新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義、主要挑戰(zhàn)與路徑選擇

李建偉

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 社會發(fā)展研究部，北京　100010)

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新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義、主要挑戰(zhàn)與路徑選擇

李建偉

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 社會發(fā)展研究部，北京100010)

摘要：新時期，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型壓力、城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后、資源環(huán)境約束較強、投融資機制不完善等諸多挑戰(zhàn)，同時，也蘊含著巨大變革和創(chuàng)新活力。為促進縣域經(jīng)濟健康發(fā)展，迫切需要健全質(zhì)量更高、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系，促進發(fā)展方式真正從規(guī)模速度型的粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型的集約增長；加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展；促進縣域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式；創(chuàng)新公私合作的縣域投融資模式，建立社會資本的穩(wěn)定投入機制；依托城市群和都市圈推動縣域協(xié)同發(fā)展，在更大范圍內(nèi)進行資源配置；充分釋放縣域改革紅利，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的活力。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；新型城鎮(zhèn)化；綠色發(fā)展

縣域經(jīng)濟是城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)合點，是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分和戰(zhàn)略基石。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在支撐條件和外部需求環(huán)境都發(fā)生了十分深刻的變化。在新常態(tài)下，縣域經(jīng)濟發(fā)展也進入了新階段，承擔(dān)著促進區(qū)域和國家持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略使命，面臨著提質(zhì)增效升級的戰(zhàn)略任務(wù)，更蘊含著巨大變革和創(chuàng)新活力。在這一背景下，特別需要重新審視縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義，明確當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題，適應(yīng)、把握并引領(lǐng)新常態(tài)，謀劃未來發(fā)展道路，促進縣域經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義

新常態(tài)是我國經(jīng)濟發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長的一種階段性特征，符合后發(fā)國家經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，其實質(zhì)是經(jīng)濟發(fā)展邁向更高水平的新階段。在新常態(tài)下，我國需要在保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時，更加突出發(fā)展質(zhì)量，通過推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由中低端向中高端轉(zhuǎn)換、增長動力由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，來推動經(jīng)濟發(fā)展方式深刻變革，最終實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展?？h域經(jīng)濟是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的空間核心，對保持我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、提升發(fā)展質(zhì)量、促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。

(一)縣域經(jīng)濟是促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的重要著力點

縣域經(jīng)濟以縣城為核心、農(nóng)村為腹地，聯(lián)接工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村，是城鄉(xiāng)人口、資本、信息等要素集聚的空間樞紐，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和主要增長點。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，縣域經(jīng)濟是支撐我國國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行的重要力量，縣域經(jīng)濟增長對國家經(jīng)濟增長的貢獻率很高。截至2013年，全國縣域地區(qū)生產(chǎn)總值達到27.8萬億元，占全國地區(qū)生產(chǎn)總值的53.5%，貢獻了我國一半以上的國民生產(chǎn)總值。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，并不意味著經(jīng)濟增長停滯，反而隨著我國經(jīng)濟下行壓力不斷增大，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長并處于相對合理區(qū)間，依然是我國未來一段時間經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)。在這種情況下，保持縣域經(jīng)濟整體平穩(wěn)發(fā)展，并從縣域入手，推動廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的大發(fā)展，激發(fā)廣闊的農(nóng)村市場需求，培育我國經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，將有助于穩(wěn)定市場信心、擴大回旋空間、增強應(yīng)對底氣，真正引領(lǐng)我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)。

