城市總體規(guī)劃實施評估的內容研究

張曉斌

摘 要：在確立城市總體規(guī)劃實施評估的內容時，需要使其滿足相應的條件要求，從而為城市規(guī)劃建設發(fā)展提供保障。因此，本文結合城市總體規(guī)劃內容，在分析城市總體規(guī)劃實施評估需要滿足的條件的基礎上，對其評估內容展開了研究，從而為關注這一話題的人們提供參考。

關鍵詞：城市總體規(guī)劃；實施評估；內容

引言：對城市規(guī)劃編制和管理部門來講，想要根據(jù)城市總體規(guī)劃內容對規(guī)劃實施展開評估工作具有較大的難度。因為，城市總體規(guī)劃的內容較多，各類規(guī)劃的側重點也略有不同，所以很難保持評估結論的科學性和客觀性。因此，相關部門有必要對城市總體規(guī)劃實施評估的內容展開分析，從而為城市總體規(guī)劃管理工作的開展打下良好的基礎。

1城市總體規(guī)劃的內容概述

就目前來看，城市總體規(guī)劃主要包含了規(guī)劃范圍、發(fā)展目標、人口規(guī)模、空間布局、基礎設施和近期發(fā)展對策等多個內容。其中，規(guī)劃范圍包含了市域、都市發(fā)展區(qū)和主城三個層次，在進行城市總體規(guī)劃時需要對這三個區(qū)域的面積進行規(guī)劃。而城市發(fā)展目標需要根據(jù)城市性質確定，比如南京屬于長江下游重要中心城市，就可以建設充滿經(jīng)濟活力的長江下游現(xiàn)代化中心城市為發(fā)展目標。在人口規(guī)模上，將全市總人口劃分成城鎮(zhèn)人口和外來人口，并且對主城人口進行控制規(guī)劃管理。在空間布局方面，需要對城市用地布局、綜合交通體系布局和景觀風貌格局等內容進行規(guī)劃管理。在基礎設施方面，需要加快對綠化設施、居民生活設施和公共交通設施的建設管理，從而提高城市生活質量[1]。最后，在進行城市總體規(guī)劃時，還需要制定城市近期發(fā)展策略，以便盡快提高城市的綜合競爭力。

2城市總體規(guī)劃實施評估需要滿足的條件

2.1從兩個層面實施評估

在確定城市總體規(guī)劃實施評估的內容時，需要從兩個層面進行評估的實施。具體來講，就是對總體規(guī)劃設定目標的實現(xiàn)程度和相應政策環(huán)境進行評估。因為，實施評估的目的是為了對總規(guī)的實施情況進行檢驗，所以評估內容必要反映總規(guī)目標的實現(xiàn)程度。而想要確定總規(guī)目標能夠得到落實，政府就必須要采取相關的政策措施。所以，還可以從相關政策環(huán)境角度對總規(guī)實施展開評估，從而更加全面的進行總規(guī)實施情況的反映。在理解該問題時，可以將總規(guī)目標落實情況當成是總規(guī)實施的硬件建設情況，并將政策環(huán)境保障機制的建設當成是總規(guī)實施的軟件建設情況[2]。而只有同時進行總規(guī)實施的軟硬件建設，才能夠確保城市總體規(guī)劃目標得到順利落實。

2.2對總規(guī)目標落實情況進行反映

想要對城市總體規(guī)劃實施評估，還要確?？傄?guī)目標的落實情況能夠得到真實反映。為了達成這一目的，需要先了解城市總規(guī)的特性和實施評估的目的。具體來講，城市總體規(guī)劃具有公共政策屬性，是在空間上進行各類建設活動的落實，并且確保建設活動的開展需要為生態(tài)環(huán)境提供保護，繼而使自然資源得到合理的利用。而從目標上來看，對城市總規(guī)進行評估就是為了對規(guī)劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督，從而對規(guī)劃實施保障的措施進行及時調整，繼而為規(guī)劃的實施提供可靠保障。所以，對城市總體規(guī)劃實施評估，需要達成了解規(guī)劃實施效果、發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施問題和改善規(guī)劃實施效果的目的。根據(jù)這些內容，想要對規(guī)劃目標落實情況進行反映，就需要對各類資源在空間上的落實情況進行反映[3]。在解讀這一概念時，可以從需要保護的資源在空間上的落實情況和各類建設活動在空間上的安排情況展開分析。具體來講，就是對總體規(guī)劃中非建設用地保護情況和市政設施、交通設施和文化設施等建設設施在用地范圍內的安排情況進行分析。

