杭州市旅游安全保障與監(jiān)管責(zé)任體系研究*

◎周魯耀

杭州市旅游安全保障與監(jiān)管責(zé)任體系研究*

◎周魯耀

杭州市“大旅游”格局已經(jīng)初步形成，但在旅游安全監(jiān)管對(duì)象、主體與手段方面，仍受困于“小旅游”安全監(jiān)管格局。近年來(lái)，杭州市在探索旅游安全保障與監(jiān)管責(zé)任體系建設(shè)方面開(kāi)展了一些行之有效的探索，但“大旅游”“小安全”的格局仍沒(méi)有完全打破。下一階段，應(yīng)從監(jiān)管理念、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管手段、公眾安全意識(shí)、監(jiān)管能力以及社會(huì)監(jiān)管等方面，進(jìn)一步完善杭州市旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系。

旅游安全 監(jiān)管機(jī)制 責(zé)任體系 杭州

對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)而言，安全是前提和基礎(chǔ)；對(duì)于旅游產(chǎn)品而言，安全是游客旅游體驗(yàn)和旅游感知的重要組成部分；對(duì)于旅游者權(quán)利保障而言，安全是一項(xiàng)旅游者的基本權(quán)利，是旅游權(quán)的基本元素。保障旅游安全不僅是旅游企業(yè)進(jìn)行旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)與經(jīng)營(yíng)的先決條件，而且是政府開(kāi)展旅游規(guī)劃、實(shí)施旅游管理的核心任務(wù)。所以，安全是旅游的“第一要素”，是旅游業(yè)發(fā)展的生命線。旅游安全問(wèn)題不僅直接影響旅游目的地旅游業(yè)的健康發(fā)展，影響旅游目的地的吸引力，而且對(duì)整個(gè)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會(huì)帶來(lái)影響。

作為世界著名的旅游目的地城市，杭州擁有西湖、運(yùn)河等大量世界級(jí)旅游資源，而且很早就實(shí)現(xiàn)了從“旅游城市”向“城市旅游”的轉(zhuǎn)變，旅游資源與城市風(fēng)貌融合無(wú)間，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為杭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。杭州市在積極推動(dòng)旅游管理體制創(chuàng)新方面也始終走在全國(guó)前列，無(wú)論是旅游綜合管委會(huì)模式的建立和完善，還是《杭州市旅游條例》中相應(yīng)條款的設(shè)置和修訂，都始終保持“領(lǐng)先一步”的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。極高的旅游知名度、集中的旅游資源和旅游客流、豐富的旅游資源、先行的政府治理體制，在讓杭州旅游享受制度和資源“紅利”的同時(shí)，也讓旅游安全保障工作得到了更多的關(guān)注。

一 “大旅游”格局下“小安全”監(jiān)管體系分析

（一）旅游安全監(jiān)管的雙重責(zé)任體系

旅游本身具有全要素、大產(chǎn)業(yè)、廣交叉、跨時(shí)空的特點(diǎn)，與之相適應(yīng)，旅游安全涉及旅游過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)與各個(gè)方面。隨著全民旅游、全域旅游時(shí)代的加速到來(lái)，廣義的“旅游安全”實(shí)際上已經(jīng)涉及社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域。相對(duì)于一般安全管理工作而言，旅游安全既具有一般特性，更有其獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)特征：旅游安全是一種全過(guò)程、全要素的動(dòng)態(tài)安全保障，其本質(zhì)是對(duì)“人”的安全保障，而且安全本身也構(gòu)成了旅游產(chǎn)品不可或缺的組成部分。如圖1所示，在旅游安全領(lǐng)域同時(shí)存在兩套責(zé)任體系：一套是以旅游企業(yè)為原點(diǎn)的旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系；另一套是以旅游者人身財(cái)產(chǎn)安全保障為核心、以政府為主導(dǎo)推動(dòng)的旅游公共安全責(zé)任體系。

圖1 旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系與旅游公共安全責(zé)任體系的關(guān)系

旅游目的地政府、旅游主管部門(mén)、安全主管部門(mén)、旅游企業(yè)主管部門(mén)等政府部門(mén)，以及旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)和旅游者本身，都在旅游安全責(zé)任體系中承擔(dān)著雙重功能和角色：其一是保障旅游企業(yè)的安全生產(chǎn)，這一過(guò)程中旅游企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，相關(guān)主管部門(mén)和職能部門(mén)、社會(huì)公眾等承擔(dān)對(duì)旅游企業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理職能；其二是旅游者人身財(cái)產(chǎn)安全的保障和救濟(jì)，這一過(guò)程中地方政府往往發(fā)揮著主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)及旅游企業(yè)共同開(kāi)展相應(yīng)工作。旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系與旅游公共安全責(zé)任體系的運(yùn)行機(jī)制和問(wèn)責(zé)模式都存在差異，利用好兩套安全監(jiān)管機(jī)制、落實(shí)好兩套監(jiān)管責(zé)任體系，是提升旅游安全水平、構(gòu)建旅游安全責(zé)任體系的關(guān)鍵。兩套責(zé)任體系之間同樣也存在磨合與沖突，如果不能很好地協(xié)調(diào)化解，也可能在一定程度上導(dǎo)致旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系中責(zé)任主體不清晰、責(zé)任邊界模糊、歸責(zé)原則難把握等系列難題。

