論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中“日落條款”的設(shè)置

黃錫生，謝　玲，2

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶　400044；2.廣東海洋大學(xué) 法學(xué)院，廣東 湛江　524088)

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論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中“日落條款”的設(shè)置

黃錫生1，謝玲1，2

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶400044；2.廣東海洋大學(xué) 法學(xué)院，廣東 湛江524088)

摘要：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”折射出中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境管理客觀需要的嚴(yán)重脫節(jié)，這一現(xiàn)象成為在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中引入“日落條款”的直接動(dòng)因。作為一種法律淘汰機(jī)制，“日落條款”的基本理念與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在屬性高度契合。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中設(shè)置“日落條款”，可以平衡法的穩(wěn)定性和靈動(dòng)性之間的沖突，增強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的可預(yù)見(jiàn)性并增加環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂程序的正當(dāng)性。唯有明確“日落”期限和期限屆滿(mǎn)效力、完善后評(píng)價(jià)制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的程序規(guī)范，構(gòu)建環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)常規(guī)審查修訂機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；日落條款；超期服役；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度

2013年2月27日，萬(wàn)噸鎘超標(biāo)大米流入廣東市場(chǎng)的消息被媒體曝光*參見(jiàn)成?！逗蠁?wèn)題大米流向廣東餐桌》(《南方日?qǐng)?bào)》2013年2月27日第A13版)。，引起軒然大波。同年5月16日，廣州市食品藥品監(jiān)督管理局公布了該年第一季度廣州市餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)督抽檢情況，其中18 批次大米及米制品的抽檢結(jié)果顯示8批次均因鎘超標(biāo)而不合格，不合格率高達(dá)44.4%*廣州市食品藥品監(jiān)督管理局《2013年第一季度廣州市餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)督抽檢情況通報(bào)》(http://www.gzfda.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzfda/jdxw/201305/90190.html)。。之后，“鎘大米事件”在公眾視野中持續(xù)發(fā)酵，土壤污染問(wèn)題再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。更讓人憂(yōu)心的是，此次事件只是近年來(lái)層出不窮的重金屬污染農(nóng)產(chǎn)品事件之冰山一角，土壤重金屬污染防治及修復(fù)工作已迫在眉睫。然而，作為評(píng)判土壤環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)劣及修復(fù)程度標(biāo)尺的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)卻嚴(yán)重滯后。中國(guó)現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》制定于1995 年，至今逾20年未曾修訂*2015年1月14日中國(guó)環(huán)境保護(hù)部向媒體通報(bào)，現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂草案已完成征求意見(jiàn)稿，但這個(gè)修訂時(shí)間距離1995年1月1日即現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的頒布日期已經(jīng)超過(guò)20年。，已基本不能適應(yīng)新形勢(shì)下土壤環(huán)境尤其是農(nóng)田土壤保護(hù)的需要。土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”只是中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后現(xiàn)象中的一個(gè)樣本。事實(shí)上，中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”現(xiàn)象大量存在，這一缺陷導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境管理客觀實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的滯后性廣為學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)所詬病。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中引入“日落條款”，為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定期復(fù)審和及時(shí)更新注入內(nèi)生的調(diào)整動(dòng)力，建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，以增強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性和適用性。

一、“日落條款”的概念界定及其法律特征

“日落條款”也稱(chēng)“落日條款”，是指在立法中專(zhuān)門(mén)規(guī)定某一法律規(guī)范的有效期間，在有效期屆滿(mǎn)之前需要對(duì)其進(jìn)行審查并重新確認(rèn)其效力，否則該法律規(guī)范在有效期間屆滿(mǎn)時(shí)即如日落西沉般失效的條款。名稱(chēng)形象而優(yōu)美的“日落條款”實(shí)質(zhì)上是一種法律淘汰機(jī)制，它“強(qiáng)調(diào)了立法是個(gè)動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)效的過(guò)程”，并“通過(guò)一種自動(dòng)失效的方式促請(qǐng)法律規(guī)范的及時(shí)更新，淘汰一些不合時(shí)宜或不必要的規(guī)范，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急劇變化”[1]。

