構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探討*
——以浙江省為例

◎?qū)O勝梅

構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探討*
——以浙江省為例

◎?qū)O勝梅

隨著人口老齡化的加劇，老齡事業(yè)發(fā)展如何順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)和外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，適時(shí)調(diào)整工作目標(biāo)和重點(diǎn)，是擺在各級(jí)政府面前的重要課題。老齡事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于一套操作性較強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文以浙江省為例，根據(jù)“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)，對(duì)老齡事業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行探討，構(gòu)建了評(píng)價(jià)理論模型和以這一模型為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并介紹其評(píng)價(jià)方法，以期為全面科學(xué)地評(píng)價(jià)浙江省老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，制定下一步發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和規(guī)劃提供決策參考。

老齡事業(yè) 評(píng)價(jià)指標(biāo) 浙江

人口老齡化是21世紀(jì)的全球化挑戰(zhàn)。浙江作為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，不僅人口老齡化進(jìn)入時(shí)間早、發(fā)展速度快，而且老年人口內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)高齡化和空巢化的態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年末，按戶籍人口統(tǒng)計(jì)，浙江省60歲及以上老年人口為945.08萬人，占總?cè)丝诘?9.44%。其中，80歲及以上的高齡人口為146.66萬人，占老年人口總量的15.52%。失能、半失能老年人口為65.39萬人，占老年人口總量的6.92%［1］。據(jù)預(yù)測(cè)，浙江老年人口總數(shù)將于2048年前后達(dá)到峰值，為1709萬人，占總?cè)丝诘?3.78%，屆時(shí)每3個(gè)人中就有一個(gè)65歲及以上的老年人。面對(duì)不斷加劇的人口老齡化、高齡化和空巢化，老齡事業(yè)發(fā)展如何順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)，以及外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化所帶來的新問題、新需求和新要求，適時(shí)調(diào)整工作目標(biāo)和重點(diǎn)，已成為擺在各級(jí)政府面前的重要課題。人口老齡化不僅意味著老年人口總量的增加，以及社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保障負(fù)擔(dān)的加重，而且意味著養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老模式的變化。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在不斷弱化，逐步被以社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，以及以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系所取代。老年人口的供養(yǎng)體系，也由過去的以經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)為主發(fā)展成為包括經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉等多方面的內(nèi)容。所有這些，都要求我們適時(shí)調(diào)整老齡事業(yè)的工作目標(biāo)和重點(diǎn)，以推進(jìn)老齡事業(yè)的全面健康發(fā)展。老齡事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于一套操作性較強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過量化的指標(biāo)，對(duì)不同時(shí)期、不同區(qū)域的老齡事業(yè)發(fā)展綜合狀況和單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估，找出存在的差距和問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為不斷改進(jìn)并加強(qiáng)老齡工作提供參考依據(jù)。

一 浙江省老齡事業(yè)的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

多年來，浙江省委、省政府按照“黨政主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民關(guān)懷”的老齡工作方針，注重落實(shí)管理和服務(wù)基礎(chǔ)，建立健全老齡工作組織和老年保障體系，加強(qiáng)老年維權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升老年文化生活質(zhì)量，積極推進(jìn)老齡事業(yè)全面發(fā)展，取得了顯著成效，基本實(shí)現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所樂、老有所為”。

1.惠及全體老年人的社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度體系全面建立，城鄉(xiāng)老年人的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障需求得到初步滿足

建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化程度相適應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系，是發(fā)展老齡事業(yè)的重要任務(wù)和優(yōu)先領(lǐng)域。經(jīng)過多年努力，浙江已全面建立惠及全體老年人的社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度體系，城鄉(xiāng)老年人口的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障需求得到初步滿足。截至2014年底，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)2442.55萬人，其中440.16萬離退休人員享受養(yǎng)老金，人均養(yǎng)老金水平為2500元／月，居全國各省份第一位［2］。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為1342萬人，其中580萬名60歲以上的老年人享受到了不低于120元／月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。全省職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)為1900萬人，退休人員不僅個(gè)人不用繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，而且對(duì)個(gè)人賬戶計(jì)入金額和個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的比例也給予適當(dāng)照顧。全省城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為3251萬人，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)所有老年人口的全覆蓋。80歲以上的高齡老人還可以享受每月不低于30元的高齡補(bǔ)貼，平均標(biāo)準(zhǔn)為54.53元／（人·月）［3］。

2.社會(huì)救助體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，困難老人基本能得到及時(shí)救助

