論環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的制度因應(yīng)

趙翔

【摘要】“爆表”與“北京咳”作為2013年度的網(wǎng)絡(luò)熱詞，隱喻了公眾對當前環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀的調(diào)侃與不滿。據(jù)此有必要尋找環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管回應(yīng)現(xiàn)實問題的邏輯支點，并對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的公共性和績效性進行理論證成，進而構(gòu)建規(guī)范政府監(jiān)管權(quán)力、保障公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管之制度體系。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管 公共性 績效性 監(jiān)管權(quán)力 環(huán)境權(quán)益

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

問題梳理：環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的邏輯支點

2013年伊始，持續(xù)多天的霧霾天氣，導(dǎo)致東北、華北、長三角、中部、西南部地區(qū)空氣中顆粒物濃度居高不下，“爆表”、“北京咳”成為當年的網(wǎng)絡(luò)熱詞。①“爆表”是網(wǎng)友對部分城市空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）超過最高上限值的戲稱；而“北京咳”并非醫(yī)學(xué)術(shù)語，現(xiàn)因空氣質(zhì)量欠佳而被網(wǎng)友熱侃?！氨怼闭凵涑龉妼諝赓|(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀的不滿，進而引申出公眾要求地方政府提高環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管績效的現(xiàn)實訴求；“北京咳”反映出公眾對空氣質(zhì)量欠佳而易引發(fā)環(huán)境健康危機頗有微詞，進而引申出“地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”應(yīng)當以公共價值為取向。然而“爆表”、“北京咳”只是我國眾多環(huán)境監(jiān)管危機的一個縮影。

回顧環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)有研究，成果不少，各有側(cè)重。有學(xué)者立足于環(huán)境管理體制的完善，認為這種“以行政區(qū)域管理為核心，國家與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力構(gòu)置，即使頻頻使用具有“連坐”性質(zhì)而被形容為“重典”、“鐵腕”、“鐵拳”等手段也收效甚微，故視為我國環(huán)境執(zhí)法難而反思；②也有學(xué)者立足于環(huán)境法律的完善，認為環(huán)境保護領(lǐng)域無法可依的時代基本結(jié)束，現(xiàn)在主要是如何執(zhí)行和完善法律制度的問題，鑒于人為的和客觀的原因，環(huán)境法煮了一鍋“夾生飯”。③

不可否認，這些研究對完善我國環(huán)境監(jiān)管理論的意義。從研究視角看目前研究重環(huán)境監(jiān)管的常態(tài)研究，而輕環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的專門研究。正因如此，文章先假定公共性和績效性是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的邏輯支點，并通過對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的公共性、績效性原理的理論證成，進而提出完善環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的制度體系。

原理分析：環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管公共性與績效性的證成

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的界定。世界各國或地區(qū)普遍采取制定法律和環(huán)境質(zhì)量標準來宣告其轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護和公眾健康保障等預(yù)期目標，并為達到該預(yù)期目標而制定規(guī)劃、采取措施來管理、評價其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。國家層面的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管任務(wù)按環(huán)境法律法規(guī)的要求，被逐步分解到地方層面實施，地方政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。美國清潔空氣法案（CAA）要求各州分別制定實施計劃（SIPs）和達到國家空氣質(zhì)量標準（NAAQS）的規(guī)劃。各州通過劃分出不同的空氣質(zhì)量控制區(qū)，并實施污染排放限制，使之達標。法案還針對空氣質(zhì)量嚴重惡化的超標地區(qū)以及非達標地區(qū)規(guī)定了一些特殊的限制性條款，以及將“防止清潔地區(qū)的環(huán)境明顯惡化（PSD）作為一個額外的目標”。④

就我國而言，2014年頒布的《環(huán)境保護法》（修訂案）明確規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”（第六條第二款），“采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量”（第二十八條第一款），對于“未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當制定限期達標規(guī)劃，并采取措施按期達標”（第二十八條第二款）。2015年頒布的《大氣污染防治法》（修訂案）第三條和第十四條也對地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管作了類似的規(guī)定。所以，我們將這種通過限時間、分功能區(qū)域，由地方各級政府監(jiān)督與管理轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的過程，稱之為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管。

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管根據(jù)涉及環(huán)境要素（介質(zhì)）的不同，可分為綜合環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管和單項環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管。綜合環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管，即全面環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管，是指涵蓋水、大氣、土壤、聲等全部環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管；單項環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管是指僅涉及到水、大氣、土壤、聲等任意一項環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管，又可分為水質(zhì)量監(jiān)管、大氣質(zhì)量監(jiān)管、土壤質(zhì)量監(jiān)管和聲質(zhì)量監(jiān)管等。