“日落條款”的淵源最早可追溯至羅馬法中的委任統(tǒng)治權(quán)制度。在羅馬共和國(guó)時(shí)期，元老院被授權(quán)可以征收特定的稅種，并可以在一定期限內(nèi)調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，這樣的授權(quán)直到當(dāng)任執(zhí)政官如地方總督任期結(jié)束時(shí)相應(yīng)中止。這樣的規(guī)則不僅被運(yùn)用于羅馬的多部立法(如緊急狀態(tài)立法)中，而且隨后編纂的查士丁尼法典中也體現(xiàn)了這一基本理念，這被視為是“日落條款”的雛形[1]3。在作為“日落”理念最早倡導(dǎo)者之一的美國(guó)總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜看來(lái)，法律應(yīng)當(dāng)既有生效時(shí)間，又有失效時(shí)間，就如同日出日落一樣，這樣才能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化?！暗厍驊?yīng)當(dāng)屬于活著的世代……每一部憲法，然后是每一部法律，都應(yīng)該在 19 年后自然消亡”[2]。杰弗遜倡導(dǎo)的“日落”理念強(qiáng)調(diào)的是人定法和自然規(guī)律之間的一致性。20世紀(jì)70年代美國(guó)的科羅拉多日落法則規(guī)定每隔 6 年應(yīng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)、臨時(shí)委員會(huì)、政府許可等進(jìn)行復(fù)審，之后日落法曾盛行于美國(guó)的州立法層面*Richard C. Kearney, Sunset: A Survey and Analysis of the State Experience, Public Administration Review, Vol. 50, No. 1, 1990.。如今，以集中法案形式出現(xiàn)的“日落法”逐漸淡出，美國(guó)及其他國(guó)家更多采用在各部立法中單獨(dú)設(shè)立“日落條款”這一立法形式。2004年《行政許可法》的實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)立法對(duì)“日落條款”的正式引入，該法第20條規(guī)定，行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)并對(duì)已經(jīng)設(shè)定的行政許可及時(shí)予以修改或者廢止。

由于不論是對(duì)規(guī)則“日落”前的復(fù)審還是復(fù)審后對(duì)原有規(guī)則的修訂，都需要成本。因此，雖然“日落條款”的適用對(duì)象從對(duì)最初的立法發(fā)展到對(duì)政策措施、臨時(shí)機(jī)構(gòu)和立法衍生物(如國(guó)際貿(mào)易法中反傾銷(xiāo)措施)的調(diào)整，但“日落條款”并非對(duì)所有的事項(xiàng)都一體適用，“日落條款”以及“日落法”的適用應(yīng)當(dāng)“由那些最能適用的機(jī)構(gòu)或政策開(kāi)始進(jìn)行”[3]。“日落條款”在立法上主要適用于調(diào)整事項(xiàng)本身具有很強(qiáng)的時(shí)間和空間限制的法(即僅適用于特定狀態(tài)的法，如緊急狀態(tài)法)、與政策關(guān)系密切的法律(如中國(guó)的人口與計(jì)劃生育法)、含有具體數(shù)據(jù)規(guī)定的立法(如規(guī)定賠償數(shù)額的法)等領(lǐng)域*參見(jiàn)侯芳論文《初探“落日條款”的中國(guó)立法適用》(《華東政法大學(xué)碩士論文集》，2007年，第10-12頁(yè))。。這些“日落條款”最能適用的領(lǐng)域，其共同特點(diǎn)是該類(lèi)法律規(guī)范均具有很強(qiáng)的時(shí)效性，一旦非常狀態(tài)消失、相關(guān)的政策進(jìn)行了調(diào)整或者作為確定具體數(shù)據(jù)依據(jù)的社會(huì)條件發(fā)生了重大變化，這些法律規(guī)范就應(yīng)當(dāng)廢止或進(jìn)行修訂。

雖然最初的“日落”理念強(qiáng)調(diào)的是法律法規(guī)到期的“自動(dòng)終止”效力，但“日落條款”和其他許多事物一樣，隨著時(shí)間的流逝其內(nèi)涵和外延本身也在不斷演進(jìn)?，F(xiàn)代意義上的“日落”概念已發(fā)展到更多地強(qiáng)調(diào) “定期復(fù)審”之理念，本文正是從“日落條款”變化后的理念即強(qiáng)調(diào)“定期復(fù)查”的意義上來(lái)使用該概念的。“日落條款”的基本特征在于其期限性和自動(dòng)發(fā)起性：其一，某一法律規(guī)范在其制定之初就已經(jīng)確定其有效期間，在立法技術(shù)上，這個(gè)有效期間可以時(shí)點(diǎn)表征，即某年某月某日為“日落時(shí)刻”；也可以時(shí)段表征[4]。其二，當(dāng)該法律規(guī)范的有效期屆滿(mǎn)，對(duì)該規(guī)范的審查程序自動(dòng)發(fā)起，而不需要其他的外部啟動(dòng)條件。期限屆滿(mǎn)而未能啟動(dòng)審查程序的法律后果是該法律規(guī)范的效力自動(dòng)終止。

“日落條款”以承認(rèn)規(guī)則存續(xù)的期限性為基本內(nèi)涵，通過(guò)“日落”期限的設(shè)置為法律規(guī)范的定期審查及適時(shí)更新建構(gòu)了一個(gè)常態(tài)化、規(guī)范化的機(jī)制。那么，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否屬于“最能適用”“日落條款”的規(guī)范領(lǐng)域？環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在屬性與“日落條款”的基本理念是否契合？