旅游安全是旅游企業(yè)安全生產(chǎn)的重要內(nèi)容，同時(shí)又構(gòu)成了公共安全的重要組成部分。對(duì)旅游安全的日常監(jiān)管，主要是按照安全生產(chǎn)責(zé)任體系展開(kāi)的，但旅游生產(chǎn)的對(duì)象是為游客提供旅游服務(wù)，涉及大量游客的生命財(cái)產(chǎn)安全，具有廣泛的社會(huì)影響。當(dāng)旅游安全事件發(fā)生后，政府應(yīng)對(duì)和善后處理通常又會(huì)按照公共安全責(zé)任體系進(jìn)行。旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系與旅游公共安全責(zé)任體系同時(shí)存在，在一定程度上造成了旅游安全責(zé)任體系中主體責(zé)任、主管責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任之間容易產(chǎn)生交叉重疊或空白領(lǐng)域，對(duì)責(zé)任邊界、歸責(zé)原則的適用亦存在模糊之處。

（二）“大旅游”格局對(duì)傳統(tǒng)旅游安全責(zé)任體系的沖擊

隨著旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)資源的融合不斷加快，多元化業(yè)態(tài)創(chuàng)新日益顯著，旅游業(yè)已成為一個(gè)具有高度關(guān)聯(lián)性、開(kāi)放性和包容性的跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門(mén)的綜合性產(chǎn)業(yè)。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)”，“旅游要為提高人民生活水平的質(zhì)量提供重要推動(dòng)力”。

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的綜合定位也在不斷調(diào)整。尤其是在2000年之后，提升旅游相關(guān)者利益、提升旅游公共服務(wù)水平成為新一輪旅游體制改革的核心目標(biāo)。該趨勢(shì)是在新公共管理運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)興起、公民權(quán)利和政府責(zé)任成為行政體制改革中心任務(wù)的背景之下產(chǎn)生的，對(duì)公民的旅游權(quán)利以及政府提供和保障旅游公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的責(zé)任進(jìn)行了重新界定，國(guó)務(wù)院于2009年底出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，把旅游業(yè)定位為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以此為標(biāo)志開(kāi)始達(dá)到一個(gè)新的高峰。旅游安全在國(guó)內(nèi)特別是2000年以后逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域與政府旅游管理的核心區(qū)塊。2013年《旅游法》頒行實(shí)施，對(duì)旅游安全做了專(zhuān)門(mén)一章的詳細(xì)規(guī)定，明確了旅游安全的政府監(jiān)管責(zé)任，凸顯了對(duì)旅游安全的高度重視。

“大旅游”格局的逐步形成、“全民旅游”的蔚然興起、《旅游法》的頒行實(shí)施以及國(guó)家治理體系和治理模式的深刻轉(zhuǎn)變，形成了當(dāng)前推動(dòng)旅游安全工作上臺(tái)階、提層次的有利形勢(shì)。但在旅游安全的監(jiān)管領(lǐng)域，仍然存在四個(gè)“不相符”：旅游安全部門(mén)監(jiān)管體制與“大旅游”的格局不相符、單一的旅游行政監(jiān)管機(jī)制與政府治理模式轉(zhuǎn)型要求不相符、旅游者安全意識(shí)水平與“全民旅游”時(shí)代不相符以及現(xiàn)有旅游監(jiān)管技術(shù)能力與新興旅游業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展不相符。這四個(gè)方面，是從旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展以及更好地保護(hù)旅游者安全旅游權(quán)利出發(fā)對(duì)旅游安全監(jiān)管工作提出的更高要求，既為創(chuàng)建新型旅游安全監(jiān)管機(jī)制、構(gòu)建旅游監(jiān)管責(zé)任體系提供了契機(jī)，也對(duì)現(xiàn)有旅游監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

二 杭州市旅游安全保障與監(jiān)管責(zé)任體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法

中共杭州市委、市政府始終高度重視旅游安全，在打造旅游安全協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)、加強(qiáng)旅游安全保障制度建設(shè)、推動(dòng)市（區(qū)）旅游安全監(jiān)管工作機(jī)制創(chuàng)新、強(qiáng)化旅游安全技能培訓(xùn)和風(fēng)險(xiǎn)排查等方面開(kāi)展了大量卓有成效的工作，為確保“平安旅游”創(chuàng)建工作順利實(shí)現(xiàn)，有效防范重大旅游安全事故發(fā)生，為杭州市旅游事業(yè)快速發(fā)展提供了穩(wěn)固的基礎(chǔ)和保障。

（一）部門(mén)協(xié)調(diào)合作方面，創(chuàng)新旅游安全聯(lián)合執(zhí)法體制

旅游安全工作不是旅游局一家之事，也不是旅游安全部門(mén)一個(gè)部門(mén)的職責(zé)。管好旅游安全，必須各個(gè)部門(mén)、各個(gè)處室統(tǒng)一行動(dòng)起來(lái)，真正做到旅游安全管理的全員參與。作為國(guó)內(nèi)外重要的旅游目的地城市，杭州市將旅游安全監(jiān)管與旅游目的地綜合治理工作充分結(jié)合起來(lái)，化旅游安全“部門(mén)監(jiān)管”“行業(yè)監(jiān)管”為“整體監(jiān)管”“綜合監(jiān)管”。一方面，通過(guò)把旅游安全工作與旅游委員會(huì)其他各項(xiàng)檢查工作結(jié)合起來(lái)，成立由委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的專(zhuān)項(xiàng)檢查組，協(xié)調(diào)各個(gè)業(yè)務(wù)處室開(kāi)展旅游安全綜合檢查工作；另一方面，積極協(xié)調(diào)質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、公安等各個(gè)職能部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合檢查工作，實(shí)現(xiàn)旅游安全問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)場(chǎng)處理。

