關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的思考

陶慧

關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的思考

陶慧

我國(guó)的行政訴訟自第一部《行政訴訟法》公布以來(lái)一直存在擴(kuò)大受案范圍的需求。從保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益出發(fā)，司法解釋多次對(duì)受案范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，但也存在限縮法律規(guī)定的現(xiàn)象。2014年修改后的《行政訴訟法》大幅度地?cái)U(kuò)充了受案范圍，但未改變受案范圍的列舉規(guī)定模式。對(duì)于行政訴訟受案范圍的問(wèn)題，應(yīng)重視立法解釋和理論研究，并通過(guò)指導(dǎo)性案例靈活應(yīng)對(duì)。被訴行為符合行政行為本質(zhì)，并具備侵犯當(dāng)事人權(quán)益的一般效果，就應(yīng)該屬于行政訴訟的受案范圍。

行政訴訟；受案范圍；司法解釋?zhuān)涣⒎ń忉專(zhuān)恢笇?dǎo)性案例

我國(guó)的第一部《行政訴訟法》于1989年公布。當(dāng)時(shí)，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還未確立，“保障人權(quán)”和“依法治國(guó)”尚未寫(xiě)入《憲法》。因此，可以說(shuō)第一部《行政訴訟法》的內(nèi)容也具有明顯的時(shí)代局限性。實(shí)踐中，行政訴訟的一審案件少、原告勝訴率低、上訴案件多。2014年對(duì)這部法律進(jìn)行了多方面的修改，從立法思想到具體制度設(shè)計(jì)都有很大的變化。下面，對(duì)行政訴訟受案范圍問(wèn)題談幾點(diǎn)意見(jiàn)。

一、行政訴訟受案范圍的變化情況

行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍，這個(gè)范圍是由法律規(guī)定的。訴訟涉及的行政爭(zhēng)議在法律規(guī)定的法院受案范圍之內(nèi)，法院才會(huì)受理。行政訴訟受案范圍決定著司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體行為的監(jiān)督范圍，同時(shí)也決定著受到行政主體侵害的公民、法人或其他組織訴訟的范圍。

1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》已提到了行政訴訟，如第3條第2款：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。不過(guò)，尚未明確涉及行政訴訟的受案范圍。

1989年的《行政訴訟法》，第2條①概括地規(guī)定了行政訴訟的受案范圍；第11條②列舉了人民法院應(yīng)當(dāng)受理的8類(lèi)涉及具體行政行為的訴訟；第12條采用排除方法列舉了人民法院不受理的4類(lèi)行政訴訟。

1991年6月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行意見(jiàn)》）論及受案范圍時(shí)，對(duì)“具體行政行為”作了界定：“指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！钡珜W(xué)界對(duì)此有異議，認(rèn)為這種界定排除了法律規(guī)定本來(lái)包含的一些行政行為（如行政合同）的可訴性。

2000年3月，最高人民法院公布《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》），《試行意見(jiàn)》同時(shí)廢止?！度舾山忉尅吩?989年《行政訴訟法》第12條規(guī)定的基礎(chǔ)上，又排除了5類(lèi)行政行為：公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。解釋的起草者認(rèn)為，沒(méi)有改變法律關(guān)于受案范圍的規(guī)定，只是取消了以前對(duì)受案范圍的不當(dāng)限制，是“恢復(fù)而非擴(kuò)大”［1］。

2014年修改后的《行政訴訟法》沒(méi)有改變對(duì)受案范圍的列舉規(guī)定模式，但大幅度地?cái)U(kuò)充了受案范圍③，這主要體現(xiàn)在對(duì)可訴對(duì)象和保護(hù)權(quán)益的規(guī)定方面?！熬唧w行政行為”已被修改為“行政行為”，吸取了《若干解釋》的經(jīng)驗(yàn)。