二、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中“日落條款”設(shè)置的直接動(dòng)因

作為環(huán)境行政的起點(diǎn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“給所有的環(huán)境上的行政政策指示基本方向”[5]，它以技術(shù)指標(biāo)的形式與相關(guān)法律規(guī)范相結(jié)合并將國(guó)家環(huán)境政策具體化為可操作性的行為規(guī)則，從而成為展開(kāi)環(huán)境行政的基礎(chǔ)依據(jù)和評(píng)判、檢驗(yàn)環(huán)境管理績(jī)效的基本標(biāo)尺。然而，中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在的一個(gè)突出問(wèn)題是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”現(xiàn)象普遍存在，它也成為在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中引入“日落條款”的直接動(dòng)因。

(一)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”及其在中國(guó)的凸顯

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是指“為了保護(hù)人體健康、社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和維持生態(tài)平衡，對(duì)大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量、污染源、監(jiān)測(cè)方法等，按照法定程序制定和批準(zhǔn)發(fā)布的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的總稱(chēng)”[6]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的規(guī)制對(duì)象，規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂主體、權(quán)限、程序以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力等規(guī)范的總稱(chēng)構(gòu)成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。從絕對(duì)意義上說(shuō)，任何制度都有生命周期，絕對(duì)不變的規(guī)范是不存在的。但相對(duì)于其他規(guī)范而言，作為通過(guò)一系列定量性數(shù)據(jù)、指標(biāo)等來(lái)表示行為規(guī)則之界限的技術(shù)規(guī)范，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)變化的速率更快，具有更加鮮明的時(shí)效性。申言之，任何環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都有自己的標(biāo)齡，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只在一定時(shí)期內(nèi)有效，一旦環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用條件發(fā)生變化，無(wú)論是技術(shù)的革新、環(huán)境保護(hù)價(jià)值取向及目標(biāo)訴求的變化還是時(shí)空的轉(zhuǎn)換，都要求環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)能夠適時(shí)更新。

然而，中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)卻未能彰顯出它時(shí)效性的固有特征，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”現(xiàn)象十分普遍。所謂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”，是指一項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)頒布時(shí)并無(wú)實(shí)施的時(shí)限要求，部分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施多年后也不能根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)本身的缺陷或外部條件的變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。縱觀中國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，自1973 年中國(guó)頒布第一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》以來(lái)，中國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多、從單一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展到基本形成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的過(guò)程。截至“十一五”末，中國(guó)累計(jì)發(fā)布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn) 1 494項(xiàng)*環(huán)保部《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》(http://news.h2o-china.com/html/2013/02/113943_1.shtml)。。誠(chéng)然，如此龐大的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范群的確在環(huán)境保護(hù)法律體系中具有舉足輕重的地位，發(fā)揮著導(dǎo)向、規(guī)范、判定的獨(dú)特功能[7]。然而，從制度規(guī)范價(jià)值的角度審視，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量上的繁榮卻無(wú)法掩飾環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定修訂過(guò)程中規(guī)范化制度構(gòu)建的一系列不足。中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡普遍較長(zhǎng)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”現(xiàn)象嚴(yán)重。國(guó)際上環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的平均標(biāo)齡為5年，而中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中有很大一部分制定于20世紀(jì)80-90年代，這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后長(zhǎng)期沒(méi)有得到修訂。農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、地下水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等均制定于20世紀(jì)90年代，這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡都在20年以上；漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、海洋石油開(kāi)發(fā)工業(yè)含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)等制定于20世紀(jì)80年代，近30年都未曾修訂。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”帶來(lái)的直接后果是現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與動(dòng)態(tài)的環(huán)境保護(hù)客觀實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既不能反映人們對(duì)科學(xué)規(guī)律認(rèn)知的不斷演進(jìn)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障人體健康和生態(tài)安全的價(jià)值訴求。無(wú)法真實(shí)反映客觀規(guī)律的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致中國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作出現(xiàn)“欠保護(hù)”和“過(guò)保護(hù)”的問(wèn)題，有些標(biāo)準(zhǔn)偏高，企業(yè)根本無(wú)法達(dá)到；而有些標(biāo)準(zhǔn)卻明顯偏低，無(wú)法起到規(guī)制作用*不僅污染物排放標(biāo)準(zhǔn)存在這一問(wèn)題，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)亦是如此。在土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，重金屬標(biāo)準(zhǔn)值的制定就不甚合理，與國(guó)外相比，中國(guó)土壤鎘標(biāo)準(zhǔn)偏嚴(yán)，而鉛的臨界含量定值偏寬，難以保障兒童的健康發(fā)展。。近年來(lái)頻頻出現(xiàn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排污卻引起所在地惡性污染事故發(fā)生的事件，就是標(biāo)準(zhǔn)滯后影響其規(guī)制功能的例證。