從2007年開(kāi)始，杭州市政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)杭州旅游目的地環(huán)境秩序管理的實(shí)施意見(jiàn)》，提出要加強(qiáng)市區(qū)聯(lián)動(dòng)，建立條塊結(jié)合的旅游環(huán)境管理模式，加大旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法力度。在每年黃金周等旅游旺季，市旅游委員會(huì)均組織相關(guān)部門(mén)開(kāi)展集中專(zhuān)項(xiàng)整治。2009年9月杭州市政府批轉(zhuǎn)了《關(guān)于加強(qiáng)杭州旅游目的地管理的實(shí)施意見(jiàn)》，正式啟動(dòng)變臨時(shí)性聯(lián)合整治方式為常態(tài)性的聯(lián)合執(zhí)法治理機(jī)制，并抽調(diào)市旅游委員會(huì)、公安局、工商局、交通局、城管執(zhí)法局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)生局、文廣新局、民族宗教局、物價(jià)局、公安交警局共11家職能部門(mén)，組成常設(shè)化的市旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法辦公室，牽頭負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市旅游目的地環(huán)境秩序聯(lián)合執(zhí)法，督察、協(xié)調(diào)各單位對(duì)違法行為進(jìn)行查處，尤其對(duì)風(fēng)景旅游區(qū)以及周邊如“野導(dǎo)”“黑車(chē)”等安全風(fēng)險(xiǎn)較高的違法行為進(jìn)行了重點(diǎn)整治。通過(guò)這些行動(dòng)，杭州市在對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)旅游潛在安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，尤其是“野導(dǎo)”“黑車(chē)”等安全隱患較高、查處難度較大的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查治理工作中改變了旅游部門(mén)、安監(jiān)部門(mén)孤軍作戰(zhàn)的被動(dòng)局面，收到了良好效果。

此外，杭州市還積極鼓勵(lì)臨安、建德等市及西湖風(fēng)景名勝區(qū)等旅游資源較集中的市、區(qū)開(kāi)展旅游安全監(jiān)管工作創(chuàng)新，不斷探索旅游安全監(jiān)管工作的新機(jī)制與新手段。

（二）集中整治與專(zhuān)項(xiàng)整治相結(jié)合，扎實(shí)做好旅游安全排查工作

杭州市旅游委員會(huì)在旅游安全監(jiān)管中，始終堅(jiān)持把基礎(chǔ)性、常規(guī)性的安全隱患排查與集中整治活動(dòng)和專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)相結(jié)合，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)整治與集中整治工作推進(jìn)基礎(chǔ)性、常規(guī)性安全檢查，確保旅游安全檢查與風(fēng)險(xiǎn)排查工作嚴(yán)密細(xì)致、萬(wàn)無(wú)一失。近年來(lái)，杭州市旅游委員會(huì)通過(guò)“打非治違”“旅游交通”等一系列專(zhuān)項(xiàng)旅游安全整治工作，對(duì)旅游安全問(wèn)題較多、安全隱患相對(duì)集中的領(lǐng)域集中力量開(kāi)展了系統(tǒng)排查，并通過(guò)“計(jì)劃查與隨機(jī)查相結(jié)合、專(zhuān)項(xiàng)查與普遍查相結(jié)合、自主查與聯(lián)合查相結(jié)合”等方法確保專(zhuān)項(xiàng)治理工作的成果穩(wěn)固有效。另外，杭州市旅游委員會(huì)不斷加大季節(jié)轉(zhuǎn)換、人員變化及重大節(jié)日前的檢查督察力度，尤其對(duì)重點(diǎn)旅游項(xiàng)目、重點(diǎn)酒店和旅行社進(jìn)行定期安全隱患大排查，將安全隱患消滅在萌芽之中。

（三）以“平安旅游”創(chuàng)建為抓手，健全旅游安全考核制度

杭州市旅游委員會(huì)以貫徹落實(shí)浙江省旅游局《關(guān)于深入開(kāi)展平安旅游創(chuàng)建活動(dòng)工作方案》為契機(jī)，會(huì)同交通、消防、技術(shù)監(jiān)督、衛(wèi)生等部門(mén)完善旅游安全的技術(shù)監(jiān)管，全面落實(shí)各項(xiàng)安全監(jiān)管責(zé)任制，并研究出臺(tái)了《旅游行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)考核工作評(píng)定細(xì)則》，對(duì)景區(qū)（點(diǎn)）、賓館、旅行社的安全制度、安全組織機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)條件、安全教育培訓(xùn)、安全檢查及事故控制六個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化，做到“安全理念人人確立、安全知識(shí)人人掌握、安全責(zé)任人人承擔(dān)、安全制度人人落實(shí)”，從而確保旅游行業(yè)安全有序發(fā)展。通過(guò)這些工作，加強(qiáng)了旅游企業(yè)的一線管理，推進(jìn)了標(biāo)準(zhǔn)化考核進(jìn)程，尤其是重點(diǎn)提升了A級(jí)旅游景區(qū)、星級(jí)飯店、旅行社安全管理能力，變突擊性、臨時(shí)性的安全檢查為常規(guī)性、制度化的安全檢查與考核。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)教育與安全演練，增強(qiáng)安全防范意識(shí)，提高應(yīng)對(duì)能力