早在1996年，浙江就在全國率先建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。2001年，又制定出臺(tái)了《浙江省最低生活保障辦法》，以政府規(guī)章的形式確立了最低生活保障制度的法律地位。多年來，浙江最低生活保障制度穩(wěn)步實(shí)施，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)所有低保對(duì)象的應(yīng)保盡保，貧困老年人的基本生活得到有效保障。為了讓城鄉(xiāng)困難群體能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，浙江還根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的提高，建立了低保待遇的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并根據(jù)貧困老人、殘疾老人等不同情況建立了分類分層的救助體系。2014年，全省共救助經(jīng)濟(jì)困難老年人49.98萬人，救助總金額為12.73億元。由政府或村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)助的村（居）總數(shù)達(dá)14721個(gè)，169.41萬城鄉(xiāng)老年居民享受到了養(yǎng)老生活補(bǔ)貼［4］。全省農(nóng)村“五?！睂?duì)象和城鎮(zhèn)“三無”對(duì)象的集中供養(yǎng)率分別達(dá)到95%和99%。此外，浙江還建立了困難群體的醫(yī)療救助制度，42.86萬老年人得到醫(yī)療救助，這在一定程度上緩解了貧困老年人看病難和看不起病的問題。

3.城鄉(xiāng)老年組織逐步健全和完善，為老服務(wù)能力明顯提升

經(jīng)過多年努力，目前浙江已經(jīng)建立了比較健全和規(guī)范的城鄉(xiāng)老年組織，為老服務(wù)能力明顯提升。一是城市社區(qū)老齡工作深入推進(jìn)，為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成。截至2014年末，全省共有3702個(gè)社區(qū)建立了老齡工作小組，占社區(qū)總數(shù)的93.02%。有3706個(gè)社區(qū)建立了老年人協(xié)會(huì)，占社區(qū)總數(shù)的93.12%。全省社區(qū)老年人入會(huì)人數(shù)達(dá)216.53萬人，占社區(qū)老年人口總數(shù)的74.73%。二是農(nóng)村老年人協(xié)會(huì)建設(shè)得到加強(qiáng)，規(guī)范化水平不斷提高。全省建立老年人協(xié)會(huì)的行政村有26714個(gè)，入會(huì)老年人數(shù)為510.01萬人，占行政村老年人口總數(shù)的83.24%。其中，達(dá)到規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的行政村老年人協(xié)會(huì)有23137個(gè)，占已建老年人協(xié)會(huì)總數(shù)的86.61%。三是老年生活照料服務(wù)體系深入推進(jìn)。截至2014年底，全省已有83個(gè)市、縣（市、區(qū)）開展了居家養(yǎng)老服務(wù)工作，共建立居家養(yǎng)老服務(wù)組織2173個(gè)，經(jīng)培訓(xùn)持證上崗的居家養(yǎng)老專職護(hù)理人員有2838人，由政府補(bǔ)貼享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人達(dá)3.49萬人［5］。

4.老年文體教育事業(yè)蓬勃開展，老年人口精神文化生活日益豐富

為了豐富老年人口的精神文化生活，多年來，浙江按照建設(shè)“文化大省”的基本要求，加大對(duì)老年文化事業(yè)的財(cái)政投入，不斷完善老年教育網(wǎng)絡(luò)，活躍老年文化生活。截至2014年末，全省已建立老年電大分校及教學(xué)點(diǎn)12795個(gè)（所），比上年同期增加1487個(gè)（所），增長13.15%。注冊(cè)學(xué)員人數(shù)為85.62萬人，累計(jì)畢（結(jié)）業(yè)學(xué)員達(dá)331.35萬人次。全省共有老年大學(xué)179所，在校學(xué)員15.21萬人；老年學(xué)校2442所，在校學(xué)員20.36萬人；各類老年文藝團(tuán)隊(duì)1.64萬個(gè)，參加活動(dòng)的老年人達(dá)54.48萬人；老年體協(xié)3.25萬個(gè)，會(huì)員達(dá)370.36萬人，經(jīng)常參加體育活動(dòng)的老年人有578.36萬人［6］。