2.3合理確定需要評估的政策

為了展現(xiàn)城市總體規(guī)劃的公共政策屬性，在制定城市總體規(guī)劃實施評估的內容時還要進行需要評估的政策的合理確定。因為，對總規(guī)的公共政策屬性進行反映，能夠使總規(guī)落實為公眾帶來的利益得到公平、公正和公開的反映。就目前來看，規(guī)劃編制依托政策和為實施規(guī)劃制定的政策都會對規(guī)劃實施產(chǎn)生影響。其中，規(guī)劃編制依托政策是為總規(guī)編制提供的政策依據(jù)，能夠進行總規(guī)編制指導，由上級或同級政府機構制定[4]。在規(guī)劃編制完成后，為了進行規(guī)劃的實施，同級或下級政府機構會進行相應的政策的制定，從而確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)。相較于前者，為實施規(guī)劃制定的政策內容較多，大多來自不同的政府部門，公共政策屬性普遍較強。在對總規(guī)實施評估時，應該以該類政策為主，并且尋求方法對這些政策進行甄別和評估。

3城市總體規(guī)劃實施評估的內容

3.1對規(guī)劃技術展開評估

城市總體規(guī)劃作為法定規(guī)劃，需要經(jīng)過上級人民政府審批，并由本級政府在各類政策性文件中規(guī)劃實施，從而體現(xiàn)政策的要義。所以，在上級人民政府進行總規(guī)的審批之前，總規(guī)已經(jīng)經(jīng)過了專家技術論證和多部門協(xié)調。在這種情況下，對規(guī)劃技術內容的正確性展開評估基本不具有實際意義，所以還需要對具有明確空間布局位置的內容的實施情況展開評價。比如，在評判公共設施位置時，雖然設施布置可能沒有嚴格落實本身的規(guī)劃意圖，但是只要其分布在合理服務半徑之內，就可以認為規(guī)劃得到了落實[5]。因此，在對總規(guī)實施展開評估時，應該關注規(guī)劃技術的重點內容，而并非是進行這些內容的定量評估。

3.2對規(guī)劃政策展開評估

在評估規(guī)劃政策時，可以根據(jù)政策的不同針對性將其劃分成直接性政策和間接性政策。其中，直接性政策通常是直接由規(guī)劃內容轉化的，并且由規(guī)劃管理部門制定，包含年度實施計劃和規(guī)劃編制控規(guī)等。間接性政策由其他政府部門制定，可以起到推動規(guī)劃目標實現(xiàn)的作用。

3.2.1對直接性政策的評估

根據(jù)我國城市規(guī)劃管理特點，在對直接性政策展開評估時可以將其劃分成兩個部分。一方面，可以對為推進總規(guī)實施所編制的下一層規(guī)劃、根據(jù)總規(guī)編制的近期建設規(guī)劃和年度實施計劃相關政策等各類規(guī)劃推進政策進行評估。而由于這些政策是由總規(guī)具體規(guī)劃內容分解轉化得出的，所以對其展開評估能夠更好的了解總規(guī)內容的落實情況[6]。另一方面，可以對為總規(guī)實施提供保障的委員會制度、公眾參與規(guī)劃制度、規(guī)劃定期檢討修正制度等各類規(guī)劃保障政策進行評估。而該類政策基本是由總規(guī)中保障措施的內容轉化成的，所以了解該類政策的建立和運行情況，能夠對總規(guī)實施所處的 政策環(huán)境有所反映。

3.2.2對間接性政策的評估

間接性政策具有專項政策的特點，而這些政策的施行往往也會對總規(guī)目標的實施產(chǎn)生影響。根據(jù)總規(guī)實施評估的內容，可以從人口、用地、公共設施、交通和環(huán)境這幾個方面對間接性政策展開評估。因為，對人力資源政策展開評估，將能夠了解城市人口規(guī)模規(guī)劃管理工作的實施情況。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略展開評估，就能夠反映出城市建設用地的規(guī)劃管理情況。對土地政策展開評估，將能對總規(guī)實施對城市用地結構和空間拓展方向的影響進行反映。對交通政策和環(huán)保政策展開評估，可以了解總規(guī)實施后城市交通網(wǎng)絡建設情況和城市環(huán)保目標的實現(xiàn)情況。在評估的過程中，不需要對該項政策的所有方面展開評估，只需要進行有關影響城市總體規(guī)劃層面的政策展開評估[7]。例如，在評估人口政策時，就僅需要對戶籍制度、養(yǎng)老制度和人才引進制度等影響城市規(guī)劃的政策展開評估。