(二)縣域經(jīng)濟是提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要著力點

在新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展的要求和驅(qū)動因素有了顯著的變化，其核心在于質(zhì)量。隨著我國勞動年齡人口數(shù)量開始減少，人口老齡化日趨顯著，農(nóng)業(yè)剩余勞動力可用空間已經(jīng)不大，轉(zhuǎn)移速度和規(guī)模都明顯收縮，“人口紅利”正在減弱，同時傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供大于求，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，投資擴張空間縮小，投資增長明顯放緩。新常態(tài)下，支撐經(jīng)濟增長的主要因素將由生產(chǎn)要素大規(guī)模、高強度投入轉(zhuǎn)向依靠人力資本和技術(shù)進步的創(chuàng)新驅(qū)動，迫切要求將創(chuàng)新和人力資本投資作為經(jīng)濟增長的新動力。2013年，我國縣域內(nèi)人口總數(shù)達8.85億人，占全國總?cè)丝诘?6%左右，既是蘊含巨大潛力的內(nèi)需市場，更是具備形成“人力資本紅利”的實現(xiàn)基礎(chǔ)，如果能夠?qū)⒖h域人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人力資本優(yōu)勢，將會形成巨大的創(chuàng)新能力，為提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提供持久有力的支持。

(三)縣域經(jīng)濟是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要著力點

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，是人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型的過程，需要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，最終目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。我國的城鎮(zhèn)化體系中，“城”主要包括直轄市、省級市、副省級市、地級市和縣級市，“鄉(xiāng)”則主要指縣域范圍內(nèi)建制鎮(zhèn)及以下的農(nóng)村。縣域是城鄉(xiāng)之間的連接點，占有最大的國土面積。2013年，全國縣級行政區(qū)劃單位(包括市轄區(qū))2853個，全國縣域國土面積約896萬平方公里，占全國國土面積的93%。從空間經(jīng)濟角度來看，如果不促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、推動縣域城鎮(zhèn)化，縣域就是城鄉(xiāng)二元割裂發(fā)展的分割線。而積極發(fā)展縣域經(jīng)濟，推動縣域城鎮(zhèn)化，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、體制機制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，可以有效緩解轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟和心理壓力，更好地吸納農(nóng)村勞動力，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，既能夠便捷地促進農(nóng)村勞動力就近轉(zhuǎn)移，又可以有效避免大中城市過度擁擠，有利于推進城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)、空間深度融合，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、一體化發(fā)展的新格局。

二、新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

縣域經(jīng)濟對保持我國國民經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。但在經(jīng)濟新常態(tài)條件下，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展也面臨著許多亟待解決的問題，突出體現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力大、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后、資源環(huán)境約束加強、投融資機制不完善、開發(fā)合作不足等方面。

(一)縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力較大

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟整體增長速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換，市場條件發(fā)生深刻變化。過去經(jīng)濟增長主要靠數(shù)量擴張，市場競爭主要是價格競爭。現(xiàn)在的經(jīng)濟增長點轉(zhuǎn)向數(shù)量擴張和質(zhì)量提升并存，市場競爭轉(zhuǎn)向質(zhì)量、技術(shù)、品牌和服務(wù)的競爭。在這種形勢下，縣域經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾愈加突出。第一，在經(jīng)濟新常態(tài)下，縣域經(jīng)濟單一依賴出口、資源的傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼。例如，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟的主體是民營經(jīng)濟、中小企業(yè)，產(chǎn)品主要是傳統(tǒng)產(chǎn)品，面臨全球市場低迷引發(fā)的外需緊縮壓力，轉(zhuǎn)型之路非常艱難。中西部的很多縣還未完全步入工業(yè)化中期，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)大縣的傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)仍占較大比重，受自然和市場雙重因素影響，生產(chǎn)波動性和風(fēng)險性較大。第二，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化和產(chǎn)能過剩問題較為嚴(yán)重。從目前的情況來看，相當(dāng)一部分縣域產(chǎn)業(yè)體系雷同，而且很多產(chǎn)業(yè)鏈條短、科技含量低、附加值不高、能源消耗較大。特別是一些縣域經(jīng)濟主要依靠鋼鐵、電解鋁、水泥等傳統(tǒng)工業(yè)或光伏、風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)支撐，目前供給能力大幅超出需求，運行風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。第三，縣域經(jīng)濟發(fā)展的新興增長點培育不足。伴隨國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大和國際經(jīng)濟復(fù)蘇疲弱態(tài)勢延續(xù)，縣域經(jīng)濟發(fā)展普遍缺乏新的增長點。特別是在服務(wù)業(yè)方面，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)配套的先進服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，電子信息和互聯(lián)網(wǎng)新興服務(wù)業(yè)發(fā)展相對緩慢。第四，縣域企業(yè)創(chuàng)新能力仍然不足。長期以來，縣域企業(yè)主要以中小企業(yè)為主，發(fā)展主要依靠要素低成本優(yōu)勢實現(xiàn)規(guī)模擴張，盡管存在“船小好掉頭”的優(yōu)勢，但往往對先進基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)的重視不夠，企業(yè)研發(fā)投入強度普遍偏低，往往難以形成市場占有率高和科技含量高的優(yōu)勢品牌產(chǎn)品。

