盾的,它不能成為更為嚴重的社會怨恨和沖突的起源。司法機關作為公平正義的裁決者這個權威如果不能樹立,司法就沒有公信力可言[13]。

三 制度保障的考量

司法不是單純地適用法律,而是復雜的法律生命。人民群眾對于法律的真正感知,不是單純地通過閱讀法律文本和若干次的普法教育,而是通過發(fā)生在自己身邊或者生活周圍的一個個鮮活案例。因此，深化制度設計，加快推進新一輪司法體制改革，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是提高司法公信力的核心和關鍵。

(一)深化獨立司法

1.完善落實領導干部干預司法、插手具體案件處理的記錄制度。2015年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》,規(guī)定不僅細化了司法機關對領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄制度;黨委政法委對領導干部違法干預司法活動、插手具體案件處理的通報制度以及紀檢監(jiān)察機關對領導干部違法干預司法活動,以及司法人員不記錄或者不如實記錄的責任追究制度;而且還明確了領導干部干預司法,插手具體案件處理的五種行為。隨后，各地相繼出臺了記錄、通報和責任追究的具體實施辦法。應該說防止領導干部干預司法有了措施,有了具體抓手和可操作的依據(jù)[14]。然而，如何做到干預必留痕,留痕必可查?如何記錄?敢不敢記錄? 其中最重要的就是記錄制度，能否落到實處是關鍵。

2.改革審判委員會制度。按照《人民法院組織法》，審判委員會是對審判工作進行集體領導的一種組織形式。作為各級人民法院內部的最高審判組織,其設立的初衷主要是討論重大疑難案件以及總結審判經(jīng)驗等。但在實踐中存在兩個問題:一是違背司法親歷性。中國自古就有“辭、色、氣、耳、目”的“五聽”審判方式，如,證人在作證,或者一個當事人在陳述,法官在司法決策的時候要聽他的話,他呼吸的聲音,他剛才說話的時候呼吸為什么有點兒急促?怎么突然口吃起來,臉為什么紅了?為什么在發(fā)抖?只有身臨其境,全面了解案情,才能保證結果公正。這和醫(yī)者望聞問切后診斷病情才能對癥下藥的道理是一樣的。審委會成員往往沒聽過庭審,而是靠翻閱材料、聽承辦法官介紹,然后根據(jù)經(jīng)驗進行判斷,這是不符合司法規(guī)律的[15]。二是不利于錯案責任追究和落實。筆者認為，審判委員會不能有裁判權。鑒于在一些重大疑難案件中，審判委員會確實發(fā)揮了重要作用，所以將審判委員會職能定位為業(yè)務指導與專家咨詢委員會將更為適宜。當法官遇到專業(yè)知識或法律適用把握不準的情況下,由審判委員專家給一個咨詢建議,當然，僅僅給法官的是一個參考而不是決定權。2015年最高院“四五改革綱要”對此已有回應，明確要求審判委員會主要討論案件的法律適用問題。

3.推進審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革。我國自建國以來一直采用的是審執(zhí)合一模式,即審判權與執(zhí)行權統(tǒng)一由法院行使。而從權力屬性而言,執(zhí)行權屬行政權,審判權屬司法權。因此,黨的十六大以來,我們司法體制改革就一直在提執(zhí)行權和審判權的分離。1990年,我們曾試點審執(zhí)分離的改革,在法院設立執(zhí)行庭,行使執(zhí)行權；2000年,根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《關于改革人民法院執(zhí)行機構有關問題的通知》,各法院改執(zhí)行庭為執(zhí)行局。2008年開始,最高法院執(zhí)行局還對各級法院執(zhí)行局實施垂直監(jiān)督與指導。然而,審判與執(zhí)行只是相對分離,執(zhí)行仍是法院工作的一部分。在“審執(zhí)合一”的司法環(huán)境下,由于執(zhí)行權不是一項獨立權力,經(jīng)常出現(xiàn)“重審輕執(zhí)”、“審而不執(zhí)”的尷尬局面,當事人雖然獲得勝訴,卻有可能得不到實體權益上的保護,司法公正難以實現(xiàn)[16]。“執(zhí)行難痼疾”在很大程度上也是與審執(zhí)不分離有關的。

2016年5月最高人民法院《關于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》(以下簡稱綱要)確保在兩到三年期限內完成基本解決執(zhí)行難的目標任務。綱要中涉及到了執(zhí)行模式、執(zhí)行體制、執(zhí)行工作機制、執(zhí)行規(guī)范體系、監(jiān)督體系等重要舉措。就審執(zhí)分離體制而言,筆者以為,在做好審執(zhí)兩個部門工作銜接的基礎上，應將執(zhí)行權交由法院以外的司法行政部門行使。