杭州市旅游委員會(huì)高度重視對(duì)旅游安全監(jiān)管人員、旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及游客“三位一體”的旅游安全知識(shí)與技能培訓(xùn)教育工作。通過(guò)召開(kāi)旅游行業(yè)安全管理工作座談會(huì)、培訓(xùn)學(xué)習(xí)會(huì)等多種形式增強(qiáng)各級(jí)旅游主管部門(mén)的安全意識(shí)，提高其安全檢查執(zhí)法水平；嚴(yán)格督促旅游行業(yè)、旅游企業(yè)開(kāi)展旅游安全知識(shí)學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)，建立旅游安全制度及學(xué)習(xí)臺(tái)賬，尤其對(duì)大型游樂(lè)設(shè)施、漂流等旅游安全風(fēng)險(xiǎn)較高的經(jīng)營(yíng)者專(zhuān)門(mén)組織安全培訓(xùn)。同時(shí)，積極開(kāi)展旅游安全宣傳工作，通過(guò)編制和為游客發(fā)放旅游安全注意事項(xiàng)手冊(cè)、制作與播放旅游安全公益視頻及宣傳海報(bào)等方式，增強(qiáng)全社會(huì)的旅游安全意識(shí)。此外，杭州市旅游委員會(huì)還重視把安全知識(shí)學(xué)習(xí)與安全技能演練相結(jié)合，在實(shí)際演練中把安全知識(shí)轉(zhuǎn)化為安全管理和安全應(yīng)對(duì)能力。通過(guò)模擬游客突發(fā)疾病、酒店滅火疏散、突發(fā)地震、航班延誤、旅游車(chē)輛交通事故、食物中毒等常見(jiàn)旅游安全場(chǎng)景以及出境旅游游客遭遇搶劫、漂流應(yīng)急救援等安全事件多發(fā)環(huán)節(jié)，切實(shí)提高各級(jí)旅游部門(mén)及旅游企業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

（五）重視旅游安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，強(qiáng)化主動(dòng)防范與應(yīng)對(duì)

杭州市旅游安全監(jiān)管尤其重視對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警及提前預(yù)防，在積極防范、主動(dòng)防范中實(shí)現(xiàn)旅游安全管理效益最大化。杭州市旅游委員會(huì)在系統(tǒng)總結(jié)既有工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極編制旅游安全總體應(yīng)急預(yù)案及針對(duì)各類(lèi)突發(fā)性旅游安全事件的應(yīng)急預(yù)案，并督促和要求各類(lèi)旅游企業(yè)，尤其是星級(jí)飯店、A級(jí)旅行社以及高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體做好旅游安全應(yīng)急預(yù)案，做到突發(fā)性旅游安全事件發(fā)生后能夠在第一時(shí)間快速行動(dòng)、正確應(yīng)對(duì)。在疫情、自然災(zāi)害等可能對(duì)旅游安全防范與監(jiān)管工作產(chǎn)生影響的因素到來(lái)之前，及時(shí)布控，提前采取各項(xiàng)針對(duì)性措施，盡力把損失降低到最小。

（六）拓展旅游質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作用

杭州市在旅游安全監(jiān)管中充分重視和發(fā)揮質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)的抓手作用，通過(guò)對(duì)質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實(shí)行全程跟蹤管理，建立健全例會(huì)制度、聯(lián)絡(luò)員制度、考評(píng)制度、臺(tái)賬制度等方式構(gòu)建全方位旅游質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)，督促質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)成員單位特別是賓館飯店、景點(diǎn)景區(qū)自覺(jué)加強(qiáng)旅游安全工作。同時(shí)，通過(guò)印發(fā)旅游服務(wù)監(jiān)督反饋卡等方式，發(fā)揮游客的監(jiān)督作用。

通過(guò)這些工作，杭州市確保了“平安旅游”創(chuàng)建工作的順利實(shí)現(xiàn)，有效防范了重大旅游安全事故的發(fā)生，為杭州市旅游事業(yè)快速發(fā)展提供了穩(wěn)固的基礎(chǔ)和保障。對(duì)杭州市而言，旅游安全工作要上臺(tái)階、上層次，需要進(jìn)一步健全和完善旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系，進(jìn)而對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域旅游安全監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行梳理和明確，并固化成為旅游安全責(zé)任認(rèn)定的操作流程。這是增強(qiáng)旅游安全工作意識(shí)、提高旅游安全保障工作質(zhì)量的前提，是進(jìn)一步拓展和深化旅游安全體制與機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)，也是杭州市旅游安全工作中亟須解決的重點(diǎn)任務(wù)。

三 杭州市旅游安全監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)

杭州市委在《全面深化重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的決定》中提出，要使“圍繞推進(jìn)國(guó)際重要的旅游休閑中心建設(shè)，形成提升城市國(guó)際化水平的體制機(jī)制”這一重大決策成為“十大舉措”之一，充分體現(xiàn)市委、市政府大力發(fā)展杭州旅游業(yè)的遠(yuǎn)見(jiàn)和決心。與“大旅游”格局相適應(yīng)，旅游安全的范圍明顯擴(kuò)大，但其可控性大大降低。旅游安全監(jiān)管的體制仍局限于“小旅游”，旅游安全監(jiān)管的對(duì)象仍集中于旅游產(chǎn)業(yè)、旅游行業(yè)，旅游安全的主管部門(mén)仍局限于旅游主管部門(mén)，旅游安全監(jiān)管的手段仍停留于日常檢查與處罰。旅游安全監(jiān)管已成為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠旅游主管部門(mén)在某些重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展檢查和處罰已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的要求。