(二)縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后

在開放的市場經(jīng)濟體系中，城鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化與其吸納能力和承載能力呈正相關(guān)關(guān)系?？h域的經(jīng)濟能級和產(chǎn)業(yè)層次取決于要素吸納及承載能力，縣域經(jīng)濟的影響和輻射范圍取決于經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)帶動力。只有縣城及中心鎮(zhèn)具備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，加之擁有中心城市無法比擬的生態(tài)環(huán)境，才能更好地承擔(dān)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工職能，才能夠成為農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移的首選區(qū)域。從目前的情況來看，我國大中城市人口密度高，規(guī)模較大，而縣城及中心鎮(zhèn)普遍規(guī)模偏小，聚集和吸納人口、產(chǎn)業(yè)的能力相對不足?，F(xiàn)實中，我國很多縣域城鎮(zhèn)功能不健全，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，教育、醫(yī)療、科研資源特別是優(yōu)質(zhì)資源缺乏，缺乏足夠的承載力，很難吸引人才、資本等高端要素集聚，還往往容易導(dǎo)致大量人口外流，而要素聚集程度不高又導(dǎo)致各項社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資成本高、使用效率低，使得城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)更難發(fā)揮，容易形成城鎮(zhèn)化滯后的累積因果循環(huán)。

(三)縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨較強的資源環(huán)境約束

在我國縣域經(jīng)濟發(fā)展早期，許多地方企業(yè)就地辦廠、分散布局，重復(fù)建設(shè)突出，導(dǎo)致土地浪費和環(huán)境污染較為嚴(yán)重。目前，盡管“村村點火、戶戶冒煙”的粗放發(fā)展方式已不再是縣域經(jīng)濟發(fā)展的主流，園區(qū)化承載、集群式推進成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要形態(tài)。不過，由于前期高速發(fā)展的先破壞、后治理，重利用、輕保護，對區(qū)域自然環(huán)境有很多“透支”，導(dǎo)致縣域出現(xiàn)資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題。同時，伴隨工業(yè)化加速和產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移，我國大量工業(yè)產(chǎn)能逐漸向縣城匯聚。一方面，隨著大中城市產(chǎn)業(yè)升級和節(jié)能減排，很多大城市的工業(yè)產(chǎn)能向縣域下移；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)和城市集中的過程中，工業(yè)產(chǎn)能大多數(shù)移入了縣城。兩方面工業(yè)產(chǎn)能在縣域的匯聚，客觀上增加了縣域經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境壓力。長遠(yuǎn)來看，很多縣域環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，原有縣域經(jīng)濟發(fā)展模式對資源環(huán)境的壓力快速凸顯，縣域發(fā)展面臨著既要進一步加強生態(tài)建設(shè)，為自然保護補“欠賬”，又要在資源環(huán)境約束強化的條件下為轉(zhuǎn)型發(fā)展增容量的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(四)縣域經(jīng)濟發(fā)展的投融資機制仍不完善