5.老年服務(wù)設(shè)施不斷完善，老齡事業(yè)投入逐年增加

截至2014年末，全省共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2236家，養(yǎng)老床位數(shù)31.23萬張，其中護(hù)理型床位數(shù)11.21萬張，百名老人擁有養(yǎng)老床位3.3張。全省共有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1192家，床位數(shù)達(dá)16萬張，占總床位數(shù)的51.23%。全省已建市、縣（市、區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心99個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道養(yǎng)老服務(wù)中心1274個(gè)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心13143個(gè)，城市居民養(yǎng)老服務(wù)站和具有居家養(yǎng)老服務(wù)功能的農(nóng)村“星光老年之家”分別為2308個(gè)和14138個(gè)，日間照料及托老床位數(shù)為15.54萬張，有專職護(hù)理人員3.87萬名。建有老年食堂7484個(gè)，居家養(yǎng)老志愿者服務(wù)隊(duì)伍16980支，志愿者42.83萬人。享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)的老年人達(dá)到26.13萬人，各級(jí)政府補(bǔ)貼總額達(dá)3.6億元。全省共有各類老年活動(dòng)中心（室）3.39萬個(gè)，總建筑面積達(dá)1112.56萬平方米，“四星級(jí)”“三星級(jí)”“二星級(jí)”“一星級(jí)”老年活動(dòng)中心（室）分別達(dá)到44個(gè)、1163個(gè)、9621個(gè)和3422個(gè)［7］。

6.老年維權(quán)制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，老年人合法權(quán)益得到維護(hù)

多年來，浙江堅(jiān)持法律和道德手段并重，積極加強(qiáng)老年人權(quán)益保障，有效地促進(jìn)了老年人各項(xiàng)合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。一是加大宣傳教育力度。全面加強(qiáng)以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心的老年維權(quán)法律、法規(guī)和政策的宣傳，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)維護(hù)老年人合法權(quán)益的法律意識(shí)。二是嚴(yán)格涉老案件的執(zhí)法檢查。對(duì)老年人因養(yǎng)老、醫(yī)療等糾紛的訴訟，法院予以優(yōu)先立案、優(yōu)先審理和優(yōu)先執(zhí)行。2014年，全省共受理涉老案件4213件，審結(jié)案件4009件，占受理案件總數(shù)的95.16%；執(zhí)行2244件，占審結(jié)案件總數(shù)的55.97%。三是堅(jiān)持老年法律援助。2014年，全省各級(jí)已建老年法律援助中心486個(gè)，援助涉老案件2779件；已建各類老年維權(quán)機(jī)構(gòu)4216個(gè)，從事老年人維權(quán)工作的專兼職工作人員達(dá)6383人。各級(jí)老齡辦和基層老年組織收到涉老群眾來信4031件，得到妥善處理的有3179件，占總數(shù)的78.86%；接待涉老來訪19400人次，反映問題得到妥善處理的為17220人次，占總數(shù)的88.76%［8］。

（二）存在的問題

多年來，浙江老齡事業(yè)建設(shè)雖然成效顯著，但面對(duì)不斷加劇的人口老齡化、高齡化以及空巢化，老齡事業(yè)發(fā)展依然相對(duì)滯后，面臨不少矛盾和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.養(yǎng)老保障水平總體偏低，不同制度間待遇差距大

經(jīng)過連續(xù)12年的養(yǎng)老金待遇調(diào)整，浙江企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平雖然在穩(wěn)步提升，從2005年的人均每月908元，提高至2014年的2067元。但從養(yǎng)老金的替代率看，卻沒有相應(yīng)提高。2014年全省企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均替代率為51.27%，與制度設(shè)計(jì)的60%的替代率目標(biāo)還有較大距離。而且不同制度之間，養(yǎng)老金的待遇水平相差較大。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平較低，最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平只有120元／月，僅為同期企業(yè)退休職工平均養(yǎng)老金水平的1／17、同期農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1／4。這樣的水平很難保障老年人口的基本生活。而且隨著人口老齡化的不斷加劇，不管是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，都面臨較大的基金支付壓力，制度的可持續(xù)性堪憂。

2.老年人醫(yī)療保障問題依然嚴(yán)峻

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立，雖然在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)老年人口看病難、看病貴的問題，滿足了他們的醫(yī)療保障需求，但受籌資水平的限制，報(bào)銷補(bǔ)償水平總體較低，老年人的醫(yī)療保障問題并未從根本上得到解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，浙江省城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的住院補(bǔ)償率為36.5%，門診補(bǔ)償率為24%，參保者個(gè)人負(fù)擔(dān)依然較重。而老年群體又是一個(gè)疾病高發(fā)群體，較易出現(xiàn)常見病、多發(fā)病，提高報(bào)銷比例的需求很迫切。另外，由于政府公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入低，老年人在社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)方面所應(yīng)享受的優(yōu)惠還不能得到充分體現(xiàn)，“以醫(yī)養(yǎng)防”的現(xiàn)象依然存在。而且我國現(xiàn)行的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，自成系統(tǒng)，使得老年人在健康狀況和生活自理面臨困境時(shí)，無法得到及時(shí)有效的治療，不得不經(jīng)常往返于家庭、醫(yī)院和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間，既耽誤治療、增加費(fèi)用，又加重了家庭負(fù)擔(dān)。