（一）旅游安全風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化、全域化

隨著社會(huì)日益步入“大旅游”時(shí)代，旅游開(kāi)始成為生活中的常態(tài)，人人都成為“旅游者”或潛在“旅游者”，大量產(chǎn)業(yè)被納入旅游產(chǎn)業(yè)鏈條之中。這種趨勢(shì)既反映了旅游業(yè)的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，影響力和整合力不斷提高，但同樣也造成了旅游業(yè)態(tài)的常態(tài)化與“游客”身份的泛化，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)旅游安全事故界定上的困難。尤其是杭州作為世界知名的旅游目的地城市，其旅游資源分布廣泛，景區(qū)景點(diǎn)與城市風(fēng)貌融為一體，而外地游客數(shù)量巨大，更加劇了這一現(xiàn)象。

（二）旅游經(jīng)營(yíng)者安全生產(chǎn)責(zé)任機(jī)制有待完善和細(xì)化

我國(guó)《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定，企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，對(duì)于安全事故負(fù)有主體責(zé)任?！堵糜畏ā返谄呤艞l至第八十一條對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者旅游設(shè)施定期維護(hù)和檢測(cè)、旅游安全事故應(yīng)急預(yù)案制定、旅游安全事故時(shí)對(duì)游客的救助及報(bào)告制度進(jìn)行了規(guī)定?！逗贾菔新糜螚l例》第二十五條規(guī)定：“旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立安全管理責(zé)任制，對(duì)可能涉及旅游者人身、財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先向旅游者做出真實(shí)的說(shuō)明和明確的警示，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定采取防止危害發(fā)生的措施?！边@亦可視為旅游經(jīng)營(yíng)者對(duì)旅游安全負(fù)有主體責(zé)任。但既有法律法規(guī)對(duì)旅游企業(yè)的安全責(zé)任主要是概括性規(guī)定，配套的操作性方案及細(xì)則仍不完備。但對(duì)于如何協(xié)調(diào)不同政府部門(mén)、政府部門(mén)與經(jīng)營(yíng)者及社會(huì)組織之間的旅游安全責(zé)任，也缺少具體的規(guī)定。

（三）旅游企業(yè)安全主體責(zé)任與政府安全責(zé)任容易混淆

旅游安全不但是一種生產(chǎn)責(zé)任，更是一種公共安全責(zé)任。由于旅游安全事故往往影響面廣、涉及人群多、善后處理較困難，因此無(wú)論是旅游生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防，還是旅游安全事故發(fā)生后的應(yīng)對(duì)處理，各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)都會(huì)積極開(kāi)展工作，并在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。政府直接參與旅游安全預(yù)防及事故應(yīng)對(duì)處理，有利于各項(xiàng)工作迅速開(kāi)展，但不能把政府部門(mén)對(duì)旅游安全的“主管責(zé)任”與旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“主體責(zé)任”相混淆。對(duì)于政府而言，其所承擔(dān)的本應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)旅游企業(yè)開(kāi)展安全防范、指揮旅游企業(yè)及相關(guān)部門(mén)及時(shí)妥善處理安全事故、協(xié)調(diào)旅游企業(yè)與消費(fèi)者之間的爭(zhēng)議處理等工作，但作為“旅游安全生產(chǎn)責(zé)任”體系中的政府監(jiān)管責(zé)任與作為“旅游公共安全責(zé)任”體系中的政府直接責(zé)任往往難以有效區(qū)隔，經(jīng)常導(dǎo)致政府越過(guò)旅游企業(yè)成為安全責(zé)任的主體，進(jìn)而把政府安全責(zé)任演化成為一種“無(wú)限責(zé)任”。

（四）旅游安全主管責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任不清晰

旅游安全“主管責(zé)任”是旅游企業(yè)主管部門(mén)所擔(dān)負(fù)的對(duì)旅游企業(yè)安全生產(chǎn)事項(xiàng)審查并組織旅游企業(yè)開(kāi)展安全防范及應(yīng)對(duì)處理的職責(zé)。在旅游安全領(lǐng)域，主要旅游經(jīng)營(yíng)者與政府主管部門(mén)之間存在多種主管類(lèi)型，旅游安全監(jiān)管工作也與之相適應(yīng)而存在多種不同的類(lèi)型，分別為單一部門(mén)主管模式、多部門(mén)分別主管模式、多部門(mén)綜合主管模式以及臨時(shí)指定型的部門(mén)主管模式。這幾種不同類(lèi)型的主管模式分別在旅行社、景區(qū)、賓館以及新興旅游項(xiàng)目等方面表現(xiàn)最為突出。旅游安全“監(jiān)管責(zé)任”則是相關(guān)部門(mén)對(duì)旅游企業(yè)是否按照安全生產(chǎn)流程和操作規(guī)范開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行檢查監(jiān)督并對(duì)其予以糾察整改的職責(zé)。通常而言，“主管責(zé)任”主要是對(duì)旅游企業(yè)是否具備安全生產(chǎn)資質(zhì)和條件的靜態(tài)判斷，以及對(duì)旅游企業(yè)安全防范常規(guī)性工作的指導(dǎo)監(jiān)督；而“監(jiān)管責(zé)任”則屬于專(zhuān)業(yè)性監(jiān)督，是對(duì)旅游企業(yè)工作流程、操作規(guī)范及技術(shù)設(shè)施設(shè)備是否符合專(zhuān)業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督檢查。旅游涉及多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，很多涉及旅游尤其是在新興旅游業(yè)態(tài)中發(fā)生的安全事件，其主管部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)不明確；而旅游行政主管部門(mén)與除旅行社之外的其他旅游企業(yè)之間并無(wú)直接業(yè)務(wù)主管關(guān)系，也無(wú)法作為旅游安全主管責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。