公共性：環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的價值理性。環(huán)境質(zhì)量是人類健康和福祉的基本需求，事關(guān)整個社會最大的公共利益。作為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管不可或缺的主體，各級政府有“對于顯著地對環(huán)境或者人民的危害性，或有危害之虞加以防衛(wèi)或排除”的義務(wù)。⑤因此，環(huán)境質(zhì)量的公共性價值，決定了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的公共性價值。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的實踐與承諾，其監(jiān)管的良莠與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管所依據(jù)的環(huán)境質(zhì)量標準品質(zhì)息息相關(guān)。至于環(huán)境質(zhì)量標準的品質(zhì)，受權(quán)衡于環(huán)境基準的方法、技術(shù)可行性、經(jīng)濟成本以及其他各種政治和社會因素的制約，而這些因素又反過來制約環(huán)境質(zhì)量標準的品質(zhì)。所以，作為國家風(fēng)險管理重要內(nèi)容的環(huán)境質(zhì)量標準，是環(huán)境利益（健康收益）與經(jīng)濟利益之間博弈的結(jié)果，以“明顯可預(yù)見危險的最低限度”來衡平環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的緊張關(guān)系，體現(xiàn)出政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的“最低承諾”。⑥所以，在此公共性價值層面上，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管就是地方政府執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標準，確保人民享有“最低生存基礎(chǔ)之環(huán)境品質(zhì)”的一種行政行為。

績效性：環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的工具理性。績效作為一種考核工具，本質(zhì)上就是一種程序設(shè)定。如果說，公共性主要體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的實體方面，那么績效性則主要表現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的程序方面。換言之，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管就是地方政府在其轄區(qū)內(nèi)按照一定的步驟、方式、順序和時限行使環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的過程。具體而言：首先，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管一般包括制定規(guī)劃、采取措施、達標考核和應(yīng)急管理等步驟，也就是說，通過環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的績效目標設(shè)定（達標規(guī)劃）、績效實施（采取措施）、績效改進修正（達標考核和應(yīng)急管理）和再制定目標（達標規(guī)劃）來不斷發(fā)現(xiàn)、分析和解決環(huán)境監(jiān)管問題。其次，一般地，環(huán)境監(jiān)管的形式無外乎具有政府直控型、市場激勵型以及政府部門出于保障社會公眾權(quán)利而采取聽證、告知、信息公開、合議的公眾參與，而環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管是由各級政府主導(dǎo)下的環(huán)境監(jiān)管，并選擇應(yīng)用其他監(jiān)管形式。再次，構(gòu)成環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的若干步驟，按一定邏輯順序進行先后排列則稱為順序。最后，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管每一個步驟及其整個過程所占時間的長短稱為時限。如果說，時限與順序是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的時間要件，步驟和方式是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的空間要件，那么這種時間要件和空間要件的珠聯(lián)璧合，使得環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的績效性昭然若現(xiàn)。此外，就環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管公共性與績效性的關(guān)系而言，一方面環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的績效性除了自身的獨立價值外，多數(shù)情形都以工具形態(tài)服務(wù)于公共性，離開環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管公共性的目的和要求，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的績效性就會失去其存在的意義；另一方面，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的公共性能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)到何種程度，與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的績效性密不可分。

理論構(gòu)建：環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的制度因應(yīng)

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的績效性：規(guī)范政府的監(jiān)管權(quán)力。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管要向社會分權(quán)，實現(xiàn)社會的共同管理，但仍應(yīng)以政府監(jiān)管為主，這也對政府權(quán)力的正當運行提出了新的要求。簡言之，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)由各級政府制定環(huán)境質(zhì)量達標規(guī)劃、采取措施使其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標準，并從根本上降低政府行政管理成本，提高環(huán)境監(jiān)管效率。2013年環(huán)保部出臺了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，要求到2015年前北京市完成PM2.5下降5%的指標；截至2015年11月，已有20多個重點城市因環(huán)境問題而被環(huán)保部約談等諸如此類的事件，無不表明由各級政府主導(dǎo)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管，在追求績效過程中所表現(xiàn)出的緊迫性和責(zé)任感。同時，在全面推進依法治國的背景下，地方政府的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)當遵循依法行政、合理行政、信賴保護和正當程序等行政法基本原則。也就是說，政府權(quán)力的行使需要在法治的框架下運轉(zhuǎn)，切忌將單純追求環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管績效為目的的“野蠻執(zhí)法”當成違背行政法基本原則的“嚴格執(zhí)法”。如某些環(huán)境執(zhí)法部門在運動式執(zhí)法中搞突然襲擊，不事先通知企業(yè)，就隨時拉閘斷電、停水，造成窯爐等生產(chǎn)設(shè)備損害的“野蠻”執(zhí)法案例常見于網(wǎng)頁報端。據(jù)此，為了彰顯環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的績效性，確保政府權(quán)力的正當運行，相關(guān)建議不可或缺。