3.養(yǎng)老服務(wù)體系難以滿足養(yǎng)老服務(wù)需求

近年來，浙江養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖然發(fā)展較快，但與日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，矛盾依然非常突出。一是現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存量與日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求不匹配，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)跟不上人口老齡化的進(jìn)程。2014年，全省老年人口總數(shù)為945.08萬人，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)為31.23萬張，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)占老年人口的比重為3.3%，與國際上通行的4%～7%相比，還存在一定差距。二是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，縣、鄉(xiāng)、村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相對(duì)薄弱，城鄉(xiāng)“星光老年之家”沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，家庭服務(wù)、集中供養(yǎng)、殘疾老年人護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重滯后。三是缺乏居家養(yǎng)老的配套措施。目前，政府出臺(tái)的優(yōu)惠政策主要針對(duì)的是機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)對(duì)象，很少惠及居家養(yǎng)老的服務(wù)對(duì)象，已設(shè)置的服務(wù)項(xiàng)目不能很好地滿足居家養(yǎng)老的老年人口的需求。四是服務(wù)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)偏低。從業(yè)人員年齡大、文化程度低，缺乏護(hù)理技能和專業(yè)知識(shí)，不能適應(yīng)護(hù)理、養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、臨終關(guān)懷等一體化的養(yǎng)老服務(wù)需求。五是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困難。現(xiàn)有政策對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持不配套，門檻又高，導(dǎo)致一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入進(jìn)退兩難的境地。新建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又受土地、規(guī)劃、消防、審批等政策的制約，往往被拒之門外。

4.老年人精神文化需求不能得到較好滿足

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高，老年人口物質(zhì)層面的需求得到了一定滿足，精神層面的需求開始被不斷激發(fā)和釋放出來。近年來，各地廣場(chǎng)舞的興起說明，老年人口對(duì)自身的健康越來越關(guān)注。如何在有效保障老年人口基本生存權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)老年人口的文化、體育以及社會(huì)參與等發(fā)展權(quán)，使他們老有所學(xué)、老有所樂、老有所為，依然是老齡工作的重點(diǎn)。雖然近年來浙江不斷加大老年文化、體育等活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)力度，建立了不少“星光老年之家”、各類老年活動(dòng)中心（室）及老年大學(xué)等活動(dòng)場(chǎng)所，但因活動(dòng)場(chǎng)所規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施差、活動(dòng)內(nèi)容單一等因素，還不能充分滿足老年人的精神文化、體育健康以及娛樂需求。一些老社區(qū)的老年活動(dòng)場(chǎng)所亟須改善，基層農(nóng)村文化體育設(shè)施建設(shè)亟須加強(qiáng)，老年人口參與社會(huì)的體制機(jī)制還有待進(jìn)一步健全和完善。

5.高齡和失能老年人照顧問題比較突出

隨著人口預(yù)期壽命的不斷延長，高齡和失能老人越來越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，浙江省80歲以上的高齡老人共有146.66萬人，失能、半失能老年人口達(dá)65.39萬人，分別占全省老年人口總量的15.5%和6.92%［9］。這部分老年群體亟須得到長期的生活照料，否則既影響老年人自身的生活質(zhì)量，又牽扯老年人子女及親屬的精力。目前浙江的專業(yè)康復(fù)護(hù)理機(jī)構(gòu)和專業(yè)護(hù)理人員都十分缺乏，全省護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)僅占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的35%，養(yǎng)老護(hù)理工作又因社會(huì)地位低，待遇差，工作累，很難吸引和留住人才。目前從業(yè)者主要以外來務(wù)工人員為主，這些人員不僅年齡大，而且大多缺乏專業(yè)護(hù)理技能。加快發(fā)展專業(yè)老年護(hù)理機(jī)構(gòu)以及培養(yǎng)專業(yè)老年護(hù)理人員已刻不容緩，應(yīng)引起政府和社會(huì)的高度重視。