（五）相關(guān)部門(mén)的旅游安全協(xié)力責(zé)任缺少?gòu)?qiáng)制性

旅游安全涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)地區(qū)，具有職能交叉、業(yè)務(wù)交叉的特點(diǎn)，旅游安全工作的開(kāi)展本身需要政府各個(gè)部門(mén)及行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)?！堵糜畏ā返谄呤鶙l明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作?？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)?！睂⒙糜伟踩ぷ髀氊?zé)賦予縣級(jí)以上人民政府，在一定意義上也是為了保證旅游安全工作開(kāi)展的部門(mén)協(xié)同性，但當(dāng)前由于部門(mén)間的長(zhǎng)效安全協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，協(xié)力責(zé)任的內(nèi)容、要求和實(shí)施步驟缺少具體的規(guī)定，也導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)的旅游安全協(xié)力責(zé)任難以落實(shí)?！逗贾菔新糜螚l例》將旅游安全監(jiān)管的主體僅規(guī)定為“市、區(qū)、縣（市）旅游主管部門(mén)”，與《旅游法》的已有規(guī)定產(chǎn)生了沖突。為了更好地處理相關(guān)部門(mén)、旅游企事業(yè)單位、旅游者在旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防范、旅游安全隱患排查、旅游安全事件應(yīng)對(duì)中的責(zé)任與義務(wù)，現(xiàn)階段可以通過(guò)制定旅游安全應(yīng)急總體預(yù)案的形式，將相關(guān)部門(mén)的職能分工予以明確。

（六）旅游安全責(zé)任歸責(zé)與追責(zé)原則不明確

旅游安全問(wèn)題涉及自然因素、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)、技術(shù)等多方面，影響旅游安全的因素包括地質(zhì)災(zāi)害和氣象災(zāi)害等自然因素，也包括食品衛(wèi)生等衛(wèi)生因素，同時(shí)還涉及刑事犯罪和社會(huì)動(dòng)亂等社會(huì)因素、自然災(zāi)害等環(huán)境生態(tài)因素，甚至涉及政治斗爭(zhēng)、文化沖突等政治因素。從旅游安全事故類(lèi)型看，幾乎涉及《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中列舉的所有公共安全分類(lèi)。由于需要對(duì)諸多因素進(jìn)行綜合考量評(píng)判，因此在對(duì)旅游安全歸責(zé)原則及追責(zé)原則的把握上存在一定的困難，這在一定程度上也導(dǎo)致旅游安全責(zé)任與職權(quán)不對(duì)應(yīng)、責(zé)任履行情況與問(wèn)責(zé)結(jié)果不對(duì)應(yīng)的情況。

四 進(jìn)一步完善杭州旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系的對(duì)策建議

杭州市旅游安全監(jiān)管工作面對(duì)旅游業(yè)高速發(fā)展與旅游管理體制改革所帶來(lái)的雙重壓力，需要進(jìn)一步完善旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系。具體包括以下內(nèi)容。

（一）明目擴(kuò)胸，樹(shù)立“大旅游”安全監(jiān)管理念

《中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)》與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》都反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從“管理”到“治理”，反映了政府在社會(huì)事務(wù)管理方面從傳統(tǒng)的單一政府“管控”向“協(xié)商”“共治”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的旅游安全部門(mén)管理主要是基于旅游項(xiàng)目和旅游企業(yè)資質(zhì)審批權(quán)的監(jiān)管，在當(dāng)前政府部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，安全監(jiān)管手段和機(jī)制都需要做出適時(shí)調(diào)整。當(dāng)前推動(dòng)旅游安全監(jiān)管工作，必須順應(yīng)推進(jìn)現(xiàn)代化的旅游公共事務(wù)治理體系與治理能力這一建設(shè)目標(biāo)，需要我們?cè)谒悸飞厦髂繑U(kuò)胸，在方法上講求創(chuàng)新，改變過(guò)去過(guò)于倚重審批、罰款等前置與追責(zé)環(huán)節(jié)來(lái)開(kāi)展旅游安全監(jiān)管工作的傳統(tǒng)做法，強(qiáng)化旅游監(jiān)管工作的部門(mén)配合，切實(shí)提高政府旅游安全監(jiān)管能力，構(gòu)建“上下聯(lián)動(dòng)、政企協(xié)同、社會(huì)參與”的多層次、立體式旅游安全監(jiān)管體系，真正使旅游安全監(jiān)管工作落到實(shí)處、收到實(shí)效。

（二）部門(mén)協(xié)同，建立旅游安全聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制

一方面，旅游安全貫穿“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”等全部旅游要素，旅游風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生在旅游的每一個(gè)環(huán)節(jié)；另一方面，對(duì)旅游安全要素的監(jiān)管權(quán)分散在各個(gè)政府職能部門(mén)、涉旅企業(yè)以及旅游項(xiàng)目所在地基層政府中。旅游安全管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要政府組織的積極引導(dǎo)，也離不開(kāi)當(dāng)?shù)毓舶踩芾聿块T(mén)的協(xié)助，更需要旅游企業(yè)的配合，因此需要將政府旅游安全責(zé)任在不同政府部門(mén)間進(jìn)行合理配置并構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。隨著旅游外延邊際的不斷擴(kuò)大，各有關(guān)部門(mén)要對(duì)旅游安全進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，建立機(jī)制、加強(qiáng)配合、明確職責(zé)，不留監(jiān)管空白。