第一，規(guī)范環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的模式選擇。因環(huán)境問題的不可分割性與環(huán)境法規(guī)范的后發(fā)與交叉性，當前環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管還存在著孤立、機械應(yīng)對等弊端。這既有待于實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的跨環(huán)境媒介整合、跨區(qū)域整合、監(jiān)管部門整合以及環(huán)境法律和環(huán)境質(zhì)量標準的整合，構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量整合性管理；也需要不斷調(diào)整監(jiān)管目標和方案，建立健全環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的風(fēng)險預(yù)防機制、政府績效考核機制和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)急機制，即通過法律規(guī)制的制度優(yōu)勢，逐步推行環(huán)境質(zhì)量整合性和適應(yīng)性管理，以達到提升環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管績效之目的。

第二，完善環(huán)境質(zhì)量的達標時效制度。環(huán)境質(zhì)量的達標時效，是指以政府為主導(dǎo)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管，已被環(huán)境質(zhì)量達標規(guī)劃或者相關(guān)規(guī)范性文件所明確的合理期限，并規(guī)定超過期限將會引起某種法律后果的程序性制度。當前，我國針對未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方政府，主要由環(huán)保部約談，并勒令該未達標的地方政府必須采取應(yīng)急措施，限期達標。可見沒有時效就談不上績效，即使在美國，某些州的環(huán)保質(zhì)量未能如期達標，也是一個令人頭痛的問題。對此，環(huán)境質(zhì)量達標時效制度的完善，應(yīng)當充分考慮本國經(jīng)濟成本以及其他各種政治和社會因素的制約，并通過制定和實施具體的達標規(guī)劃或者限期達標規(guī)劃等舉措來確保具體時效的如期完成。

第三，完善環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的責(zé)任機制。不可置否，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管事關(guān)地方政府經(jīng)濟社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的方方面面，需要平衡當前利益與長遠利益、經(jīng)濟利益與環(huán)境利益、局部利益與整體利益以及公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系。說到底，就是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管需要規(guī)范政府的權(quán)力，并將公權(quán)力關(guān)在法治的“籠子”里。換言之，有權(quán)必有責(zé)，需要進一步落實法律規(guī)范對地方政府及其負責(zé)人的環(huán)境保護責(zé)任，提高各級政府的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管意識，并將地方政府的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管績效作為一項重要的人事升遷和財政保障的內(nèi)容，預(yù)防和克服地方或部門保護主義，以責(zé)任倒逼黨政機關(guān)執(zhí)行好環(huán)境保護法律法規(guī)，構(gòu)建嚴格的未達標區(qū)域地方政府的問責(zé)追究機制。以此同時，地方政府在重視轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管績效的同時，也應(yīng)兼顧公平正義的追求。換言之，既要逐步實現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法的全覆蓋與“零容忍”，又要厘清嚴格執(zhí)法與文明執(zhí)法的界限，進而完善環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的實體與程序。

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的公共性：保障公眾的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境權(quán)理論發(fā)端于美國，其理論基礎(chǔ)是英美法上的公共信托理論。根據(jù)該理論，環(huán)境資源（品質(zhì)）的公共信托具備與其本質(zhì)相聯(lián)系的“目的公益性、公共利益和目的排他性”三要件，符合公共信托的一般特性，是一種較為典型的公益信托，其公共性價值取向自不待言。根據(jù)公共信托理論，地方政府的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管可視為地方政府在執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標準過程中，已與社會公眾形成了一種“準契約關(guān)系”。如果地方政府及其工作人員因其行為存在重大過失或者過錯而造成轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量不達標，該地方政府在理論上應(yīng)當對其轄區(qū)內(nèi)的社會公眾承擔行政賠償或者補償責(zé)任。簡言之，環(huán)境質(zhì)量不達標可視為地方政府在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管方面尚未實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的有效保護。鑒于此，為了張揚環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的公共性，確實保障公眾的環(huán)境權(quán)益，相關(guān)建議包括但不限于。