縣域發(fā)展不僅對縣域自身建設(shè)具有很高要求，還肩負(fù)著使鄉(xiāng)村相對落后的生產(chǎn)、生活方式向城市先進的生產(chǎn)方式和文明的生活方式轉(zhuǎn)變的重大任務(wù)。在這一過程中，縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)將會加速推進，這些都需要強大的資金保障。但是，目前支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的投融資機制仍不完善。一方面，在分稅制財稅體制下，縣域財權(quán)與事權(quán)尚不能完全統(tǒng)一，縣級財政負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致區(qū)縣級財力嚴(yán)重不足，財政收支矛盾尖銳，縣域財政很多成了“吃飯”財政，沒有多少財力安排公共事業(yè)和建設(shè)支出。而在財政資金扶持方面，國家財政往往“抓大放小”，扶持的對象主要是大中型企業(yè)，而作為縣域經(jīng)濟主體的中小微型企業(yè)較難得到上級財政轉(zhuǎn)移支付的支持。另一方面，縣域經(jīng)濟發(fā)展的金融支持也相對不足。由于金融機構(gòu)自身逐利的特點，金融機構(gòu)信貸向大城市、大行業(yè)、大企業(yè)集中特征明顯，縣域中小企業(yè)特別是風(fēng)險高、投入大、回收期限長的涉農(nóng)項目中小企業(yè)往往缺乏長期穩(wěn)定支持。加之目前國有商業(yè)銀行實行集約化經(jīng)營，縣級金融機構(gòu)的管理權(quán)被大大壓縮，縣級金融機構(gòu)貸款權(quán)限和額度收縮，使金融支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的能力不斷弱化。

(五)縣域經(jīng)濟發(fā)展相對封閉、開放合作不足

在傳統(tǒng)地方考核體系指引下，縣域經(jīng)濟發(fā)展以競爭為導(dǎo)向，往往更多側(cè)重利用本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展資源，采取差異化政策，吸引外部投資強化自身競爭力。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展整體來看，這有助于形成發(fā)展競賽，在短期內(nèi)促進發(fā)展基礎(chǔ)好、政策靈活的縣域經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展。但同時，由于縣域競爭多于合作，縣域經(jīng)濟發(fā)展往往自成體系，區(qū)域資源共享性也相對較差。具體體現(xiàn)在：一方面，在空間經(jīng)濟發(fā)展布局上，往往由于缺乏跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窖由旌透鱾€環(huán)節(jié)的分工合作，導(dǎo)致縣與縣之間、縣與中心城市之間同類產(chǎn)業(yè)區(qū)塊并存，過度競爭嚴(yán)重，無法很好地實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展。另一方面，由于縣域經(jīng)濟相對獨立的發(fā)展模式，與區(qū)域中心城市聯(lián)系不夠緊密，缺乏區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機制，往往導(dǎo)致中心城市的輻射效應(yīng)難以向縣域滲透。縣域發(fā)展利用中心城市的技術(shù)、人才、信息等創(chuàng)新高端要素比較困難，不利于縣域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級；而中心城市的產(chǎn)業(yè)、人口也難以向周邊縣域疏解，導(dǎo)致人口膨脹、交通擁堵和環(huán)境惡化等“城市病”加劇。

三、新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的路徑選擇

縣域經(jīng)濟發(fā)展是一項綜合系統(tǒng)工程。在新常態(tài)條件下，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)健全質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系，加快縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進縣域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新公私合作的縣域投融資模式，依托城市群和都市圈實現(xiàn)縣域協(xié)同發(fā)展、充分釋放縣域改革紅利。