（三）強(qiáng)化制度，落實(shí)旅游企業(yè)安全責(zé)任機(jī)制

旅游安全生產(chǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各個(gè)環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)落實(shí)到位才能確保游客的人身財(cái)產(chǎn)安全及安全感受。要確保旅游企業(yè)主要負(fù)責(zé)人及各個(gè)部門(mén)、各工作小組、操作員工都具備良好的安全生產(chǎn)意識(shí)，制定完善的安全規(guī)則及安全章程，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定并予以落實(shí)，根據(jù)安全章程規(guī)范作業(yè)規(guī)程，依照崗位責(zé)任制劃分崗位標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)細(xì)節(jié)工作確保旅游安全。同時(shí)，要完善旅游企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任機(jī)制，對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、管理者及一線員工的行為進(jìn)行約束規(guī)范，全面促進(jìn)旅游企業(yè)安全生產(chǎn)能力的提升。

（四）權(quán)利導(dǎo)向，更新旅游安全政府監(jiān)管手段

隨著《旅游法》的頒行實(shí)施，我國(guó)對(duì)旅游者的權(quán)利保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，對(duì)政府的旅游安全保障責(zé)任也提出了更高的要求。傳統(tǒng)的旅游安全部門(mén)管理主要是基于旅游項(xiàng)目和旅游企業(yè)資質(zhì)審批權(quán)的監(jiān)管，部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)相對(duì)薄弱，對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)利用存在短板。在當(dāng)前政府部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，安全監(jiān)管手段和機(jī)制都需要做出適時(shí)調(diào)整，順應(yīng)推進(jìn)現(xiàn)代化的旅游公共事務(wù)治理體系與治理能力這一建設(shè)目標(biāo)，拓展監(jiān)管思路，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在繼續(xù)保持和強(qiáng)化審批、罰款等前置與追責(zé)環(huán)節(jié)開(kāi)展旅游安全監(jiān)管工作的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代科技手段和智慧旅游成果，創(chuàng)新旅游安全監(jiān)管方式，加大對(duì)旅行社組團(tuán)旅游過(guò)程中的旅游交通、旅游住宿、旅游餐飲、旅游購(gòu)物等重點(diǎn)領(lǐng)域的安全監(jiān)管力度。一方面，積極推進(jìn)旅行社團(tuán)隊(duì)管理系統(tǒng)的應(yīng)用，將目前的出境游、赴臺(tái)游備案制度延伸涵蓋至國(guó)內(nèi)游和入境游；另一方面，研究開(kāi)發(fā)旅游安全監(jiān)管（應(yīng)急）系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)旅游安全預(yù)警、旅游團(tuán)隊(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置以及旅游安全臺(tái)賬管理的系統(tǒng)化和信息化，促進(jìn)旅游企業(yè)安全主體責(zé)任的落實(shí)，減少旅游安全事故的發(fā)生。

（五）明確職責(zé)，完善政府旅游監(jiān)管責(zé)任體系

一是要強(qiáng)化旅游部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任。根據(jù)“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，旅游部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)旅行社的安全督察，負(fù)責(zé)旅行社安全生產(chǎn)制度、措施的制定和責(zé)任的落實(shí)，與交通部門(mén)共同監(jiān)管旅行社租賃和使用旅游車(chē)輛開(kāi)展旅游活動(dòng)的全過(guò)程；根據(jù)“誰(shuí)舉辦誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，旅游部門(mén)負(fù)責(zé)其主辦或承辦的各類(lèi)旅游節(jié)慶、展會(huì)和旅游營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)的安全監(jiān)管工作，制定各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案并監(jiān)督落實(shí)；根據(jù)安全生產(chǎn)工作的具體要求，旅游部門(mén)還要督促其機(jī)關(guān)內(nèi)部和直屬單位安全管理制度的制定和落實(shí)，增強(qiáng)安全意識(shí)，提高防范能力。二是要加強(qiáng)對(duì)旅游飯店和旅游景區(qū)的安全監(jiān)管。根據(jù)《消防法》《特種設(shè)備安全法》《食品安全法》《道路交通安全法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，飯店、景區(qū)的消防設(shè)施和消防安全措施由公安消防部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，電梯、鍋爐、壓力管道、客運(yùn)索道等特種設(shè)備的安全由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，從業(yè)人員健康、食品衛(wèi)生等由衛(wèi)生防疫和食藥部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，交通工具和交通設(shè)施的安全由交通部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，地質(zhì)安全、自然災(zāi)害、環(huán)境污染等由國(guó)土、水利、港航、環(huán)保等部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管；根據(jù)“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、文物保護(hù)單位、濕地公園單位等類(lèi)型的旅游景區(qū)則分別由建設(shè)、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、文物等相關(guān)批準(zhǔn)部門(mén)負(fù)主要的安全監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，星級(jí)飯店和A級(jí)景區(qū)作為旅行社組織旅游團(tuán)隊(duì)活動(dòng)的主要場(chǎng)所，旅游部門(mén)要依據(jù)兩個(gè)推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》積極配合相關(guān)職能部門(mén)督察旅游安全制度落實(shí)、執(zhí)業(yè)人員持證上崗、取得證照齊全有效等相關(guān)情況，實(shí)現(xiàn)多層次、全覆蓋的安全保障。