(二)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”的制度根源

從原因上分析，出現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”現(xiàn)象的因素是多方面的。從客觀條件看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)審和修訂既需要技術(shù)的支持，又需要充足的資金和研究人員的保障，而中國(guó)開(kāi)展環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的研究時(shí)間較短，環(huán)境基準(zhǔn)研究不夠，投入經(jīng)費(fèi)不足，因而依客觀情況的變化對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)修訂的能力受限。從主觀方面來(lái)說(shuō)，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地位認(rèn)識(shí)模糊、過(guò)分遷就于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)等認(rèn)識(shí)理念的偏差同樣阻礙了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)審查與適時(shí)修訂。但從制度層面審視，中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺乏內(nèi)生的常規(guī)審查修訂機(jī)制是其滯后性的制度根源。

中國(guó)法律對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有規(guī)定確切的復(fù)審修訂期限，也沒(méi)有一套對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果進(jìn)行適時(shí)評(píng)價(jià)的機(jī)制。常態(tài)化修訂機(jī)制的缺乏導(dǎo)致當(dāng)前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂主要依靠外部因素來(lái)推動(dòng)。而實(shí)踐證明，依靠外部機(jī)制來(lái)啟動(dòng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的審查與修訂往往非常困難：其一，由于中國(guó)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性特征認(rèn)識(shí)不足，加上長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的重點(diǎn)放在標(biāo)準(zhǔn)的有無(wú)而非標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)效上，因而將有限的資源集中于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定而忽視了對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的審查與修訂。其二，對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體來(lái)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)的制定是一個(gè)艱辛的過(guò)程，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一旦頒布，在“惜廢”心理作用下，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體往往怠于履行回顧性評(píng)價(jià)并缺乏啟動(dòng)已有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的動(dòng)力。其三，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是利益分配和博弈的過(guò)程*《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂中關(guān)于是否將PM2.5納入強(qiáng)制檢測(cè)范圍的論爭(zhēng)就是一個(gè)不同利益的博弈過(guò)程。第一次征求意見(jiàn)稿以實(shí)施PM2.5標(biāo)準(zhǔn)時(shí)機(jī)不成熟為由未能將其納入，阻力主要來(lái)自環(huán)保部門(mén)和地方政府。第二次征求意見(jiàn)稿才重新將其納入。，尤其是地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益、人體健康利益之間的博弈就更為激烈。一旦環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂將對(duì)被規(guī)制主體(主要是企業(yè))不利，即被規(guī)制主體需要為遵循新標(biāo)準(zhǔn)付出更高成本時(shí)，被規(guī)制主體會(huì)阻止現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的修訂，而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的地方發(fā)展思路下這一意愿并不難實(shí)現(xiàn)。由此看來(lái)，如果僅僅依靠外部機(jī)制來(lái)啟動(dòng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂往往會(huì)因?yàn)楦鞣N原因而失靈。唯有從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)部設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整動(dòng)力，構(gòu)建環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的常設(shè)審查修訂機(jī)制，才能有效解決環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后的問(wèn)題。

(三)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與“日落條款”的契合性

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在屬性與“日落條款”具有高度的契合性，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于“最能適用”日落條款的規(guī)范領(lǐng)域。理由在于：首先，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性特征與“日落條款”的基本理念內(nèi)在一致。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)效性特征的基本內(nèi)涵指標(biāo)準(zhǔn)的存續(xù)是有期限的，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只是在一定條件下才具有作為標(biāo)尺的正當(dāng)性，一旦適用條件發(fā)生變化，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)進(jìn)行修訂?！叭章錀l款”的基本理念正是以承認(rèn)規(guī)范本身的周期性為前提，并以“日落”期限的設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)范存續(xù)的有期限性。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性特征與“日落條款”的基本理念具有內(nèi)在一致性。其次，如前所述，受審查和修訂成本的限制，“日落條款”主要適用于“限時(shí)法”、與政策關(guān)系密切的法及含有具體數(shù)據(jù)的立法等時(shí)效性鮮明的領(lǐng)域。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)恰恰是含有具體數(shù)據(jù)的技術(shù)性規(guī)范，這些數(shù)據(jù)都與規(guī)范制定當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件相適應(yīng)。尤為重要的是，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”現(xiàn)象的制度根源在于其定期審查修訂機(jī)制的缺失，而“日落條款”恰恰可以通過(guò)有效期的設(shè)定來(lái)構(gòu)建這一機(jī)制。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中引入“日落條款”，是指在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定之時(shí)以專(zhuān)門(mén)條款的形式為其設(shè)置一個(gè)明確的有效期限，并規(guī)定在期限屆滿(mǎn)之前必須對(duì)其是否繼續(xù)有效進(jìn)行審查以重新確定其效力，否則該標(biāo)準(zhǔn)將自動(dòng)失效。與集中式的、需外部因素推動(dòng)的審查修訂機(jī)制不同，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中的“日落條款”為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了具體的有效期限，期限屆滿(mǎn)之前必須對(duì)其進(jìn)行審查，且審查修訂程序的啟動(dòng)不需要外部因素的推動(dòng)。這一內(nèi)生的常態(tài)化的審查修訂機(jī)制彌補(bǔ)了當(dāng)前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)定期審查修訂機(jī)制的缺失，彰顯了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性特征。