3.3對規(guī)劃實施效果展開評估

3.3.1對市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的評估

為了對城市總體規(guī)劃目標的落實情況進行集中反映，可以將城市總規(guī)實施效果的評估劃分成市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃評估和中心城區(qū)規(guī)劃評估。而市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃評估內容包含了人口、環(huán)保、用地和基礎設施四項內容，可以對市域范圍內的建設活動落實情況進行集中反映。首先，在人口規(guī)劃評估方面，需要對市域人口城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模、職能分布等內容展開評估。其次，在對城市環(huán)保規(guī)劃問題展開評估時，需要建立能夠對水資源、自然能源和歷史文化保護和利用情況進行反映的綜合目標。再者，在城市用地方面，需要進行城鎮(zhèn)發(fā)展定位，并且了解城市建設用地控制范圍[8]。此外，還要對城市重要服務設施、危險品生產(chǎn)儲存設施等多種市域基礎設施的布局情況展開分析。

3.3.2對中心城區(qū)規(guī)劃的評估

中西城區(qū)規(guī)劃評估內容較多，包含了人口規(guī)模、建設區(qū)控制、建設控制標準、建設用地安排、建設用地空間布局、城市中心位置布局、公共服務設施布局、公共交通布局等多項內容。在這些內容中，一些屬于規(guī)劃強制性內容，另一些則屬于規(guī)劃非強制性內容。而非強制性內容也能夠對公共政策屬性的規(guī)劃目標的落實情況進行反映，所以具有一定的客觀評估特點。

3.3.3對規(guī)劃實施效果的評估內容分類

為了較好的掌握反映城市總規(guī)落實情況的內容，還需要對這些內容進行分類和歸納，從而構建一個具有邏輯性的評估內容體系?？紤]到總規(guī)特性和各種建設活動落實情況，可以將這些內容劃分成三類，即非建設用地空間落實情況、發(fā)展戰(zhàn)略目標空間落實情況和公共設施空間落實情況。對各類非建設用地空間落實情況展開分析，可以更好的將城市發(fā)展依賴的生態(tài)基礎反映出來，從而展現(xiàn)城市生態(tài)安全目標落實情況。對各類發(fā)展戰(zhàn)略目標落實情況展開分析，能夠使城市發(fā)展的綜合目標落實情況得到反映。而對各類市政公共服務設施用地及設施落實情況展開評估，能夠對各項規(guī)劃具體目標的實現(xiàn)情況進行反映，繼而使城市社會人文空間發(fā)展得到保證。

3.4對總規(guī)修改實施展開評估

在對城市總體規(guī)劃實施情況展開評估時，需要以“是否進行規(guī)劃調整和修改”為評估的最終成果。在總規(guī)需要得到修改的情況下，還要對調整后的規(guī)劃目標和需要遵循的技術思路進行確定。所以，一般需要以總規(guī)實施評估得出的問題為總規(guī)實施評估的重要結論，從而對于城市總體規(guī)劃進行調整。就目前來看，很多城市規(guī)劃在實施的過程中出現(xiàn)了原有規(guī)劃沒能得到實現(xiàn)的問題。對這些問題進行深層次的分析可以發(fā)現(xiàn)，城市總規(guī)實施缺乏制度設計、利益協(xié)調和統(tǒng)籌策略。所以，還需要對城市總體規(guī)劃進行修改，從而解決這些問題。而為了避免做出的修改成為臨時性政策文件，還要對這些修改政策進行評估，從而確保城市總體規(guī)劃的權威性。

結論：總而言之，在對城市總體規(guī)劃實施評估時，需要從總體規(guī)劃設定目標的實現(xiàn)程度和相應政策環(huán)境這兩個層面進行評估，從而確保評估工作的全面性。為此，相關部門需要對、規(guī)劃技術、對規(guī)劃政策、規(guī)劃實施效果和總規(guī)修改實施情況展開評估。而合理確定城市總體規(guī)劃實施評估的內容，則能夠為城市總體規(guī)劃實施提供更多的保障。

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