二、正確理解和把握行政訴訟受案范圍

（一）重視立法解釋

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1989年以來(lái)，最高人民法院發(fā)布的涉及行政訴訟受案范圍的司法解釋有40個(gè)之多，其中大部分是從保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益出發(fā)而對(duì)受案范圍進(jìn)行了擴(kuò)展。同時(shí)，通過(guò)司法解釋也明確地將一些行政行為排除在受案范圍之外，其中包括刑事司法行為、行政調(diào)解和仲裁行為、協(xié)助執(zhí)行行為、行政過(guò)程行為、重復(fù)處理行為、行政指導(dǎo)行為、對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為、拒絕相對(duì)人不合理要求的行為。這些行為中，有的不是受理階段就能判斷其性質(zhì)的，比如是否對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，就需要法院進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查以后才能得出結(jié)論。司法解釋主要是針對(duì)法院審判中如何具體應(yīng)用法律所作的解釋?zhuān)墙o法院審判工作提供具體指引的。將行政指導(dǎo)行為等行政行為排除在外，使得起訴條件“高階化”，實(shí)際上限縮了法律規(guī)定的受案范圍，有越權(quán)之嫌［2］。司法解釋本身也存在一定局限性。最高人民法院頒布的司法解釋缺乏民主基礎(chǔ)，適用范圍有限，且容易受一定時(shí)期司法政策的影響④。

1989年的《行政訴訟法》為將來(lái)擴(kuò)展受案范圍留下了空間。按其第11條第2款規(guī)定，其他法律、法規(guī)規(guī)定的可以提起訴訟的行政案件，也屬于行政訴訟的受案范圍。修改后的《行政訴訟法》延續(xù)了這一規(guī)定模式。一般認(rèn)為，基于文義解釋?zhuān)瑪U(kuò)大受案范圍有2種解釋路徑：一是對(duì)具體法律概念進(jìn)行解釋?zhuān)欢菍?duì)整個(gè)受案范圍的規(guī)定模式進(jìn)行解讀。筆者認(rèn)為，在短期內(nèi)不可能修法的情況下，如果需要擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，應(yīng)該采用立法解釋?zhuān)撬痉ń忉?。立法解釋主體是立法機(jī)關(guān)，具有廣泛的民主基礎(chǔ)，其效力與法律相同，高于司法解釋。立法機(jī)關(guān)通過(guò)嚴(yán)格的程序進(jìn)行解釋?zhuān)灿欣诒ＷC結(jié)果的科學(xué)性和公正性。而司法解釋在實(shí)踐中存在許多弊端，由法院對(duì)抽象的法條進(jìn)行解釋?zhuān)腥绶ㄔ鹤约赫莆樟诵姓V訟的開(kāi)合之門(mén)，這可能導(dǎo)致法律的某些規(guī)定被擱置。

（二）完善指導(dǎo)性案例制度

指導(dǎo)性案例是指由最高人民法院確定并發(fā)布的，對(duì)全國(guó)法院的審判、執(zhí)行工作具有指導(dǎo)作用的案例。指導(dǎo)性案例對(duì)于統(tǒng)一法律的適用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范法官的裁判活動(dòng)、強(qiáng)化裁判的說(shuō)理論證等具有重要的意義。我國(guó)的案例指導(dǎo)制度是2005年最高人民法院在《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004—2008）》中提出來(lái)的，就其實(shí)踐運(yùn)行的情況看，雖然不具有判例法的效力，但卻發(fā)揮著類(lèi)似大陸法系判例的功能，即審判具有相似性的案件，法院應(yīng)參照指導(dǎo)性案例。

《最高人民法院公報(bào)》所載行政訴訟案例，涉及受案范圍問(wèn)題的，大多力圖恢復(fù)或者擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。指導(dǎo)性案例5號(hào)和22號(hào)就分別將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為納入了受案范圍［3］。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定”時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有聽(tīng)證的權(quán)利。在6號(hào)案例（黃澤富、何伯瓊等訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案）中，法官認(rèn)為其中的“等”應(yīng)是不完全列舉，類(lèi)似的其他對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大影響的行政處罰，也同樣適用聽(tīng)證程序。應(yīng)該說(shuō)，這樣的判決理由完全符合對(duì)法條的文義解釋和體系解釋。實(shí)踐中，對(duì)法條的理解存在局限的情況下或者法律規(guī)定本身存在缺陷時(shí)，司法機(jī)關(guān)并非消極地等待立法機(jī)關(guān)修改法律，而會(huì)運(yùn)用法理和經(jīng)驗(yàn)對(duì)法條進(jìn)行靈活地解釋運(yùn)用。再如“田永訴北京科技大學(xué)案”，法院認(rèn)為大學(xué)對(duì)受教育者頒發(fā)學(xué)位證書(shū)的行為屬于行政訴訟的受案范圍，但在判決書(shū)中卻并沒(méi)有明確指出對(duì)《行政訴訟法》條文的適用，只是確定了大學(xué)的被訴行為具備侵害權(quán)利的一般效果。由此案例可以看出，解釋受案范圍還有另一條路徑：判斷是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不要求完全符合法律的列舉規(guī)定，只要該被訴行為符合行政行為的本質(zhì)，并具備侵犯當(dāng)事人權(quán)益的一般效果，那就在受案范圍之內(nèi)。