三、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中“日落條款”設(shè)置的法律效用

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中引入“日落條款”，通過(guò)有效期間的設(shè)定來(lái)構(gòu)建環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定期審查修訂機(jī)制，具有獨(dú)特的法律功效和作用。它可以平衡法的穩(wěn)定性和靈動(dòng)性，增強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的可預(yù)見(jiàn)性，增加環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂程序的正當(dāng)性。

(一)“日落條款”可以平衡法的穩(wěn)定性與靈動(dòng)性

法的穩(wěn)定性和靈動(dòng)性是法運(yùn)行中固有的一對(duì)矛盾。法的穩(wěn)定性意味著法一旦被制定出來(lái)，就必須在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定而不能朝令夕改，否則就會(huì)使被規(guī)則者無(wú)所適從且嚴(yán)重地?fù)p害到法的權(quán)威性及邏輯上的自恰性和連續(xù)性。因此，孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)“如果沒(méi)有充足的理由，就不要更改法律”[7]。但任何規(guī)則的產(chǎn)生都囿于特定的社會(huì)歷史條件，制度的生命力時(shí)刻依賴(lài)于制度執(zhí)行環(huán)境的相關(guān)性以及契合不同歷史條件的靈動(dòng)性。當(dāng)規(guī)則賴(lài)以存在的社會(huì)歷史條件發(fā)生變化并積累至一定階段之后，法就必須進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，即“當(dāng)業(yè)已確立的法律同一些易變且重要的社會(huì)發(fā)展力量相沖突時(shí)，法律就必須對(duì)這種穩(wěn)定性付出代價(jià)”[8]，否則法的穩(wěn)定性就異化成法的滯后性。正如韓非所言：“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！?《韓非子·心度》)

相對(duì)于傳統(tǒng)法律部門(mén)而言，具有“革命性”的環(huán)境法在其運(yùn)行中穩(wěn)定性和靈動(dòng)性這兩種對(duì)立狀態(tài)之間的沖突表現(xiàn)得尤為突出。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中引入“日落條款”，能在一定程度上消餌環(huán)境法的穩(wěn)定性和靈動(dòng)性之間的沖突所帶來(lái)的損耗，或者說(shuō)通過(guò)調(diào)適將這一沖突限制在可控的范圍內(nèi)。首先，通過(guò)設(shè)置“日落條款”，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在制定之初就已經(jīng)被設(shè)置了明確有效期，即以一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)間段賦予了該環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的安定，與此同時(shí)，又以這個(gè)有效期限提前宣告在未來(lái)一個(gè)確定的時(shí)間該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的效力將被重新審查并有可能發(fā)生變化。從立法技術(shù)來(lái)說(shuō)，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中引入日落條款能較好地平衡環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性與變動(dòng)性之間的關(guān)系。其次，從修訂成本看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)修訂可以在避免相關(guān)法律頻繁變動(dòng)的前提下實(shí)現(xiàn)法的靈動(dòng)性。法對(duì)變化著的社會(huì)生活的適用性是有限的，環(huán)境法本身具有的滯后性則是對(duì)這一有限性的映射。而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)法律規(guī)范結(jié)合在一起才能發(fā)揮法規(guī)范功能，當(dāng)出現(xiàn)某些法律規(guī)范之內(nèi)容不能適應(yīng)新要求，而又不方便也不適宜修改立法的情況時(shí)，可以保持相應(yīng)的法律規(guī)范不變，而通過(guò)修訂有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)滿(mǎn)足新要求以彌合環(huán)境法與社會(huì)生活之間的間隙。相對(duì)于立法而言，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修改的啟動(dòng)程序更為便捷，修訂成本更低。

(二)“日落條款”可以增強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的可預(yù)見(jiàn)性