第一，公民環(huán)境權(quán)有賴于法律的確認和保護。當前，《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護條例》、《福建省環(huán)境保護條例》、《上海市環(huán)境保護條例》、《珠海市環(huán)境保護條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》等少數(shù)地方性立法已將環(huán)境權(quán)保護法定化，這種采取低位階向高位階逐步過渡和提升的成功經(jīng)驗值得推廣與借鑒。然而，即便新頒布的《環(huán)境保護法》修正案也未明確公民環(huán)境權(quán)保護，這也許是當前我國環(huán)境立法與權(quán)利保護的一大軟肋。所以，在此層面上，只有將公民環(huán)境權(quán)法定化，才能將地方政府環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的約束變?yōu)閯傂砸?guī)范，即為公眾參與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管、提起環(huán)境公益訴訟、開展環(huán)境維權(quán)行為奠定了法律正當權(quán)利基礎(chǔ)。

第二，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管有賴于信息公開與公眾參與。從國際立法來看，《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》被認為是世界上有關(guān)環(huán)境權(quán)利規(guī)定得最深入的公約，不僅明確了公眾的內(nèi)涵（包括具體的自然人以及由自然人組成的組織和團體），而且還就如何保護、促進和實施環(huán)境權(quán)作出了一系列明確規(guī)定，如公眾有獲得信息、參與決策和提起訴訟等權(quán)利。雖然《奧胡斯公約》的立法背景、保護方式和實施成效與我國相距甚遠，但是其強調(diào)公眾參與從無序到有序、從無法到有法，不失為一種進步的趨勢。從國內(nèi)立法層面來看，值得慶幸的是2014年新修訂的《環(huán)境保護法》突出強調(diào)了政府責(zé)任、監(jiān)督和法律責(zé)任，并對信息公開和公眾參與作了專章規(guī)定，這為文章提供了成文法支撐。據(jù)此，理論與實務(wù)界仍有必要完善環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的公眾參與的基本方式和途徑，包括：第一，加強信息公開和宣傳教育，提高公眾參與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的意識；第二，在達標規(guī)劃制定過程，進一步完善政府與社會溝通和征詢機制；第三，在采取措施階段，完善公眾的監(jiān)督和表達機制；第四，在達標考核階段，完善地方政府監(jiān)管績效考核和評價機制；第五，在應(yīng)急管理階段，完善與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)的侵權(quán)救濟機制。

結(jié)語

如前所述，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管面臨規(guī)范與現(xiàn)實、權(quán)力與權(quán)利的決策兩難。當大氣、水和土壤等日益嚴峻的環(huán)境質(zhì)量問題接踵而來時，我們?nèi)绾谓鉀Q影響環(huán)境質(zhì)量與損害公眾權(quán)益等突出問題則迫在眉睫。這些問題的解決既是政府部門亟需應(yīng)對的挑戰(zhàn)，也是學(xué)界立足現(xiàn)實主義思維、結(jié)合本土化研究以提供法律智力支持的使命。筆者從網(wǎng)絡(luò)熱詞“爆表”、“北京咳”引發(fā)的問題，過渡到對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管邏輯支點、原理分析和理論構(gòu)建的思考，也許既不全面又不深刻。但是這種以公共性和績效性為邏輯支點，進而構(gòu)建了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管有利于規(guī)范政府監(jiān)管權(quán)力，有利于保障公眾環(huán)境權(quán)益的制度因應(yīng)，或許是“地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”內(nèi)涵闡釋的一種有益嘗試。

（作者為貴陽學(xué)院社會管理學(xué)院副教授、中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生）

【注釋】

①“銳詞：‘爆表”，《佛山日報》，2013年1月15日；張楓逸：“‘北京咳不是侮辱是警鐘”，《長江日報》，2013年1月22日。

②張寶：“環(huán)境監(jiān)管的法理審視”，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第173頁。

③張梓太：“誰來對我們的環(huán)境負責(zé)”，《時代周報》，2011年11月3日。

④[美]保羅·R·伯特尼，羅伯特·N·史蒂文斯：《環(huán)境保護的公共政策（第2版）》，穆賢清、方志偉譯，上海人民出版社，2004年，第121～135頁。

⑤陳慈陽：《環(huán)境法總論》，臺北：元照出版有限公司，2011年，第345頁。

⑥張淑珍：“深化改革與構(gòu)建社會良性運行機制”，《人民論壇》，2015年第32期，第37～39頁。

責(zé)編 /韓露（實習(xí)）