二 構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)想

（一）構(gòu)建思路

構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目的，主要在于解決“十三五”乃至更長時(shí)間內(nèi)浙江省老齡事業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)問題，實(shí)現(xiàn)老齡事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)。為此，在構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，必須考慮三個(gè)方面的問題：一是發(fā)展老齡事業(yè)，政府到底需要重點(diǎn)做哪些工作？二是保障這些工作順利完成所需要的外部條件是什么？三是實(shí)施效果如何？是否需要根據(jù)實(shí)施效果進(jìn)行目標(biāo)修正與調(diào)整？根據(jù)遞進(jìn)因素分析法［10］，我們認(rèn)為浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可分為三個(gè)“因素指標(biāo)”，即老齡事業(yè)發(fā)展水平、老齡事業(yè)支撐能力和老齡事業(yè)發(fā)展效果?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，我們構(gòu)建了評(píng)價(jià)浙江省老齡事業(yè)發(fā)展綜合狀況的三維理論模型（見圖1）。X軸表示老齡事業(yè)發(fā)展水平，Y軸表示老齡事業(yè)支撐能力，Z軸表示老齡事業(yè)發(fā)展效果。

圖1 老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)三維模型

老齡事業(yè)發(fā)展水平主要反映需要由政府承擔(dān)或由政府推動(dòng)的工作執(zhí)行和完成情況。我們認(rèn)為，在“十三五”乃至更長時(shí)間內(nèi)，浙江省老齡事業(yè)的工作重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：一是老年人口的社會(huì)保險(xiǎn)問題；二是老年人口的社會(huì)救助問題；三是老年人口的社會(huì)優(yōu)待問題；四是老年人口的社會(huì)服務(wù)問題；五是老年人口的精神文化生活問題。因此，老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r可以轉(zhuǎn)化為5個(gè)下級(jí)指標(biāo)。

老齡事業(yè)發(fā)展支撐能力建設(shè)是保障老齡事業(yè)發(fā)展的人力和物力基礎(chǔ)，尤其是隨著科技的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，如何充分發(fā)揮科技在老齡事業(yè)發(fā)展中的作用，將是未來老齡事業(yè)發(fā)展的一大趨勢(shì)。我們認(rèn)為，老齡事業(yè)支撐能力建設(shè)可以進(jìn)一步分解為資金投入、隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)支撐3個(gè)下級(jí)指標(biāo)。

老齡事業(yè)發(fā)展效果是從老齡事業(yè)面向的工作對(duì)象來考察老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的。老齡事業(yè)的主要工作對(duì)象是老齡人口，他們的生存狀況和感受可以直接反映浙江省老齡事業(yè)的發(fā)展成效，具體可通過主觀效果、客觀效果以及社會(huì)參與等方面來體現(xiàn)。因此，老齡事業(yè)發(fā)展效果指標(biāo)可進(jìn)一步分為主觀感受、客觀預(yù)期和社會(huì)參與3個(gè)下級(jí)指標(biāo)。

（二）指標(biāo)體系框架和指標(biāo)選擇

為全面、客觀地反映浙江省老齡事業(yè)發(fā)展所處的階段，確定政府推動(dòng)老齡事業(yè)發(fā)展的工作目標(biāo)和重點(diǎn)，在評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體選擇上，必須充分考慮科學(xué)性、可比性、可量性、適中性以及公平性。根據(jù)以上構(gòu)建思路和指標(biāo)選擇考慮，借鑒國內(nèi)外有關(guān)老齡事業(yè)發(fā)展程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并結(jié)合浙江省老齡事業(yè)發(fā)展實(shí)際，我們將浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架確定為7個(gè)二級(jí)指標(biāo)、18個(gè)三級(jí)指標(biāo)、67個(gè)四級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)量過于龐大，既容易使相關(guān)性強(qiáng)的指標(biāo)相互重疊，也會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)目的發(fā)生轉(zhuǎn)變。在與浙江省老齡委協(xié)商，并征求和吸收相關(guān)政府部門意見和建議的基礎(chǔ)上，我們對(duì)67個(gè)四級(jí)指標(biāo)做了進(jìn)一步調(diào)整。綜合考慮數(shù)據(jù)的可獲取性、變量組合關(guān)系以及指標(biāo)之間的相對(duì)獨(dú)立性，在滿足評(píng)價(jià)目標(biāo)的前提下，構(gòu)建了由7個(gè)二級(jí)指標(biāo)、18個(gè)三級(jí)指標(biāo)、52個(gè)四級(jí)指標(biāo)組成的浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表1）。

表1 浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表

1.老年社會(huì)保險(xiǎn)指標(biāo)

社會(huì)保險(xiǎn)是國家為化解公民年老、疾病、失業(yè)、死亡等風(fēng)險(xiǎn)而建立的制度安排，是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)中與老年人直接相關(guān)的主要有養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，這兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的完善與否將對(duì)老年人的生活質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，應(yīng)成為評(píng)價(jià)老齡事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)。浙江養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民基本生活保障制度三項(xiàng)制度組成。由于被征地農(nóng)民基本生活保障制度只是一項(xiàng)過渡性制度安排，我們暫不將其納入評(píng)價(jià)體系。醫(yī)療保險(xiǎn)則由職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度構(gòu)成。對(duì)于各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，我們將從參保率和保障水平兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.老年社會(huì)救助指標(biāo)