制度的基本功能之一是減少不確定性，使人們對(duì)未來(lái)有較為明確的預(yù)期，從而減弱不確定性對(duì)人們遵循制度規(guī)則的阻滯。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性特征要求環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適時(shí)更新，而“日落條款”的運(yùn)用將通過(guò)增強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的可預(yù)見(jiàn)性來(lái)減弱其更新變動(dòng)的阻力。首先，“日落條款”通過(guò)設(shè)置“日落”期限事實(shí)上體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)淘汰周期的預(yù)測(cè)，明確的有效期間賦予了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在這個(gè)時(shí)間段的安定，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的遵守主體在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期內(nèi)取得了可預(yù)測(cè)性和可判斷性，減少了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)隨意變動(dòng)帶來(lái)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。其次，對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制對(duì)象(主要是企業(yè))來(lái)說(shuō)，在絕大多數(shù)情況下，遵守新標(biāo)準(zhǔn)意味著他必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的調(diào)整和工藝技術(shù)的改造，這需要思想、技術(shù)、資金和管理上的一系列準(zhǔn)備。如果不能事先告之環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂并給予一定的準(zhǔn)備期，企業(yè)難以在短時(shí)間內(nèi)完成這些準(zhǔn)備?！叭章錀l款”通過(guò)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“日落”期限的事先告知，為舊標(biāo)準(zhǔn)的廢止設(shè)置了一定的緩沖期，企業(yè)可以在標(biāo)準(zhǔn)的有效期內(nèi)為其可能失效后的情況提前做好準(zhǔn)備，從而避免非常規(guī)性的標(biāo)準(zhǔn)修訂帶來(lái)的措手不及，尤其是在新標(biāo)準(zhǔn)制定后較短時(shí)間內(nèi)就開(kāi)始實(shí)施的情形，從而可減輕新標(biāo)準(zhǔn)修訂和執(zhí)行的阻力。再次，對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體來(lái)說(shuō)，“日落條款”的運(yùn)用意味著制定主體在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定之初就對(duì)迅速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)和急劇變化的社會(huì)生活所導(dǎo)致的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施社會(huì)效果的難以預(yù)測(cè)進(jìn)行了預(yù)判，因而能使制定主體提前為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施一段時(shí)間之后的修改、廢止做準(zhǔn)備。

(三)“日落條款”可以增加環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂程序的正當(dāng)性

中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的審查修訂目前主要靠外部因素推動(dòng)(如回應(yīng)某些重大環(huán)境污染事件)、靠集中清理。這種修訂機(jī)制是在問(wèn)題累積后再集中進(jìn)行清理的，不僅工程浩大，而且等新標(biāo)準(zhǔn)真正實(shí)施時(shí)，往往距離問(wèn)題出現(xiàn)已經(jīng)有很長(zhǎng)的時(shí)間，從而導(dǎo)致環(huán)境管理的被動(dòng)。更為重要的是，靠外部因素推動(dòng)的非常規(guī)化的審查修訂機(jī)制使標(biāo)準(zhǔn)的修訂不可避免地帶有隨意性、偶然性?！叭章錀l款”的運(yùn)用促使有關(guān)主體對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用性定期進(jìn)行審查，有利于制定者及時(shí)分析環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的合理性、可操作性和針對(duì)性，可以通過(guò)對(duì)過(guò)時(shí)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行清理實(shí)現(xiàn)問(wèn)題累積之前的事前控制。而且，自動(dòng)審查修訂機(jī)制意味著標(biāo)準(zhǔn)修訂的啟動(dòng)無(wú)需其他外部因素的推動(dòng)，不僅有助于克服制定主體“惜廢”心理的影響，更主要的是，以定期審查的法定方式啟動(dòng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的廢改程序，在賦予環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)生的調(diào)整動(dòng)力的同時(shí)，也賦予了標(biāo)準(zhǔn)變更程序的合法與規(guī)范。較之于修訂主體無(wú)征兆的隨意廢改行為，以及救火式的應(yīng)急修改行為，規(guī)范性的自動(dòng)審查修訂制度減少了修訂行為的隨意性，增強(qiáng)了其啟動(dòng)程序上的正當(dāng)性。即使審查后的結(jié)果是原標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)有效，該結(jié)論也是建立在謹(jǐn)慎審查的基礎(chǔ)之上，因而原標(biāo)準(zhǔn)的存續(xù)也獲得了正當(dāng)性。

四、“日落條款”在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中的具體設(shè)置

對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期復(fù)審和適時(shí)修訂是各國(guó)的通例。雖然中國(guó)尚未建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的常規(guī)審查修訂機(jī)制，但相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理立法能夠反映出中國(guó)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性特征已有初步認(rèn)識(shí)。1988年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)化法》)第13條規(guī)定：標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，制定標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要適時(shí)進(jìn)行復(fù)審，以確認(rèn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)有效或者予以修訂、廢止。顯然，這一條款已經(jīng)包含對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“適時(shí)審查并及時(shí)修改或者廢止”的理念，與“日落條款”的精神一致。然而，該規(guī)范并沒(méi)有為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的存續(xù)設(shè)定一個(gè)相對(duì)明確的期限，對(duì)何為“適時(shí)”也語(yǔ)焉不詳，從而使其缺乏可操作性。1990年的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》)相對(duì)于《標(biāo)準(zhǔn)化法》無(wú)疑進(jìn)了一步，該法第20條明確規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)審周期一般不超過(guò)5年。但令人遺憾的是，該法沒(méi)有規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在復(fù)審后的效力，即未能明確標(biāo)準(zhǔn)在復(fù)審后是廢止還是繼續(xù)有效的問(wèn)題，也沒(méi)有對(duì)未能在5年內(nèi)復(fù)審的法律后果作出規(guī)定，從而該條使復(fù)審僅僅成為形式，不能對(duì)標(biāo)準(zhǔn)到期后的效力產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。1999年實(shí)施的《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)第15條進(jìn)一步明確了省級(jí)環(huán)保行政部門(mén)就地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)修訂對(duì)省級(jí)政府的建議權(quán)。與《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定相同，《管理辦法》第15條規(guī)定對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)“適時(shí)復(fù)審”，而“適時(shí)”規(guī)定隱含的意思是：無(wú)論是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修改或廢止仍然需要有效的外部提起機(jī)制，這與“日落條款”所強(qiáng)調(diào)的“自動(dòng)發(fā)起”機(jī)制相悖。因此，現(xiàn)行法尚未建立起以“有效期明確”和“自動(dòng)發(fā)起”為特征的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的常態(tài)化審查修訂機(jī)制，而這恰恰是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“超期服役”的制度根源。只有明確復(fù)審修訂的確切時(shí)間，并設(shè)置一套對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果進(jìn)行適時(shí)評(píng)價(jià)的機(jī)制，才能改變中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)難以得到及時(shí)審查和修訂的現(xiàn)狀。