指導(dǎo)性案例制度已經(jīng)施行10年有余，最高人民法院對(duì)于指導(dǎo)性案例的選取、發(fā)布等均有嚴(yán)格的程序。從司法實(shí)踐來(lái)看，它在擴(kuò)大受案范圍方面發(fā)揮的作用已不可小覷。進(jìn)一步完善指導(dǎo)性案例制度，根據(jù)實(shí)際情況靈活應(yīng)對(duì)，對(duì)于正確理解法律規(guī)定的行政訴訟受案范圍也具有重要意義。

（三）積極開(kāi)展理論研究

行政法學(xué)界對(duì)行政訴訟受案范圍的研究主要有2個(gè)方向：一是從規(guī)范條文出發(fā)，闡釋?xiě)?yīng)該如何理解法條對(duì)受案范圍的規(guī)定；二是根據(jù)實(shí)際情況，從完善行政訴訟制度出發(fā)，對(duì)受案范圍的司法解釋、法律修改等提出意見(jiàn)［4］。學(xué)者們通過(guò)著書(shū)立說(shuō)支持?jǐn)U大受案范圍，他們的學(xué)術(shù)討論也會(huì)對(duì)具體案件的審理產(chǎn)生積極影響。如在“劉燕文訴北京大學(xué)案”中，國(guó)家行政學(xué)院就舉辦了一次專(zhuān)家討論會(huì)。圍繞法院受理此案的法律依據(jù)，有的學(xué)者提出可適用“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照”（1989年《行政訴訟法》第11條列舉的第4項(xiàng)），有的學(xué)者主張適用《行政訴訟法》第2條?？傊?，只要實(shí)事求是地采取靈活的解釋?xiě)B(tài)度，就肯定能找到相關(guān)法律依據(jù)。對(duì)法條的理解不能在文字上錙銖必較，而要從保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)出發(fā)尋找依據(jù)。

學(xué)者們的研究不應(yīng)停留在紙面，而要通過(guò)各種方式積極參與司法實(shí)踐。高校的教授可以兼職做法律顧問(wèn)，法官也可以到學(xué)校開(kāi)講座。實(shí)務(wù)界和理論界的相互滲透與合作，有助于理論與實(shí)際相結(jié)合，發(fā)揮理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用以及實(shí)踐對(duì)理論研究的啟發(fā)作用。

注釋?zhuān)?/p>

①1989年《行政訴訟法》第2條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！?014年修改后，此處的“具體行政行為”變?yōu)椤靶姓袨椤薄?/p>

②1989年《行政訴訟法》第11條：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對(duì)拘留、罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！?/p>

③2014年《行政訴訟法》第12條：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；（三）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”

④針對(duì)行政訴訟一審案件少的問(wèn)題，最高人民法院在全國(guó)審判工作會(huì)議上要求地方法院積極大膽地受理行政案件。結(jié)果，一審行政案件的審結(jié)數(shù)出現(xiàn)了明顯上升的現(xiàn)象，如1993年為27 958件，1994年即變?yōu)?4 567件。2000年最高人民法院出臺(tái)《若干解釋》以后，一審行政案件的結(jié)案數(shù)在一段時(shí)期內(nèi)又有較大幅度的增長(zhǎng)，如2009年為120 530件，2010年為129 806件。

［1］江必新.是恢復(fù)不是擴(kuò)大：談《若干解釋》對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定［J］.法律適用，2000（7）.

［2］譚煒杰.行政訴訟受案范圍否定性列舉之反思［J］.行政法學(xué)研究，2015（1）.

［3］孫光寧.指導(dǎo)性案例：擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的司法探索［J］.行政論壇，2015（4）.

［4］朱芒.概括主義的行政訴訟“受案范圍”：一種法解釋路徑的備忘錄［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（6）.

（編輯：米盛）

D925.3

A

1673-1999（2016）06-0020-03

陶慧（1989-），女，安徽大學(xué)（安徽合肥230601）法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

2016-03-24

合肥市司法局資助項(xiàng)目“當(dāng)前推進(jìn)法治合肥建設(shè)中亟待解決的問(wèn)題與對(duì)策”（2013SKH010057）階段性成果（項(xiàng)目主持人：陳宏光）。