(一)健全質(zhì)量更高、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系

縣域經(jīng)濟發(fā)展要適應(yīng)我國經(jīng)濟階段性發(fā)展特征和運行規(guī)律，實現(xiàn)質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的發(fā)展“新常態(tài)”，促進自身經(jīng)濟發(fā)展方式真正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟發(fā)展動力真正從要素驅(qū)動的增長向創(chuàng)新驅(qū)動增長轉(zhuǎn)變。首先，以新型工業(yè)化為依托，加快推進農(nóng)產(chǎn)品的精深加工、產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)的集聚化，推動制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的專業(yè)化、服務(wù)化，大力發(fā)展研發(fā)、設(shè)計、現(xiàn)代物流、互聯(lián)網(wǎng)金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)。重點以市場為導(dǎo)向，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，發(fā)展一批特色優(yōu)勢突出、功能定位清晰、集聚效應(yīng)明顯、輻射帶動力強、財政貢獻率高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮特色競爭優(yōu)勢，同時“有進有退”，加大淘汰落后產(chǎn)能力度，繼續(xù)化解過剩產(chǎn)能，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，將有潛力的新興產(chǎn)業(yè)加快培育成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其次，加快發(fā)展縣域服務(wù)業(yè)，特別要充分利用信息技術(shù)，推動物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和應(yīng)用，挖掘縣域信息消費、文化消費、生活消費服務(wù)業(yè)潛力，切實發(fā)揮現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟對縣域經(jīng)濟增長的拉動作用。最后，實施縣域經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，通過科技創(chuàng)新，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，重點圍繞工業(yè)化和信息化深度融合需要，發(fā)展智能制造，鼓勵發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的柔性制造、個性化定制、智慧物流等新型制造模式，支持縣域技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等多元創(chuàng)新發(fā)展，加快推動縣域產(chǎn)業(yè)從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，培育壯大產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。

(二)加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

縣域經(jīng)濟發(fā)展需要走新型城鎮(zhèn)化道路。而新型城鎮(zhèn)化不僅僅是一個城鎮(zhèn)規(guī)模擴張、空間擴大的過程，而是要立足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，由“物的城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變。因此，加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先要促進產(chǎn)城融合，從縣域環(huán)境資源條件出發(fā)，促進人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及服務(wù)業(yè)的融合，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口集聚、城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來。其次，要提升縣域的承載和服務(wù)能力，以現(xiàn)有縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)為基礎(chǔ)，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村體系和村落空間布局，圍繞縣域城鎮(zhèn)居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的住房、交通、教育、醫(yī)療等民生需求，完善基礎(chǔ)設(shè)施并發(fā)展縣域服務(wù)業(yè)，發(fā)揮縣城和中心鎮(zhèn)在市與鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，提高城市生活質(zhì)量，提升城市發(fā)展品質(zhì)。最后，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展要結(jié)合城鎮(zhèn)化制度建設(shè)，積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革、社會保障制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征地補償制度，形成城鄉(xiāng)人口公共服務(wù)共享機制，形成有利于促進城鄉(xiāng)人口遷移轉(zhuǎn)換的體制機制。

(三)促進縣域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型

新常態(tài)是經(jīng)濟減速轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，也是綠色發(fā)展提質(zhì)的新契機。大量實踐證明，一個擁有生態(tài)資源優(yōu)勢的地區(qū)往往更有發(fā)展前途和發(fā)展后勁。因為從長期來看，擁有好的生態(tài)環(huán)境，就意味著投資創(chuàng)業(yè)有更大的優(yōu)勢，聚集優(yōu)秀人才、吸納先進生產(chǎn)要素有更大的空間?？h域經(jīng)濟發(fā)展必須把綠色發(fā)展作為引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)的重要力量，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的引導(dǎo)作用和倒逼機制，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟增長點，促進縣域形成節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，走科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的綠色經(jīng)濟道路，創(chuàng)造更多的綠色財富和生態(tài)福利，把生態(tài)比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)競爭優(yōu)勢。同時，值得注意的是，盡管發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟欠發(fā)達縣發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)趕超跨越發(fā)展的有效路徑，但以資源高消耗、環(huán)境高污染為代價承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅難以獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展主動權(quán)，反而容易長期處于被動地位。因此，縣域經(jīng)濟發(fā)展要承接國內(nèi)外先進的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更要明確綠色發(fā)展理念，使承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移符合經(jīng)濟規(guī)律、地方實際、國家產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向和資源環(huán)境保護要求，促進承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域經(jīng)濟增長與綠色發(fā)展的同步。