社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一道安全保障網(wǎng)，對(duì)于緩解和消除老年貧困有著非常重要的作用。老年群體作為社會(huì)弱勢(shì)群體，大多缺乏勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力有限，一旦步入貧困，很難憑借自身的努力改變現(xiàn)狀。因此，社會(huì)救助對(duì)老年人來說尤為重要，是老齡事業(yè)發(fā)展中不可忽視的一個(gè)方面。目前浙江的社會(huì)救助，主要由最低生活保障制度和專項(xiàng)救助援助組成。從浙江的實(shí)際來看，傳統(tǒng)體制內(nèi)和城鎮(zhèn)地區(qū)老年人口的社會(huì)保障覆蓋率已達(dá)較高水平，且能享受較高保障，而農(nóng)村地區(qū)老年人口所能享受的救助水平仍有待進(jìn)一步提高。對(duì)于各項(xiàng)制度，我們將從制度覆蓋率以及救助水平兩個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.老年社會(huì)優(yōu)待指標(biāo)

老年優(yōu)待是政府和社會(huì)對(duì)老年人的一種褒揚(yáng)，體現(xiàn)了社會(huì)文明和進(jìn)步。從一定意義上講，這也是國家為保障和維護(hù)老年人的一定生活質(zhì)量、滿足其物質(zhì)和精神需要而采取的社會(huì)福利措施。老年優(yōu)待包括服務(wù)型優(yōu)待和津貼型優(yōu)待，具體可從老年優(yōu)待項(xiàng)目數(shù)、老年優(yōu)待覆蓋率以及老年優(yōu)待津貼水平等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.老年社會(huì)服務(wù)指標(biāo)

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是人口老齡化提出的必然要求，包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)和集中供養(yǎng)等。我們將從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老年人口的比重、護(hù)理型養(yǎng)老床位數(shù)占全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的比重、開展居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)占社區(qū)總數(shù)的比重、農(nóng)村“五?！睂?duì)象集中供養(yǎng)率和城鎮(zhèn)“三無”對(duì)象集中供養(yǎng)率等幾個(gè)方面，來對(duì)老年社會(huì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5.老年社會(huì)文化指標(biāo)

發(fā)展老年社會(huì)文化，是豐富和提高老年人精神文化生活的需要，具體包括老年文化建設(shè)、老年教育建設(shè)和老年體育建設(shè)三個(gè)方面。在老年文化建設(shè)上，應(yīng)增加面向服務(wù)老年人的展覽館、博物館、圖書室、文化館等文化娛樂場(chǎng)所，充分利用好現(xiàn)有設(shè)施為老年人服務(wù)。在老年教育建設(shè)上，需加大對(duì)老年教育的資金投入，因地制宜地辦好老年大學(xué)、老年網(wǎng)上學(xué)校，提高老年教育的覆蓋率。在老年體育建設(shè)上，應(yīng)經(jīng)常組織基層老年文體活動(dòng)和老年體育健身運(yùn)動(dòng)會(huì)，組建老年體育團(tuán)隊(duì)，讓更多老年人參與到體育活動(dòng)中來。

6.老齡事業(yè)能力建設(shè)指標(biāo)

老齡事業(yè)的發(fā)展必須有一定的人力、物力和財(cái)力做支撐。對(duì)老齡事業(yè)的投入，是保障老齡事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)資金來源的不同，可以分為財(cái)政投入和其他投入。其中，財(cái)政投入是老齡事業(yè)投入的主要來源，主要包括社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重、老齡事業(yè)支出占社會(huì)保障支出的比重、老年人口人均老齡工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等；其他投入包括福彩公益金、慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、社會(huì)捐贈(zèng)、企事業(yè)單位捐贈(zèng)、海外捐贈(zèng)、集體經(jīng)濟(jì)扶持等用于老齡事業(yè)的資金和物質(zhì)投入。老齡工作隊(duì)伍建設(shè)則是保障老齡事業(yè)發(fā)展的人力支撐，可用每萬名老年人口老齡辦專職人員數(shù)和社區(qū)志愿者人數(shù)占社區(qū)總?cè)丝诘谋戎氐葋磉M(jìn)行評(píng)價(jià)。而科技的應(yīng)用可為老齡事業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐，具體可用社區(qū)電子網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)覆蓋率、應(yīng)急呼叫救助系統(tǒng)覆蓋率來進(jìn)行評(píng)價(jià)。