(一)明確規(guī)定日落期限和期限屆滿(mǎn)效力

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中引入“日落條款”，首先需要修改環(huán)境管理的相關(guān)立法，科學(xué)設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效期限和審查修訂的自動(dòng)發(fā)起機(jī)制。修改《標(biāo)準(zhǔn)化法》第13條、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第20條及《管理辦法》第15條，明確規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效期限，并規(guī)定在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效期屆滿(mǎn)之前，標(biāo)準(zhǔn)制定主體應(yīng)在法定期限內(nèi)提交審查報(bào)告，只有當(dāng)制定主體認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)仍可存續(xù)的報(bào)告獲得通過(guò)并由有權(quán)主體在規(guī)定期限內(nèi)重新宣布其有效時(shí)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)才繼續(xù)有效，否則，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力將隨著有效期的屆滿(mǎn)而終止。鑒于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定之初應(yīng)具有的前瞻性及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)審查修訂的成本考慮，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定期審查和有效期限不宜過(guò)短，太短的期限難以真正實(shí)施，而太長(zhǎng)的期限又無(wú)法保障環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性。結(jié)合中國(guó)的具體實(shí)際和影響不同類(lèi)別環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)效性因素變化的速率，筆者認(rèn)為，可以考慮按環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)別來(lái)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的定期復(fù)審期限。如對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，宜將日落期限設(shè)定為5年，即污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)審期限不能超過(guò)5年，5年之內(nèi)必須對(duì)其實(shí)施后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)報(bào)告決定其效力；對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，宜將日落期限設(shè)定為8~10年。

需要說(shuō)明的是，“日落”期限規(guī)定的是審查環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并重新確定其效力的最長(zhǎng)期限，即“日落”期限的上限。那么，為了保持環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性，防止其頻頻修改，是否需要規(guī)定“日落”期限的下限呢？《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法》第6條規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)具有前瞻性，標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，原則上至少4年之內(nèi)不在年度標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃中安排修訂項(xiàng)目；確實(shí)有必要進(jìn)行局部修改的，可通過(guò)公告發(fā)布修改的內(nèi)容?！惫P者毫不懷疑該條款之立法目的是為了促進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的前瞻性和維護(hù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性，但是，該辦法并沒(méi)有規(guī)定通過(guò)何種措施來(lái)保障標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的前瞻性，而中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)就是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在整體上不具有前瞻性，那么，在無(wú)法保證標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容在制定之初就具有前瞻性的情況下，規(guī)定“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，原則上至少4年之內(nèi)不在年度標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃中安排修訂項(xiàng)目”則會(huì)阻礙環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)更新。因此，筆者認(rèn)為不宜以立法的形式來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)修訂的最短期限，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法》第6條應(yīng)當(dāng)廢除。

(二)完善后評(píng)價(jià)制度

后評(píng)價(jià)制度也稱(chēng)回顧性評(píng)價(jià)制度，是指在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施一段時(shí)間之后，由評(píng)價(jià)單位向標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布機(jī)關(guān)提出環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果及可行性評(píng)價(jià)報(bào)告，并提出對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)是否進(jìn)行修訂的建議。后評(píng)價(jià)制度是考察一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)?shù)闹匾笜?biāo)，通過(guò)評(píng)價(jià)分析標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題，為舊標(biāo)準(zhǔn)的修訂和新標(biāo)準(zhǔn)的制定提供依據(jù)。回顧性評(píng)價(jià)既可以在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施一兩年之后進(jìn)行，也可以在“日落期限”到來(lái)之前進(jìn)行(可規(guī)定為期限屆滿(mǎn)前的6個(gè)月)，而“日落”之前的審查評(píng)價(jià)為強(qiáng)制性評(píng)價(jià)。隨著“日落條款”從最初強(qiáng)調(diào)“自動(dòng)失效”的理念轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“定期審查”的現(xiàn)代“日落”理念，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后效果的評(píng)估工作已經(jīng)成為判斷一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)適用性的基本依據(jù)。美國(guó)的《清潔空氣法》就要求環(huán)保署(EPA)每5年要對(duì)煤煙、臭氧等主要空氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次復(fù)審[9]。