(二)深化嚴格司法

嚴格司法一是司法權限上的嚴格,司法權的行使必須在法律權限范圍內,不得法外行權; 二是司法程序上的嚴格,即不得違反法定程序。

1.推進以審判為中心的訴訟制度改革。我國現(xiàn)行的訴訟制度是由公安局、檢察院和法院分別行使偵查權、檢察權和審判權,三個機關既應當相互配合也應當相互制約。但長期以來,我們在司法實踐中看到的是:公檢法“強調配合較多,相互制約較弱”,往往偵查完結就意味著案件告破,至于之后的審判程序似乎可有可無了[17]。如前所述呼格等案,應該說大多數(shù)都是口供上有疑點、證據(jù)上有缺漏的,而這樣的案件卻從公安立案偵查到檢察院審判起訴，到人民法院審判一路綠燈,不能不說和長期以來的“以偵查為中(重)心”體制密切相關。因而,以審判為中心的訴訟制度,就是要打破刑事訴訟的“以偵查為中(重)心”、“階段論”、“流水線”等傳統(tǒng)觀念和習慣做法,凸顯審判的中心地位。

2.推進辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。完善司法責任制,實現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負責是司法體制改革的重頭戲,也是司法體制改革的牛鼻子。首先,司法工作人員的辦案質量終身責任制是規(guī)范案件辦理、實現(xiàn)司法公正,提高司法公信力的重心問題[18]。筆者以為,終身追責應是責任行政倫理的一種還原和強化,不僅法官,任何公職人員的公職行為都應當有著歷史向度的責任感。要實現(xiàn)這一點,確保責任追究的終身性是必不可少的外部條件，終身追責制應當作為一種全域性的履職約束被推廣并普遍化。唯有如此,才能真正告別僥幸和不負責任的臨時心態(tài)。其次,錯案責任到查問責制應包含幾個重要環(huán)節(jié)，第一是錯案認定環(huán)節(jié),第二是錯案倒查環(huán)節(jié),第三是錯案問責環(huán)節(jié)。而對于如何認定錯案,誰來認定錯案,錯案倒查的程序以及倒查問責機制等問題應有權威、細化的法律規(guī)定。

(三)深化民主司法

深化民主司法當強調兩個重點,一是司法要增強透明度，二是司法要理性聽取民意。

1.全面推進司法公開,構建陽光司法機制。近年來,司法部門在推進司法公開、審判公正方面做出了積極努力。2013年,最高人民法院啟動了審判流程、裁判文書和執(zhí)行信息三大公開平臺建設,全力推進司法公開工作。2015年最高院“四五改革綱要”對深化司法公開工作提出了更高的要求。截至2016年2月,全國法院公開裁判文書1570萬份、被執(zhí)行人信息3560萬條,直播庭審13萬次。這不僅有利于倒逼法官提高司法能力和辦案效率，而且有利于真正做到以公開促公正、立公信。但應該說，與公眾對司法公開的需求相比，司法公開的廣度深度還應進一步拓展。

2.完善人民陪審員制度。人民陪審員制度是我國司法民主的標志性制度,其制度設置旨在讓民意可以通過正當?shù)某绦蚝吐窂浇槿胨痉ㄟ^程。司法實踐中我國人民陪審員制度長期存在的最主要問題是陪審員往往是“陪而不審、審而不議、議而不判”，少有對案件實體裁判發(fā)表意見,更鮮有決定裁判結果。因此未充分發(fā)揮人民陪審對司法審判的實際效果,使得人民陪審流于形式。由此，如何在明確劃分人民陪審員與法官職權范圍的前提下，建立有利于陪審權行使的陪審機制尤為關鍵。

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(責任編校：簡小烜)

Three-dimensional Thinking about the Enhancement of Public Judicial Credibility

JIANG Shuijing

(Party School of Maanshan Municipal Committee of Communist Party of China, Maanshan Anhui 243000, China)

Judicial credibility is a kind of value analysis on judicial activity itself. The enhancement of judicial credibility contributes to Chinese legal construction and social harmony and stability. Meanwhile, it is also the ultimate goal of a new round of judicial system reform. Currently, the existing phenomena such as “believing the letters and calls but not the law ”,“ judging the same case differently” and “making violent attacks on judges” reflect that the inherent operation of judicial power and the psychological identification of social public is not highly integrated. The core of enhancing the public credibility of the judicature is to accelerate the new round of judicial system reform, deepen the independence of judicature and design judicature judicial democracy systems strictly. In this way, the fairness and justice of every judicial case can be perceived by people.

judicature; judicial reform; public credibility; system guarantee

2016-08-18

姜水靜(1976— )，女，山東濰坊人，中共馬鞍山市委黨校副教授，碩士。研究方向：訴訟法學。

D926

A

1008-4681(2016)06-0089-04