7.老齡事業(yè)發(fā)展效果指標(biāo)

老齡事業(yè)發(fā)展效果，可從老年人的主觀感受、客觀預(yù)期以及社會(huì)參與三個(gè)維度來進(jìn)行評(píng)價(jià)。老年人的主觀感受包括老年人安全感、老年人幸福感、老年人生活滿意度等；客觀預(yù)期可以通過平均預(yù)期壽命、老年人體質(zhì)監(jiān)測(cè)合格率等指標(biāo)來反映；社會(huì)參與可以通過基層老年協(xié)會(huì)普及率、基層老年協(xié)會(huì)合格率以及老年人口中志愿者比例等指標(biāo)來反映。

三 基于指標(biāo)體系的綜合評(píng)價(jià)方法

指標(biāo)體系的綜合評(píng)價(jià)，不僅需要對(duì)不同指標(biāo)在整個(gè)體系中的權(quán)系數(shù)進(jìn)行賦值，而且需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理。對(duì)指標(biāo)體系的權(quán)系數(shù)進(jìn)行賦值，可以采用熵技術(shù)支持下的AHP評(píng)價(jià)模型和專家群民主決策支持下定性指標(biāo)定量轉(zhuǎn)化兩種不同方法。指標(biāo)的“價(jià)值”量化，可以采用模糊隸屬度函數(shù)法進(jìn)行無量綱化處理。在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建綜合測(cè)度模型進(jìn)行運(yùn)算。

（一）專家群民主決策支持下定性指標(biāo)定量轉(zhuǎn)化的賦權(quán)方法

當(dāng)所選擇的評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量過多時(shí)，采用熵技術(shù)支持下的AHP評(píng)價(jià)模型確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)系數(shù)，可能會(huì)導(dǎo)致不符合遞推性公理，也可能會(huì)因煩瑣的判斷和復(fù)雜的計(jì)算而令非本領(lǐng)域的專家望而生畏，即便是本領(lǐng)域的專家亦會(huì)感到繁難。解決上述兩大問題的有效途徑，就是選擇專家易于介入、形式簡單、處理方便且相對(duì)客觀的專家群民主決策支持下定性指標(biāo)定量轉(zhuǎn)化的賦權(quán)方法，以此確定52個(gè)四級(jí)指標(biāo)的權(quán)系數(shù)，然后將三級(jí)指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的權(quán)系數(shù)按比例分配到四級(jí)指標(biāo)中去，從而得到52個(gè)四級(jí)指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的權(quán)系數(shù)。我們采用專家群民主決策支持下定性指標(biāo)定量轉(zhuǎn)化的賦權(quán)方法，來確定浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)無量綱化處理

評(píng)價(jià)老齡事業(yè)發(fā)展程度，除了科學(xué)確定各指標(biāo)在整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)系數(shù)外，還需要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理，使其量綱、社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義、表現(xiàn)形式以及與總目標(biāo)的作用趨向彼此不同的指標(biāo)之間具有可比性，進(jìn)而進(jìn)行實(shí)力的綜合測(cè)評(píng)?？紤]到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中既有正向指標(biāo)，又有逆向指標(biāo)，指標(biāo)間的“好”與“壞”在很大程度上帶有模糊性，因此，采用模糊隸屬度函數(shù)法對(duì)各指標(biāo)的“價(jià)值”進(jìn)行量化。其函數(shù)模型一般形式如下。

對(duì)正向指標(biāo)，采用半升梯形模糊隸屬度函數(shù)，即

對(duì)逆向指標(biāo)，采用半降梯形模糊隸屬度函數(shù)，即

（三）綜合評(píng)價(jià)模型

指標(biāo)權(quán)系數(shù)和量化值確定之后，采用以下公式求浙江省老齡事業(yè)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)指數(shù)F及各大類分指標(biāo)評(píng)價(jià)指數(shù)。

在式（3）中，F(xiàn)為浙江省老齡事業(yè)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)指數(shù)，f（A）、f（B）、f（C）分別為發(fā)展水平指數(shù)、支撐能力指數(shù)和發(fā)展效果指數(shù)。