（六）重視教育，加強(qiáng)旅游者安全意識(shí)教育

隨著旅游逐漸成為國(guó)民重要的生活方式，旅游者的維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，旅游安全問(wèn)題也逐步成為社會(huì)公眾與媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。但旅游者維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)的同時(shí)，旅游中的安全防范意識(shí)仍有待增強(qiáng)。隨著群眾生活水平的不斷提高，旅游逐漸成為一種重要的生活方式，并被接受為一項(xiàng)基本的公民權(quán)利。而自助游、自駕游等個(gè)性化旅游方式和高危高風(fēng)險(xiǎn)的探險(xiǎn)游、運(yùn)動(dòng)游等旅游新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，新的旅游消費(fèi)方式涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、安全性低、掌控難度大。相比旅游業(yè)態(tài)和旅游目的地的快速擴(kuò)展，對(duì)旅游者安全意識(shí)和安全技能的培訓(xùn)仍顯不足。由于安全意識(shí)淡薄、安全知識(shí)匱乏、追求低價(jià)產(chǎn)品、忽視旅游保險(xiǎn)等，部分游客在旅游過(guò)程中不遵守相關(guān)的安全規(guī)定，對(duì)旅游活動(dòng)中存在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和警惕，事故發(fā)生后，游客自身又缺乏必要的安全避險(xiǎn)常識(shí)，這些都成為引發(fā)或擴(kuò)大旅游安全事故損失的重要原因。因此，旅游安全監(jiān)管既要規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，又要重視旅游者自身安全意識(shí)的增強(qiáng)和安全能力的提高。

（七）整合資源，強(qiáng)化新型旅游業(yè)態(tài)安全監(jiān)管能力

隨著我國(guó)旅游市場(chǎng)體系日趨成熟、產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)能級(jí)不斷提升，“醫(yī)療旅游”“教育旅游”“購(gòu)物旅游”“水上漂流”“分時(shí)度假”等新型旅游業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，大大拓展了旅游資源，豐富了旅游產(chǎn)品，成為構(gòu)建“大旅游”產(chǎn)業(yè)的生力軍。相對(duì)于傳統(tǒng)旅游業(yè)態(tài)，新興旅游業(yè)態(tài)表現(xiàn)出更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)融合性與技術(shù)融合性，同時(shí)也伴隨著更高的安全風(fēng)險(xiǎn)。這就對(duì)旅游安全監(jiān)管工作的綜合性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性以及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、快速反應(yīng)能力提出了更高的要求。旅游新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的時(shí)間短、發(fā)展速度快、安全監(jiān)管手段單一、應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)不足，需要整合各方資源，構(gòu)建務(wù)實(shí)有效的監(jiān)管體系。一是針對(duì)社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為旅游資源的項(xiàng)目，如工業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)旅游、體育旅游、中醫(yī)藥旅游等，旅游部門(mén)要積極配合原先的社會(huì)資源主管部門(mén)做好旅游安全監(jiān)管工作；二是針對(duì)新出現(xiàn)的高危、高風(fēng)險(xiǎn)旅游業(yè)態(tài)，在依法沒(méi)有部門(mén)審批的情況下，旅游部門(mén)要依照屬地管理的原則，根據(jù)《旅游法》的要求，由新業(yè)態(tài)所在地人民政府主導(dǎo)建立聯(lián)合監(jiān)管體制，對(duì)有重大安全隱患的項(xiàng)目要堅(jiān)決關(guān)停并轉(zhuǎn)，確保旅游新業(yè)態(tài)的安全和可持續(xù)發(fā)展；三是針對(duì)自駕游、自助游等新型旅游方式，旅游部門(mén)要與交通、氣象、外事等相關(guān)部門(mén)密切配合，加強(qiáng)安全教育與引導(dǎo)，及時(shí)提供旅游公共安全信息，切實(shí)增強(qiáng)旅游者的安全防范意識(shí)，提高旅游者的安全事故應(yīng)對(duì)能力。

（八）全員參與，建立旅游安全社會(huì)監(jiān)督員制度

建立和完善旅游安全社會(huì)監(jiān)督員制度，是對(duì)旅游安全監(jiān)管制度的重要補(bǔ)充，是落實(shí)《旅游法》有關(guān)安全監(jiān)管制度規(guī)定的重要舉措，也是積極利用社會(huì)力量、創(chuàng)新旅游安全監(jiān)管工作機(jī)制的重要手段。當(dāng)前旅游安全監(jiān)管工作面臨專(zhuān)制管理人員少、管理涉及領(lǐng)域廣、安全監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、安全隱患防范責(zé)任重等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。旅游安全社會(huì)監(jiān)督員制度可以有效引導(dǎo)、發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量的作用，真正實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)的無(wú)縫監(jiān)管、全面監(jiān)管、日常監(jiān)管，督促涉旅企業(yè)安全責(zé)任的落實(shí)，提升旅游安全監(jiān)管工作的社會(huì)公信力，形成行業(yè)管理與社會(huì)監(jiān)督以及常態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合、齊抓共管的局面。

（責(zé)任編輯 方晨光）

作者周魯耀，浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院公共管理系講師、公共管理學(xué)博士（郵政編碼 310015）。