(四)創(chuàng)新公私合作的縣域投融資模式

從目前的情況看，縣域經(jīng)濟發(fā)展仍然需要財政金融支持。特別是對于欠發(fā)達地區(qū)而言，仍需通過實施增量返還、財政貼息等方式，用于扶持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，并積極鼓勵農(nóng)村金融發(fā)展，支持各類金融機構(gòu)搭建融資平臺，為縣域重點工業(yè)園、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)濟組織協(xié)調(diào)融資。同時，更重要的是，縣域經(jīng)濟不能單純依靠傳統(tǒng)財政金融模式，而應(yīng)利用我國的民間資本存量優(yōu)勢，建立社會資本穩(wěn)定投入機制，突出發(fā)揮民營經(jīng)濟在促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、推動縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的作用。現(xiàn)階段，應(yīng)充分把握混合所有制經(jīng)濟改革機遇，重點創(chuàng)新政府公共部門與民營企業(yè)合作、國有經(jīng)濟體與民營經(jīng)濟體相結(jié)合的PPP(Public-Private-Partnership)模式，把縣域政府部門的社會責(zé)任、戰(zhàn)略規(guī)劃與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資本結(jié)合到一起，政府、企業(yè)、公眾共同制定戰(zhàn)略規(guī)劃，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，發(fā)揮民營企業(yè)的市場效率優(yōu)勢，以生產(chǎn)要素互換為基礎(chǔ)，支持民營資本自行融資開發(fā)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，以市場化經(jīng)營為手段，主動承擔(dān)市場風(fēng)險，通過商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、住宅地產(chǎn)開發(fā)、專業(yè)市場開發(fā)等項目運作，實現(xiàn)資本增值，建立縣域發(fā)展的可持續(xù)投融資機制。

(五)依托城市群和都市圈推動縣域協(xié)同發(fā)展

在城鎮(zhèn)經(jīng)濟體系中，縣域經(jīng)濟有相對穩(wěn)定的空間區(qū)域，有比較獨立的自組織生產(chǎn)體系和行政管理主體，是相對獨立的區(qū)域經(jīng)濟體。但這并不意味著縣域經(jīng)濟是封閉的“諸侯經(jīng)濟”。相反，在區(qū)域一體化日益加強的趨勢下，縣域經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)立足自身稟賦，主動突破行政地域邊界，以區(qū)域市場為主導(dǎo)，在更大范圍的城市群和都市圈內(nèi)進行資源配置，形成跨區(qū)域的協(xié)作機制。一方面，縣域應(yīng)利用自身空間節(jié)點優(yōu)勢，多渠道、多形式地融入城市群、都市圈的協(xié)同格局，構(gòu)建功能互補、分工合理的區(qū)域發(fā)展體系，在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中承接來自大中城市的技術(shù)、資本、人才、信息、管理等要素輻射溢出，促進城鄉(xiāng)之間研發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)、銷售等方面的交流融合。另一方面，縣域應(yīng)把握國家推動重點城市群、都市圈和區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，明確自身在城市體系中的戰(zhàn)略定位和角色分工，優(yōu)化發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)功能布局，積極建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)和次級增長中心，主動承接中心城市的人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，聯(lián)動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(六)充分釋放縣域改革紅利