上述模型中，f（A1）、f（A2）、f（A3）、f（A4）、f（A5）分別代表發(fā)展水平5個(gè)二級(jí)指標(biāo)的合成指數(shù)，f（B資金）、f（B隊(duì)伍）、f（B技術(shù)）分別代表支撐能力3個(gè)三級(jí)指標(biāo)的合成指數(shù)，f（C主觀感受）、f（C客觀預(yù)期）、f（C社會(huì)參與）分別代表發(fā)展效果3個(gè)三級(jí)指標(biāo)的合成指數(shù)。而發(fā)展水平中5個(gè)二級(jí)指標(biāo)的合成指數(shù)，即老年社會(huì)保險(xiǎn)指數(shù)、老年社會(huì)救助指數(shù)、老年社會(huì)優(yōu)待指數(shù)、老年社會(huì)服務(wù)指數(shù)和老年社會(huì)文化指數(shù)分別利用下面的模型進(jìn)行計(jì)算。

四級(jí)指標(biāo)的合成指數(shù)則全部用下式進(jìn)行計(jì)算，即

在式（12）中，X=1，2，3，4，5，6；n為第X個(gè)指數(shù)的四級(jí)指標(biāo)數(shù)量；ωj為第j個(gè)指標(biāo)的權(quán)系數(shù)，j=1，2，…，m；Φj為第j個(gè)指標(biāo)的模糊隸屬度函數(shù)值。

四 政策建議

（一）根據(jù)老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)編制老齡事業(yè)年度統(tǒng)計(jì)報(bào)表

老齡事業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)施，需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐。為便于數(shù)據(jù)采集，更好地監(jiān)測(cè)全省以及各地市老齡事業(yè)發(fā)展水平，建議省老齡委對(duì)原有的年度老年人口以及老年事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)表進(jìn)行更新，按照已定的規(guī)范化評(píng)價(jià)指標(biāo)來編制全省、各市縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，為全面、客觀地評(píng)價(jià)和研究各地老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r提供最基本的數(shù)據(jù)來源，并進(jìn)行縱向和橫向比較與管理。建議在新報(bào)表中，增加關(guān)于老年優(yōu)待、老年社會(huì)服務(wù)以及老齡事業(yè)財(cái)政投入等方面的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。

（二）對(duì)全省老齡事業(yè)發(fā)展進(jìn)行年度評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公開發(fā)布

隨著人口老齡化的不斷深化，老年人口及其相關(guān)問題越來越成為社會(huì)各界和研究機(jī)構(gòu)關(guān)注的熱點(diǎn)。建議根據(jù)老齡事業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)全省以及11個(gè)地市的老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、支撐能力以及實(shí)施效果進(jìn)行年度評(píng)價(jià)，找短板、補(bǔ)不足，表揚(yáng)先進(jìn)、鞭策落后，以促進(jìn)全省老齡事業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。同時(shí)，編制老齡事業(yè)發(fā)展年度報(bào)告，并向社會(huì)公開發(fā)布，以便相關(guān)政府部門、科研機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位使用。為了提高評(píng)價(jià)結(jié)果的公平性和公正性，建議委托具有獨(dú)立地位的第三方機(jī)構(gòu)或高校來對(duì)指數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，以減少政府行政力量的干預(yù)和影響。

（三）適時(shí)調(diào)整評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重以及目標(biāo)值

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，老齡人口的需求層次和內(nèi)容是不同的。因此，老齡事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和工作重點(diǎn)也應(yīng)有所不同。為了更好地發(fā)揮評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的作用，以指標(biāo)促目標(biāo)，建議根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段老年人口的需求變化以及政府工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，適時(shí)對(duì)老齡事業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重以及目標(biāo)值進(jìn)行調(diào)整，以更好地促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展，滿足老年人口不斷增長的物質(zhì)和精神文化需求，使他們“老有善養(yǎng)”“病有良醫(yī)”“困有優(yōu)助”，為建設(shè)“兩美”現(xiàn)代化浙江做出貢獻(xiàn)。

注釋

［1］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［2］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［3］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［4］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［5］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［6］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［7］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［8］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［9］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［10］遞進(jìn)因素分析法是指標(biāo)體系構(gòu)建的一種常用方法，主要通過處于不同層次的“因素指標(biāo)”對(duì)“待解釋指標(biāo)”進(jìn)行解釋，將評(píng)價(jià)目標(biāo)逐級(jí)分解，直至將所有的因素全部轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)，處于不同層次的“因素指標(biāo)”和“待解釋指標(biāo)”組成一個(gè)“樹”形結(jié)構(gòu)圖。通過這樣一層一層的遞進(jìn)分析，可以全面揭示待評(píng)對(duì)象。

（責(zé)任編輯 王立嘉）

作者孫勝梅，浙江省人力資源和社會(huì)保障科學(xué)研究院副研究員、研究室主任（郵政編碼 310012）。