為了保證評(píng)估結(jié)果的客觀性，實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)的主體應(yīng)當(dāng)是多元的，可由環(huán)境保護(hù)部的派出機(jī)構(gòu)和直屬單位、地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保團(tuán)體、重點(diǎn)企業(yè)等主體中的幾個(gè)或者由他們共同完成評(píng)估工作。評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)成本、治理技術(shù)與達(dá)標(biāo)情況。形成的評(píng)估報(bào)告中應(yīng)明確制約達(dá)標(biāo)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和政策等關(guān)鍵因素，提出解決對(duì)策，形成標(biāo)準(zhǔn)修訂和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系調(diào)整建議，提出完善環(huán)境管理的工作建議等*環(huán)保部《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》(http://news.h2o-china.com/html/2013/02/113943_1.shtml)。。

(三)完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂的程序規(guī)范

修訂程序是保證環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)范性調(diào)整所具有的嚴(yán)肅性、權(quán)威性的基本條件。中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂程序主要由《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》加以規(guī)定，由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在中國(guó)現(xiàn)行法中的地位、屬性不明，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂程序設(shè)計(jì)較為簡(jiǎn)單，影響了標(biāo)準(zhǔn)制定修訂的科學(xué)性。首先，應(yīng)理順國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)與環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)的關(guān)系，將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂權(quán)劃歸環(huán)境行政管理部門(mén)，并保障環(huán)境行政管理部門(mén)實(shí)際上主導(dǎo)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂。其次，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂程序中的公眾參與。日本學(xué)者原田尚彥指出：“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的決定，可以說(shuō)依據(jù)科學(xué)的專(zhuān)門(mén)性判斷的成分是很大的。但同時(shí)，政策性選擇的余地也是很大的，因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，有必要通過(guò)民主討論的過(guò)程使其反映民意從而授予其應(yīng)有的正當(dāng)性?！盵10]而中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定計(jì)劃往往根據(jù)國(guó)家經(jīng)費(fèi)情況和環(huán)境管理部門(mén)的需要提出，未能廣泛地向社會(huì)各界征集意見(jiàn)，因而難以反映企事業(yè)單位、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的需要，與行政立法相類(lèi)似的決策機(jī)制的缺乏使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂程序欠缺民主的正當(dāng)性。因此，立法應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂過(guò)程中公眾參與的范圍和具體的參與方式，加大公眾參與的力度，并建立暢通的對(duì)公眾意見(jiàn)及時(shí)反饋的渠道。最后，從制定修訂標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性角度，應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。中國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂通常以下達(dá)課題的方式確定標(biāo)準(zhǔn)起草單位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。應(yīng)當(dāng)將公開(kāi)招標(biāo)以確定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)編制承擔(dān)主體的做法制度化，廣泛吸收具備條件的主體參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制。

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(責(zé)任編輯胡志平)

Over the setting of “sunset clause” within the regime of environmental standards

HUANG Xisheng1，XIE Ling1，2

( 1.SchoolofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,P.R.China；2.SchoolofLaw,GuangdongOceanUniversity,Zhanjiang524088,P.R.China)

Abstract：The “overtime service” of environmental standards reflects the serious disconnection between current environmental standards and the objective reality of environmental management, this phenomenon has become the direct cause of leading the “sunset clause” into the environmental standards system. As a kind of legal elimination mechanism, the basic idea of the “sunset clause” fits nicely the inherent property of environmental standards. It can balance the conflict between stability and flexibility of law, strengthen the predictability of environmental standards revision and increase the legitimacy of the revision procedure of environmental standards to set the “sunset clause” in the environmental standards system. Only by confirming the period of “sunset” and the validity of period expiration, perfecting the post evaluation system and the program specification of environmental standards revision, and constructing the routine mechanism of environmental standards review and revision, can it achieve the unity of purpose identification and regularity identification of the environmental standards system.

Key words：environmental standards; sunset clauses; overtime service; environmental standards system.

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2016)01-0154-07

作者簡(jiǎn)介：黃錫生(1964-)，男，江西石城人，重慶市人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心主任，重慶大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究；謝玲(1977-)，女，湖南岳陽(yáng)人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(14ZDC029)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(13CFX095)；司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究重點(diǎn)項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制研究”(14SFB009)

doi:10.11835/j.issn.1008-5831.2016.01.019

歡迎按以下格式引用：黃錫生,謝玲.論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中“日落條款”的設(shè)置[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016(1):152-158.

Citation Format: HUANG Xisheng,XIE Ling.Over the setting of “sunset clause” within the regime of environmental standards[J].Journal of Chongqing University (Social Science Edition),2016(1):152-158.

修回日期：2015-11-15