從我國經(jīng)濟發(fā)展歷程來看，啟動我國經(jīng)濟快速增長進程最根本的因素就是改革。20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟體制改革打破了計劃經(jīng)濟的束縛，使個人、企業(yè)的自主性和活力得到巨大的釋放，一直影響至今。在經(jīng)濟新常態(tài)下，要素成本和資源環(huán)境的紅利相對減少，但政府改革創(chuàng)新紅利仍在增加。縣乃國之基，自秦以來綿延2 500余年的縣域，是我國歷朝歷代國家治理的基本單元。同樣，縣域改革也是國家全面深化改革的重要領(lǐng)域。從目前的情況來看，從宏觀管理體制上對縣域發(fā)展“松綁”，加快推進“擴權(quán)強縣”改革步伐，通過扁平化放權(quán)式改革使縣級政府具有更大的自主權(quán)，在財政體制、經(jīng)濟管理、社會管理等方面賦予縣域更多權(quán)限，將是縣域改革的趨勢。但是，值得注意的是，新一輪縣域改革不是搞政策洼地，不是要政策、爭優(yōu)惠、占資源，而是在市場發(fā)揮資源配置決定性作用基礎(chǔ)上的體制創(chuàng)新。因此，縣域經(jīng)濟改革需要利用、執(zhí)行并創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、土地、稅收、信貸、投資、科技、人才等各項改革政策，通過政策引導(dǎo)各類要素通過市場機制向縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)移集中。同時，縣域盡管從行政管理角度上說是一致或相似的，但從自然地理、地理區(qū)位、資源稟賦等角度來說則是類型多樣、千差萬別，不同地區(qū)縣域經(jīng)濟的潛在增長率、結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間和創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動力不盡一致。因此，主動適應(yīng)新常態(tài)，在全面深化改革方面，既要強調(diào)統(tǒng)一性，也要尊重差異性，要將改革的頂層設(shè)計和基層創(chuàng)造結(jié)合起來，既要領(lǐng)會和貫徹落實改革頂層設(shè)計的戰(zhàn)略意圖，又要堅持從實際出發(fā)，開展不同區(qū)域的差異化試點，充分調(diào)動地方干部和群眾的創(chuàng)新活力，大膽實驗，鼓勵地方先行先試，在可向全國推廣的創(chuàng)新政策和執(zhí)行機制方面走在前列。

(責(zé)任編輯許若茜)

Strategic Significance, Main Challenges and Path Selection of County Economy Development of Our Country in the New Period

LI Jian-wei

(Research Department of Social Development, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

Abstract:In the new period, the development of county economy of our country is facing many cha-llenges such as structural adjustment transformation pressure, lag of urbanization development, that the resources and environment constraints is stronger, the investment and financing mechanism is imperfect and many other challenges. At the same time, it also contains a huge change and innovation vitality. In order to promote the healthy development of county economy, it needs an urgent improvement of the regional industrial system with higher quality and better structure, and to promote the development mode transform from the real scale speed type of extensive growth to quality efficiency model of intensive growth, and to promote new urbanization construction of county, and to promote coordinated development of urbanization, population urbanizationand industry space urbanization, and to promote the green transformation of county economy to form the industrial structure, growth mode and consumption patterns of saving energy resources and protecting the ecological environment, and to innovative public-private partnerships county investment and financing mode to establish a stable investment mechanism of social capital, and to promote the coordinated development of the county relying on urban agglomeration and city circle and to allocation of resources within the broader and to fully release the county reform dividends and to stimulate the vitality of economic development.

Key words:county economy; structural transformation; new urbanization construction; green development

中圖分類號：F127

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-8425(2016)03-0001-06

作者簡介：李建偉，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長，研究員，研究領(lǐng)域：經(jīng)濟增長、金融發(fā)展。

收稿日期：2015-11-01

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.03.001

引用格式：李建偉.新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義、主要挑戰(zhàn)與路徑選擇[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué))，2016(3):1-6.

Citation format：LI Jian-wei.Strategic Significance, Main Challenges and Path Selection of County Economy Development of Our Country in the New Period[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(3):1-6.